何伦坤

(重庆文理学院 马克思主义学院，重庆 402160)

一、问题的提出

中国共产党是中国的执政党和国家事业的领导者，其特殊地位决定了中国共产党党内法规在依规治党、依法治国和国家治理现代化中的重要地位和作用。为此，党的十八届四中全会正式将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，作为其重要组成部分。从实践来看，党内法规制度不断健全，一批标志性、关键性党内法规逐步出台，比较完善的党内法规制度体系已经形成。与此同时，党内法规的实施还存在“上热中温下冷”，先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象，机械执行、选择执行、繁琐执行、变通执行等诸多突出问题，成为党内法规之治的短板，制约了党内法治的实效。法贵在实施，有效实施是党内法规生命力和权威性之所在。2017年6月党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，其中就提出要“坚持制定和实施并重，……到建党一百周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”。可见，在持续健全党内法规制度体系的同时，不断提升其实施成效已成为推进依规治党、全面从严治党和国家法治建设的重大现实课题。

从理论研究来看，伴随着党内法规制度建设研究的深入，其实施问题日益受到关注，并逐渐成为党内法规研究的热点。梳理这些文献，大多将党内法规实施不力归结为制度体系不完善、操作性不强、监督保障机制不健全等原因，并提出进一步完善党内法规规范体系，健全备案审查、解释和评估制度以及强化监督问责机制等相应对策。总体来看，这些研究在整体上基于一种制度主义进路，聚焦制度—制度的视角，忽视从人—制度的视角，挖掘人的动机、理性对党内法规实施的影响，导致其结论不足以破解党内法规实施的实践难题。这就启示我们务必调整研究思路，选择更为合适的理论视角和分析工具。笔者认为，软法理论可以因应这一调整的需要。从既有文献看，软法理论已被引入党内法规研究领域，以证成党内法规之属“法”性。尽管目前党内法规范之软法论还存在个别异见，但整体来看，一方面，中国共产党党内法规作为政党组织自我约束、自我监督的自律自治性规范，无论如何也无法归入国家法；另一方面，尽管党内法规依靠党纪制裁来执行，其刚性约束力和严厉程度甚至不逊于国家法(因此，有学者将党内法规称为“坚硬的软法”)，但纪律制裁的本质是社会强制，并非国家强制，而能否运用国家强制力保障实施才是软硬法的分水岭。所以，软法理论仍然是目前能够对党内法规之法治归位提供解释力的最佳工具。正如刘长秋所言：“在目前我们尚无法找到一个能够更准确描述包括党内法规等在内的国家法之外的‘法’之法律性的概念的情况下，用软法来界定这些‘法’的性质显然就是一种最好的选择。将党内法规纳入软法，在承认其法律性并认可其为我国社会主义法治体系组成部分的同时，使之区别于国家法，显然是一种务实而理性的选择。”软法治理对于主体内在的守法动机、法治理性、民主品性等精神元素及外部力量在法实施中的关注和倚重，能够为党内法规实施困境的突破提供新思路、新对策。鉴于此，本文立足法治场域，以软法为分析工具，从软法治理角度透析党内法规实施不力的困境及破解策略。

二、软法视域下党内法规实施的困境分析

从软法治理视角审视，党内法规实施不力的困境主要可以归结为以下几个方面。

(一)制度合意性不足，弱化了党员自愿遵从的动机

法的实施是将法的效力转化为实效的中介。从实践来看，法的实施机制是多样的，既包括主体的自愿服从，也包括社会和国家的强制服从。比较而言，自愿服从的成本最小、社会效果也最为理想。由于软法是不依靠国家强制力保证实施的法规范，所以在实施机制上，软法主要依靠自愿服从而非外在的强制来产生实效。软法自愿服从机制的原动力源于其“自我立法”的特点，即软法能够通过共同体成员广泛、直接的参与和充分的博弈协商，最大限度地基于共识与合意达成制度安排，从而使得成员基于理解、认同而主动服从，无需外在的强制。

作为一类特殊的社会软法，党内法规尽管具有相对突出的刚性色彩，有党纪制裁这一社会强制力作为实施的保证，但是从实施的效果和成本来看，党纪的强制服从远低于党员的自愿服从。所以，党内法规实施机制的设计仍然应以自愿遵从为主导模式和最优选项。也就是说，要以软法的自愿机理为基本遵循，在制度创制与安排环节保障全体党员的普遍参与、沟通协商，最大程度地凝聚全党乃至全社会的共识，从而将党员自愿服从的动机最大化。从目前党内法规的制定实践来看，整体上呈现出一种自上而下的制定主体主导的进路，制定过程相对封闭，开放度不够，广大党员尤其是普通党员的参与渠道较少，自下而上的博弈协商明显不足。尽管在制度层面，被喻为党内“立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)对于党员参与作了相应规定和完善，但是仍然存在参与程序粗疏、参与范围较窄、参与形式单一等突出问题。譬如，《制定条例》第25条第一款规定，党内法规草案形成后，“必要时在全党范围内征求意见”，但对于“必要时”的内涵和具体条件却缺乏规定，导致该程序缺乏可操作性；又如，《制定条例》将“征求意见程序”局限于起草环节，立项、审核、备案以及评估等环节阙如，导致可参与的范围有限；再如，《制定条例》第25条第二款规定了书面形式、座谈会、论证会以及网上征询等参与形式，但对听证会等博弈色彩较浓的形式没有规定，影响了参与的深度。这些不足使得广大党员参与党内法规的意愿受到影响，导致党内法规吸收、反映党员及群众的意见和利益不充分，制度合意性不足，党员的认同度、可接受度低。任何规范“外化于行”的前提是“内化于心”，广大党员内心对党内法规制度的认同及接受程度必然制约其在实际行为层面的自愿遵从。这可能是导致党内法规实施不力的一个深层次原因。

(二)执规机制的单一单向管制逻辑，降低了执规效能

作为法的另一种重要的实施机制，执行是指依靠公共组织权威来贯彻落实制度法规所确定的义务。徒法不足以自行，人的机会主义倾向决定了法的实施不能完全指望主体的自愿服从，还必须依靠外在的组织权威和强制力量发挥底线保障作用。硬法如此，软法亦不例外。不同的是，硬法执行主要依靠国家权威及国家强制力，而软法执行依靠社会权威及社会强制力。作为软法，党内法规的实施同样不能完全寄望于规制对象的自愿遵从，也必须设计专门的执行机制，依靠党的组织权威，运用组织方式尤其是纪律制裁等强制惩戒方式，促使党员和各级党组织依规行事、依规履职、依规行权。

为保障党内法规的有效执行，中共中央于2019年专门出台了《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，对党内法规的执规主体、职责、监督检查和责任追究作了明确规定，进一步强化了党内法规的执行工作。结合该规定的内容及执规实践来看，党内法规的执行过程呈现为一种以各级各类党组织为中心，依靠党的组织权力自上而下推压的管制逻辑。该逻辑迷信组织权威，过分强调执规组织的单向控制作用，过于依靠命令—服从的强制方式。尽管这种单中心、单向度的执规逻辑具有凭借组织权力的保障优势，但也存在封闭性、压制性等缺陷。党员和公众很难参与其中，其主体地位和正当权益容易被漠视，执规权力的行使与党员权利保障之间难以形成交涉性平衡，监督执纪问责等执规行为难以被认可和接受，口服而心不服，执规的实际效果自然被降低，党内法规难以真正落实。而软法是在一元化的管理模式向多中心、交互性的公共治理模式转型的过程中崛起的法治形式。公共治理即软法的治理，软法与公共治理具有同质同构性。治理强调开放参与、多元共治和互动合作。因此，在治理理念下，软法制度的执行并非执行主体的独角戏，而是一个关涉多主体权益的共同事业，制度目标的实现非执行主体单方面凭借组织权威就能达成，还要依赖执行对象、利益相关群体等主体的参与合作、互动互构。由此，要破除目前党内法规执行机制的困境，还须秉持软法治理理念，推动其执规逻辑由管制向治理转换。

(三)党内法治理性精神缺失，导致守规、践规、护规的引力不足

作为法治化的进路之一，实质化的软法治理既包括制度之治，也离不开观念之治。而且由于软法没有内嵌的国家强制力作为后盾，所以相对于硬法，软法治理的实现更加需要观念层面的法治理性精神的匹配与支撑。软法机制制度无论设计多么完美，如若没能在观念层面实现主体对法的尊崇、恪守、践行等公共理性精神的植入，也只会虚置、空转，软法治理必然流于形式，甚至走向反面。因此，作为软法的党内法规制度欲落地生根，取得依规治党、全面从严治党的实效，就务必在完善制度体系的同时把党员干部尊崇党规、依规行事、自觉护规等党内法治理性精神的培育摆在首位。

从实践来看，党的十八大以来，党内法规的立、改、废、释工作步入快速发展的轨道。党中央不仅先后于2013年、2018年发布了关于党内法规制定工作的两个“五年规划”，同时还于2012—2014年、2018—2019年对既有党内法规进行了两次集中清理，党内法规“1+4”制度体系不断健全，党内法治“有法可依”的问题基本得以解决。然而，受党内长期存在的“有制度，不执行”的亚文化和避责违规惯性文化的影响，关系学、潜规则、权大于法的观念依然存在，漠视党规、不遵守党规，执行中搞变通、打折扣、作选择的现象还比较突出，党内法规的实施效果始终不尽如人意。中组部的专题调研指出，党内法规执行不到位的原因是思想作风因素，人治思想作祟、官本位思想根深蒂固，办事情、干工作不是看规定允不允许、可不可行，而是看领导脸色，对一些领导授意的事情，即使违反规定也照办落实。这种反差表明，在党内法治建设中过于注重硬件方面的法规制度的完善，却忽视了软件方面的遵规、守规、践规等党内法治理性精神的跟进。党内普遍缺失依规依法行事、自觉维护法规制度的法治理性精神，不仅不能对党员、党组织自觉守规、践规、护规形成正向引领力，反而会在“破窗效应”的激励下，在党内形成一种集体违规的生态，进而对那些尽责守规者产生“劣币驱逐良币”的挤出效应。在一个习惯性不守规的情境下，无论多么科学、理性、契合党内治理实际的党内法规制度也难以落实。

(四)党内民主发展滞后，党员民主精神缺失，消解了党内法规有效实施的基础

从社会文化根源来看，软法的产生是与协商民主理论的兴起紧密相连的。协商民主的核心是公共协商, 其是指自由、平等的政治共同体成员通过对话、讨论审视具有集体约束力的公共政策, 并赋予立法和决策合法性的一种治理形式。所以，相较于硬法，软法更加追求平等、参与、协商等民主价值与精神。更高程度的民主协商是软法的特性，也是软法制度生命力和治理实效的基础。“如果公民参与和民主管理的精神未能注入软法治理的全过程，即便这种规则的运用形式上实现了秩序化的功能，但其本质仍旧是统治而非治理。”同理，作为软法，党内法规只有将党员民主参与、民主管理的精神充分注入其制度安排、实施、监督等全过程，才能确保其制度的正当性和治理的有效性。而作为党内治理的根本制度，党内法规的民主性又须以整体上的党内生活的民主性作为基础和前提。当党内生活缺失普遍意义上的民主品性时，党内法规的民主性也就无从谈起。

然而，从现实来看，一方面，党内等级特权思想还比较严重。一些党员领导干部尤其是“一把手”在党内治理中，还是习惯于“一言堂”“家长制”，容不得不同意见，更听不得批评声音，党内民主管理、平等商讨、自由表达的环境和氛围仍然欠缺。另一方面，党内民主的制度建设还比较滞后。不仅在整体上缺失一部专门规定党内民主制度的“基本法”，而且一些重要领域的民主制度也不够完善。比如，在党内选举方面，在候选人提名环节，普通党员的提名权缺失；在民主监督方面，党员对于不履职尽责的领导干部还缺少罢免等类似的刚性监督手段，等等。此外，一些已出台的党内民主制度，如党务公开、党员权利保障等，也没有得到完全有效的落实，不能充分满足党内民主治理实践的需要。这种状况和局面势必造成广大党员尤其是普通党员难以充分参与党内生活，存在感缺失，主体性、共同体意识难以建构，与党组织疏离、隔膜，无法形成民主意识、习得民主技能、养成民主精神，从而影响党员参与党内法规之治的意愿与能力，制约党内法规的民主立规、民主监督等机制的有效运转，造成党内法规制度的公共性、民主性、正当性不足，消解党内法规有效实施的基础。所以，要从根本上解决党内法规因民主性不足而引发的执行不力、实效虚化问题，还必须深入推进党内民主建设，在全党上下营造一种平等尊重、参与协商、民主管理、民主决策的治理生态。

三、软法治理视域下党内法规实施困境之破解策略

综上，基于软法视角破解党内法规实施困境，务必确立主体性思维，聚焦广大党员这个根本，着重从自觉守规动机的塑造、治理型执规逻辑的重塑、党内法治理性精神的培育以及党内民主环境的营造等方面探求规制策略与对策。

(一)完善立规参与机制，增强制度合意，促进自愿遵从

如前所述，软法制度形成过程的广泛参与、协商博弈，最大限度地强化了软法制度的合意性和契约性，使得软法约束实效建基于认知与同意基础上的自愿遵从，而非强制之上的被动服从。“秩序并非一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡。”所以，破除作为软法的党内法规实施困境，首先要从制度创制环节入手，通过完善其立规参与机制，确保广大党员及群众的参与协商，增强制度合意和吸引力，促使广大党员因认同而自愿遵从党内法规。

聚焦党内法规制定实践中的突出问题，完善其立规参与机制的重点在于：一要进一步细化参与程序，拓展参与范围。一方面，要明确《制定条例》关于党内法规草案“必要时”在全党公开征求意见的标准，并规定应该公开而不公开的责任和后果，从而将程序刚化，防止制定主体选择性公开，阻碍党员的参与；另一方面，要扩展参与范围，将“公开征求意见”程序从目前主要局限于起草阶段，拓展至党内法规制定的规划计划、审核、备案和评估阶段，确保党员全程参与。二要进一步健全参与形式。一方面，鉴于既有的座谈会、论证会等参与形式的开放度不高、博弈不充分等缺陷，有必要借鉴国家立法听证制度，在党内法规制定中引入听证程序，要求制定机关在制定涉及广大党员切身利益的党内法规时，召开由党员或者党员代表参加的听证会，促进不同意见的对话、沟通和博弈，确保党员深度参与。另一方面，可以参考国家“基层立法联系点”制度经验，选择一些典型基层党组织、学术机构(如近年来一些大学、研究机构成立的“党内法规研究中心”)，作为党内法规之基层立规联系点，承担党内法规制定中的立项意见征集、草案解释及意见收集和上传等工作，强化基层党员及群众的有效参与。此外，还应进一步健全党的代表大会代表、党代会代表联系基层党员制度，为其加载在党内法规制定中收集所在地区、部门、单位意见和建议的职责，进一步丰富党内法规立规的组织化参与。三要建立党内法规立规征集意见的反馈回应机制。对于党员所提意见的采纳情况，制定机关负有公开反馈说明的义务，避免出现“提了也白提，说了也白说”的形式主义问题，实现实质参与。

(二)重塑执规机制的治理逻辑，形成多元共治执规格局

基于软法治理理念的指引，党内法规实施效应的提升还必须在执规环节将其单中心、单向度的管制逻辑重塑为一种推崇多元互动、注重合作共治的治理逻辑。这意味着执规过程的运行不能、也没有必要由执规组织垄断，而是要保持开放性，面向全体党员、面向社会，借助外部社会机制的作用，形成“党员—党组织—社会力量”多元共治的执规格局。

首先，要重置广大党员在执规中的正统地位。从软法之多中心治理理念来看，广大党员既是党内法规的规制对象，亦是党内法规的治理主体。这意味着党内法规的有效执行取决于党员与执规主体的交互作用，并非执规主体单方单向的权力压服。这就要求执规主体变革执规思想，摒弃把党员视为管理对象和消极承受者的管制思维，从主体性、主体间性视角，重置广大党员的正统地位。同时，有针对性地通过健全完善党员举报激励机制，将党内法规的执行情况纳入党员民主评议、民主生活会，以及作为巡视巡察的重要内容等系列制度设计，激发广大党员参与执规实践，保障其意见、智识能够被倾听和汲取，依靠其支持和自下而上的监督，确保党内法规得以有效执行。比如，在党内巡视中，在发现和认定问题时，要充分听取被巡视对象及其党员干部的合理意见，尊重其正当的管理权；在监督执纪中，遵循比例原则，优先适用告诫、约谈、提醒等柔性方式，通过释法、明理、析责，唤醒党员内在的规则意识、纪律意识，消除对抗心理，增强其对执纪工作的理解与认可。

其次，要着力强化社会力量在执规中的参与协同。与其他软法不同的是，中国共产党的特殊地位决定了党内法规的执行具有强烈的溢出效应，会对国家和社会生活产生直接影响。这一特性意味着社会公众在党内法规执行中获得了参与治理地位，也决定了党内法规必须依靠群众、媒体、社会组织等多元社会力量的参与协同，才能实现执规效应的最大化、最佳化。为此，一要突出媒体参与执规的作用，加强媒体对违反党内法规行为的调查、揭露和监督。比如，一些地方纪委在检查公款吃喝、公车私用等“四风”问题时，邀请媒体参与暗访，联合检查、现场曝光，增强了执纪监督的社会效应。二要做实民主党派的执规监督作用。《中国共产党党内监督条例》明确了“民主党派监督”的地位，但是民主党派监督如何实施却缺乏具体的程序性、操作性规定。因此，有必要出台民主党派监督的专门制度，将党内法规的执行监督纳入其中，保障民主党派在执规中发挥应有作用。

最后，要优化执规方式，借力社会声誉机制的治理作用。声誉是一种社会控制手段，也是软法责任得以实现的重要机制。声誉损害的惩罚是灾难性的，失去声誉将失去他人的信任、与人合作的机会，招致人们的排斥。而声誉机制作用的机理在于声誉信息尤其是坏消息的传播速度和广度。据此，各级党委、纪委在执规过程中要充分利用报刊、电台、电视以及网络媒体等传播载体，加大对违反党纪党规案件查办情况以及党内法规执行情况的专项督查、巡视巡察结果的公开披露力度，尤其要指名道姓地通报曝光。通过媒体的广泛快速传播，增大其声誉损害成本，使得违反党纪党规不仅要遭受党纪制裁，还将在社会声誉、名誉上遭到社会的谴责、唾弃。此外，还可以借鉴社会信用体系建设的经验，建立党员尤其是党员领导干部遵守、执行党内法规情况的信用记录制度，并将其结果运用到党内选举、干部选任、领导干部考核中，进一步深化、扩展声誉机制在党内法规执行中的治理作用。

(三)坚持常态化教育与严密执纪并重互促，形塑党内法治理性精神

软法治理注重制度与观念同步的原理启示我们，提升党内法规实施效应必须摆脱工具化的技术主义思维，在完善制度的同时，一以贯之地将法治理性精神深植于党员干部的思想和行动中，从而在党内形成一种党规至上、自觉守规、积极践规的精神势能。这种势能能够在党内转化为一种遵从党规的群体压力，从而促使党员潜意识遵从党内法规所设定的义务。社会学研究表明，群体内部存在着强大的遵从压力，这种巨大的压力甚至能够迫使组织成员作出其明知是错误的选择。

作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规治理既有法治的一般性要求，又有作为政党组织的特殊性要求，即不仅要求各级党组织和党员遵循在宪法和法律范围内活动的基本原则，还要严格遵守党的纪律和党内法规制度，按照党章和相应党内法规的原则、规定和具体规则从事各种党务活动。而基于中国共产党的特殊地位，在党内法治的二重内涵中，党纪党规有着比国家法律更为严格的规定和要求，即党规党纪先于、严于国法。因此，形塑党内法治理性精神之关键和首要，在于涵育党员干部尊崇党规、恪守党规、依规行事、主动护规的观念意识和理性精神。

一是坚持以常态化教育机制涵养规则意识、制度意识。教育可以养成共同体成员对群体的认同感和忠诚感，也是促使人们遵守软法规范的一种重要方式。在提升党内法规实施效应中，要根据教育对象的不同，构建常态化分层教育机制，强化教育的针对性，力求教育的实效性。一方面，对于普通党员干部，要充分利用“学习强国”“三会一课”、组织生活会、职工政治学习以及国家普法计划等多元教育机制,将党内法规纳入其中，通过有效学习，使之深入了解党内法规的制定背景、内容和价值，增强对党内法规的认知与理解，形成尊崇党规、维护党规的义务感，提升内化党规的能力。另一方面，对于党员领导干部，要注重通过将党内法规纳入党校(行政学院)和干部学院教学、作为各级党委(党组)中心组学习的重要内容等举措，使之增强规则意识、制度意识和纪律意识，知敬畏、守底线，模范守规。更重要的是，通过这种专门系统的理论学习使其提高站位，能够从政治高度深刻领悟、积极践履所肩负的组织、领导和推动党内法规落实的主体责任。

二是坚持以严密的纪律机制倒逼守规、执规习惯的生成。从实践来看，党员干部尤其是领导干部接受党纪党规的教育培训并不少。无论是党校(行政学院)等专门教育学习，还是各级纪委组织的廉政警示教育活动，均将领导干部纳入其中。同时，领导干部自身也是其所在地方、部门、单位党内法规执行的领导者、组织者，此项工作职责的履行本身也是其学习理解党规、内化党规，实现自我教化的过程。然而，从党的十八大以来全面从严治党和反腐败斗争的实践来看，党员领导干部违纪违规违法案件仍然高发，不收手、不收敛现象仍然突出。这表明单凭教学活动促进党员干部遵规守纪的作用有限。《制定条例》第3条指出，党内法规是依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。因此，铁的纪律是党内法规得以执行的保障。习近平指出：“要提高制度执行力，让制度、纪律成为带电的‘高压线’，使查处违纪违法问题制度化、经常化，使党员、干部心有所畏、言有所戒、行有所止。”因此，必须在实施常态化教育的同时，进一步织密执纪监督网，使二者并重并立、互促互构。为此，可以从两个向度上加强纪律机制：一方面，在监督环节，要坚持“动辄得咎”的原则，加大日常监督检查和巡视巡察力度，改进方式方法，强化纪检监督与审计监督的衔接协同、与巡视巡察监督的融合贯通、与派驻监督的上下联动，激发群众监督举报的热情，着力提高违规违纪问题的发现能力与查处概率。另一方面，在问责环节，要以《中国共产党组织处理规定(试行)》的颁行为契机，加大组织处理力度，充分发挥组织处理和纪律处分的双重威慑，强化追责问责，增大违规违纪成本，形成强震慑、长震慑，从而打破有制度不执行和避责违规的心理定式，倒逼党员干部尤其是领导干部这个“关键少数”，形成遵纪守规、模范执规、依规用权的思想观念和行为习惯。

此外，考虑到党内法治的一般性要求，党内法治理性精神除了要在党内形塑党规之治的意识和实践理性外，还应在外部与国家法治精神的培育对接，在法治国家、法治政府、法治社会建设层面，培育党员干部法律至上、依法行权、依法办事、依法维权的意识和行动自觉。

(四)完善党内民主制度，培育党员民主治理品格

作为软法，民主性是党内法规的内在属性和实践品格，也是确保党内法规制度正当性和实效性的前提和保障。而党内法规民主性的获得和践行又在整体上取决于党内民主环境的生成和浸润，二者具有统一性。一个开放参与、平等协商、群策群力、充满活力的党内民主治理环境，有利于培育党员民主品格，充分激发党员参与党内法规制度创制和实施实践，从而提升党内法规的制定质量，切实推动党内法规落地生根。

发展党内民主，营造党内民主环境，培育党员民主品格的关键在于制度保障。针对党内民主实践领域的不足和薄弱环节，当下要抓紧推进以下几个方面的工作：一是中央层面要尽快出台专门的《中国共产党党内民主条例》，为推进党内民主，保障党员行使民主权利，实现民主管理、民主决策、民主监督，提供党内“基本法”保障。二是进一步完善党内选举、干部选任、民主监督等关键领域的民主机制。在党内民主选举方面，要重点完善候选人提名方式，保障普通党员的提名权；适度扩大差额选举的比例和范围层次，保障党员实质性行使选举权。在干部选任方面，要着力完善干部民意测评和民主推荐的相关程序，将其规定为干部选拔任用的一项硬性标准，对于民意较差、认可度较低的，坚决不予推荐提拔。在党内民主监督方面，要重点建立质询和罢免制度，支持党员或其代表敢于运用这些民主机制，对于履职尽责不力、违反党纪党规的党员领导干部实行监督和罢免。三是健全党内重大事务的民主决策制度，确保包括重要党内法规制定在内的重要事务，在决策前，必须经全体党员的参与商讨，充分吸纳党员意见，强化权力制约，防止党员领导干部尤其是“一把手”独断专行，最大限度地减少决策失误。四是把落实《中国共产党党员权利保障条例》摆在党内法规制度执行的突出位置，通过巡视巡察、专项督查等方式，严厉问责漠视、压制、阻挠以及打击报复党员行使民主权利的党组织、领导干部，保障党员知情权、参与权、表达权和监督权，将党员主体地位落到实处，激发广大党员参与党内法规之治的积极性、能动性。五是下大力气治理党内特权思想和特权现象。要通过深入调研，理出特权现象的负面清单，精准识别、深入清理国家法律、党内法规及规范性文件中的特权性规定，根除“制度性”特权。同时，加大党内法规执行、适用等实践环节特权现象的专项整治，做到纪法面前、制度面前、权利义务面前人人平等。通过这些制度建构和实践，营造一种平等对待、自主表达、理性商讨、敢于批评的党内民主环境，在鲜活的党内治理实践中涵养党员干部的参与、协商、尊重、责任等公共精神和技能，从而为党内法规的民主立规、民主执规、民主督规提供内在驱动，夯实党内法规有效实施的基础。