宋 君，张国平

(常熟理工学院 a.人文社科处; b.商学院,江苏 常熟 215500)

公共行政和社会治理的理论与实践是在历史维度和技术视角下，在矛盾对立与统一、否定之否定的规律中实现从量变到质变的循环式、递进式发展的。官僚制政府和数字政府作为政府治理的工具和形态，在提高政府效率、提升治理效果等方面都具有重要的理论意义和实践价值。然而，传统官僚制组织在政府层面的大规模扩张、“互联网”时代数字政府的广泛实践，都提出了亟待解答的问题：官僚制政府和数字政府两者的关联性如何？两者之间的关系是竞争、替代还是融合？进而两者是否具有互补性或兼容性并能以之促进治理效能的最大化？对上述问题进行分析、反思和追问正是本文的研究旨趣。

一、批判官僚制是否意味着抛弃官僚制？

官僚制政府通过对社会理性和工具理性、组织理性和个体理性的整合，以追求行政管理的普遍规律性为基础，在政府的组织形态、制度规则、工作流程和工作方法等方面进行了系统性集成和整体性设计，重点确立了基于效率性和科学性的专业化、职能化和等级化，基于公正、稳定、连续的非人格性、形式理性和制度理性，官僚制政府也因此在很长时间内凭借其全面的理性控制成为政府治理最为可靠的组织载体和最具主导性的组织形式。但在长期的实践中，官僚制设计的初衷和期待也成为制约甚至阻碍其良性运作的萌源，“越是严格地适用那些原则，‘反功能’的效果也就越突出。换言之，每一种原则都有其特有的病态表现”。其主要包括：专业化带来知识的狭隘化、组织的碎片化和机构的臃肿化及伴之而来的推诿扯皮、相互掣肘；形式理性和制度理性带来的形式繁琐、工作例行和缺乏热情；稳定性与规范化下组织反应迟钝，缺乏必要的灵活性和弹性；基于权力集中带来的政府的垄断和自负，封闭化和内卷化也由此愈演愈烈。毫无疑问，对官僚制的反思包含着诸多启示，对官僚制的批判也具有现实性和合理性。有学者甚至认为官僚制的优势和缺陷如此明显且又总是相伴而生、难以割裂，因此官僚制极有可能被其确立的原则要求“反噬”，官僚制弊端的克服必然导致设计初衷下所要确立的原则要求无法实现，从而动摇官僚制赖以存在的基础。

但这些批判是否真的动摇了官僚制组织的存在并成为终结或抛弃官僚制的原因呢？而官僚制看似在风雨中飘摇欲坠，但为何却保有坚强的生命力？究其原因也是多方面的：从协同、合作、开放的角度而言，通过“合作制组织”“扁平型组织”“动态网络型组织”等形式打破部门壁垒、促进上下联动、实现共建共享已然成为共识，并在技术层面通过寻找更好的路径方法去实现，但并未颠覆传统组织设计的基本框架和基本形态，特别是组织的横向部门化和纵向等级制并未发生根本改变；从规避形式主义的角度而言，要规避的不是形式理性和程序正义，而是形式的繁琐冗长和重形式轻实质；从避免制度理性下工作的冷漠和麻木而言，要解决的症结不是否定遵循正式制度和按照规则办事，更不是否定作为根本保障存在的制度的价值，而是“制度牢笼”下的墨守成规和缺乏创新，“非人格化”下道德感、责任感的缺失甚至是人也沦落为制度的附庸；从赋予组织更大灵活性的角度而言，更不是要打破规则性、常规性和秩序性。

可见，官僚制的弊端并非与生俱来，而对这一问题产生的原因进行研究发掘，就会发现这些弊端是依循着“建立——运行——稳定——固化——异化”的轨迹出现和加深的。当官僚制组织以赢得社会整体价值的认同为基础获得合法性和合理性，并在一定时间内通过良好的运作具备稳定性后，官僚制政府作为公共组织的整体理性极易被部门和个人的利益理性不断地割裂，整体性的组织价值理性和碎片化的个体价值理性从最初一体趋同或基本相同的“一张皮”逐渐拉大成互不相交的“平行线”，“原本作为驱动官僚群体行动的激励性规则和制约性规则，就会逐步为官僚趋利避害的意愿和行为模式所扭曲”，也即上述弊端更多的是部门机构及其工作人员基于利益动机而在个体理性与组织非理性、形式理性和实质非理性的冲突和选择中产生的“顽疾”，但也并非不可根治的“痼疾”。当我们运用历史和辩证的视角去审视时，更会发现官僚制如同很多其它理论及其对应的实践一样，都存在设计初衷下的美好愿景却又时常面临着潜在的“悖论”或落入未知的“陷阱”，关键仍在于是否能够将设计初衷下的原则和要求立稳、立正、用好、做好。

需要进一步指出的是，韦伯认为“官僚制的永久性，不管是否高效，官僚制都仍然是社会治理中难以摆脱的主体”，充分说明他本人对官僚制的弊端已经是有所洞悉的。世界银行在其发布的《世界发展报告(1997)》中则指出，“作为政府的官僚制具有五方面的基本任务，包括建立法律基础以维持非扭曲的政策环境，保护宏观经济稳定，投资于基本社会服务和基础设施，保护弱势群体，保护环境”，以上任务使得“高效有为的官僚制仍是维护公共利益的关键保证”。而由于官僚制政府在捍卫社会公共价值和提供公共服务的稳定性、连续性、可靠性和广泛性方面所具有的其他组织无法比拟的总体优势，更有学者强调“官僚制一旦完全建立起来，就成为最难摧毁的社会结构之一”。

二、数字政府：是改进官僚制政府还是替代官僚制政府？

(一)数字政府的价值期待和价值目标

数字政府是基于现代数字技术、信息技术、网络技术的整合和利用而呈现出的一种新型政府形态，在新技术的发展中孕育成长，更在对官僚制政府弊端克服的期待中出场，数字政府的目标“不仅包括提升行政效率和公共服务，还着眼于如何通过信息技术推进行政改革，扩大公众参与，并重塑国家和公民、社会、及私营部门之间的关系”，可见其价值意义主要聚焦于数字技术赋能、治理理念重塑、治理效果提升等方面。

数字技术赋能主要通过数字政府的工具价值和技术价值得以呈现。传统官僚制政府因其初衷原则的“反功能”在效率和效果的追求上力有不逮。数字政府通过对数字资源的加工、整理和分析，汇聚不同部门的信息、知识和智慧，同时基于网络的整合、覆盖和传导，弥合“条条”与“块块”之间形成的管理“缝隙”，实现资源的互通互联和共享共用，确保整体性、协同化、一体化下的政府从感知、决策和执行到跟踪、调整和反馈等活动及其相应流程的科学性、精准性和有效性。理论层面上，则在数字政府实践运用的不断深化中衍生出“无缝隙政府”“智能化政府”和“整体治理”“协同治理”等概念。

数字政府在治理理念的重塑方面也发挥了重要作用。官僚制政府被诟病的重要原因之一就是其技术理性下的价值中立，导致民主、公平、开放性、回应性等政治价值和社会价值的缺失，更因等级制悖离平等、专业性抵制民主参与、标准化缺乏精准化、稳定性缺乏灵活性等问题而陷入被否定甚至被替代的“险境”。而数字政府的出现和实践则在上述方面显现出美好的前景，数字政府在数字技术、信息技术、网络技术和智能技术的共同支撑下，促进了信息资源的开放共享和社会意见的倾听采纳，更好实现了“促进政治参与的扩大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与”的目标，从而在社会治理的整体框架下实现了对信息透明度与主体平等性、竞争与合作、效率与公平、集中与民主等多元价值的包容。

治理效果提升方面，一是促使协同治理更好地从观念认同走向现实认同，解决政府与社会、政府内不同职能部门之间长期存在的“鸿沟”，以整体主义和利益共同体的视角实现政府层面和社会层面的集思广益、齐心协力和共建共享；二是由于现代社会呈现出更多的风险性，在治理客体的多元化、治理目标的多样化方面也呈现出越来越多的交叉性和复杂性，政府治理的任务更加艰巨，数字政府在感知能力、决策能力、跟踪能力和反馈能力上都具有更多的敏感性和机动性，因而在风险管控、危机管理、资源整合等方面都表现出更加出色的能力；三是依托大数据分析的业务流程更加便利化、社会资源配置更加集约化、公共服务决策和供给更加精准化，从而能够更好实现治理在新的社会背景下以服务型政府建设、社会全面发展、人的价值实现等为目标的价值诉求。

(二)数字政府价值实现面临与官僚制政府同样的问题和风险

数字政府对官僚制政府的批判更容易把两者视为对立的存在，但从管理视角溯源审视，“某种程度上,‘科学管理法’正是现在提倡的‘基于数据的管理’的鼻祖”，数字政府也与官僚制政府一样作为政府社会治理“工具箱”中的一种工具而有着同样的萌源，这对于有效破解对官僚制的抵制和误解、客观审视数字政府的价值和作用都具有重要的意义。而在建立了数字政府与官僚制政府一定意义上“同根同源”的认知背景下，可以肯定的是数字政府并非一定完美，在实践中同样面临多种风险和问题，甚至与官僚制政府产生叠加效应而同向固化已经存在的弊端。杰索普通过观察治理模式变迁中一系列的“失灵”指出：“失灵乃是日常生活的属性，且不可避免地充满偶然性。”

其一，“制度牢笼”转变为“数字牢笼”。官僚制下政府及其工作人员被约束在“制度牢笼”内而缺乏人性色彩和人文关怀，能动性和使命感被工作的例行、“不求有功但求无过”的冷漠和麻木替代；但数字同样只是缺乏价值的客观存在并具有更加强烈的工具导向，进而由此衍生出大量的“数字依赖”观念和“数字至上”主义，依据数字“一刀切”式的工具冷漠、价值迷茫、技术自负也存在不断扩张的风险。

其二，制度形式主义转变为数字形式主义。基于制度合理和形式合理确立的流程在确保稳定性、连续性和一致性方面发挥了重要作用，但也由于过分强调而衍生出形式主义的弊端；上述“数字依赖”和“数字至上”的观念不仅容易形成“数字牢笼”的情况，更由于“唯数字”“只用数据说话”导致管理的简单化，形式主义也面临着更加盛行的风险，如：政社互动多以数据发布、信息传达和任务布置为主而较为空洞；看似打破时空限制的即时沟通却进一步拉大了政府与民众的距离；滋生各类留“痕”不留“心”、有效率没效果的网络形式主义；把对数字的片面强调作为理由为缺乏担当和责任推诿寻找更合适的借口并进一步带来责任追究的不确定性和模糊化。

其三，“部门鸿沟”转变为“数字鸿沟”。专业化和职能化造成的“部门鸿沟”一直存在，依托信息网络化及管理智能化打破“部门鸿沟”、实现对条块分割的有效治理也一直在探索之中，但由于缺乏整体统筹和一体推进的支持和保障，“数字烟囱”“信息孤岛”“网络缝隙”等现象愈演愈烈，并成为部门“各自为政”从物理空间到网络空间的复制和移植。需要强调的是，“数字鸿沟”在现实中又更显无形和更加隐蔽，因此相较于传统的“部门鸿沟”而言也面临着进一步被拉扯和拉大的风险。

基于上述分析，可以发现：对数字政府亦不能过誉，官僚制政府与数字政府都面临着伦理和技术的双重困境，如使用不当都会在反噬和异化中由“理性、高效蜕变为‘宰制’社会成员的铁笼”。两者的双重叠加使得官僚制政府这部“传统”机器更加精细、精密和现代，也就更存在放大既有问题的风险，官僚制政府的弊端反而越来越固化、越来越严重，导致“技术的‘嵌入’不仅无法改变传统体制反被科层制‘吸纳’，还被用以巩固科层组织结构及其碎片化形态，成为治理变革的新障碍”。

三、官僚制政府和数字政府的兼容

官僚制政府和数字政府两者各自的内在矛盾对立不可避免，它们又都曾经或者正在以“看上去很美”的光环或多或少地带给我们并不美妙的结果。因此，在对待两者的关系上切不可因自信一味地否定甚至替代对方，也不可因自身的问题而忐忑不安或裹足不前，何况两者在提高行政效率、提升服务质量等方面拥有的共同追求为两者的合作兼容奠定了最为坚实的基础。当然，它们在社会治理中的“正功能”虽然也都可能异化为“负功能”，但也并不是否定它们价值及其存在的根本理由。因此，要在预防两者“负功能”相互叠加的前提下，充分利用数字技术对官僚制政府进行改进，对两者的“正功能”进行正向协同、兼容放大。

(一)官僚制政府与数字政府：谁更基础？如何兼容？

在官僚制政府与数字政府的互补兼容中，首先要探讨的问题是两者之间谁更加基础，亦即谁为“体”谁为“用”、谁在“内”谁在“外”的问题。

基于前文分析，官僚制和官僚制改进的必要性均已取得了广泛认可，在官僚制的必要性上，“好的官僚制犹如大树的树干……鉴于其不可缺少性，必须妥当对待官僚制，不断进行改革使其保持更高效的状态”；而对官僚制的反思和改进也衍生出“不是对官僚制的一味批判，而是关注制约官僚制发挥作用的外部环境因素”等观点，更有学者指出：“官僚制对社会如此重要，它必须受到精心的照料；对官僚制不是以大规模‘田野耕作’的方式进行组织变革，而是以个性化的‘园艺方式’来进行变革，是因地制宜进行持续、渐进、永无止境地改进。”这些认识和见解既是对“官僚制之必须”的肯定，也为官僚制的改造提供了方向，更是深思熟虑下在继承和突破、维持和创新之间的审慎态度和理性平衡。

官僚制也并非总是低效或者无效的代名词，官僚制要摆脱低效陷阱的关键还在于其自身，既要对官僚制运作逻辑的内在合理性、可能存在的弊端和遭遇的挫折都有清醒的、客观的、辩证的认识，也要与时俱进地依靠外部资源的支持，充分利用新技术的优势来预防问题和解决问题。同时，官僚制为政府组织提供了包括组织设计、制度建设、运作流程、权责体系、资源配置等综合性的整体框架，而大数据更多是作为工具和手段而提供技术性的保障和支持，更为重要的是，数字技术既无法改变官僚制运作在科层化和部门化的内在逻辑，又不能打破或违背政府管理的制度规定甚至否定制度作为根本保障的价值，更难以替代人的热情和影响工作人员的主观价值、主观偏好和主观选择。因此，从基础性和保障性角度而言官僚制更加基础，脱离官僚制框架下的数字政府容易产生“脱实向虚”的倾向，没有官僚制作为平台载体的数字政府更存在“舍本逐末”的风险，而在社会治理中一旦出现失误则更加容易放大和难以修正，其作用也就难如预期地有效发挥。

综合来看，官僚制政府与数字政府之间并不是简单的竞争和替代关系，而应在“官僚制”为体为内、数字政府为用为外的融合中，通过两者的积极互动，消解彼此存在的缺陷，既发挥官僚制政府在规范技术应用、建立数字规则、维护公共利益、确保社会有序运行的“稳定器”和“顶梁柱”作用，也要发挥数字技术在决策支持、流程优化、资源分配、服务供给、风险管控、危机治理等方面的功能优势，从而实现官僚制政府和数字政府融合提升社会治理效能的目标。

(二)智慧政府：官僚制政府与数字政府的兼容互补和相得益彰

政府追求智慧、具有智慧、应用智慧的动机和行为古已有之，古希腊哲学家柏拉图在其《理想国》中就指出：“国王和统治者……能严肃认真地追求智慧，使政治权力与聪明才智合而为一。”从追求智慧、促进善治、实现幸福的角度而言，智慧政府具有悠久的历史，因而也未必完全属于现代范畴；而我们在现代数字技术背景下讨论的智慧政府，也只是在智慧的追求和实现上拥有了更大的现实可能和更丰富的工具选择，从而可以更加有效地追求和拥有智慧。

历史视野中的过去、现在和未来，智慧政府都具备技术价值和社会价值的双重功能，智慧政府的实践当然不能只局限于物理范畴和技术领域，数字时代的智慧政府既是在以官僚制政府为“体”、数字技术赋能政府治理为“用”的理念支撑下实现从技术协同到价值协同的跨越，也是在线下与线上、实体与虚拟、实质与形式、传统与现代、改进和突破等多方面、全方位、全领域的综合呈现和动态发展，并始终坚持技术进步与政府实现公共利益，增进和实现人与社会全面发展的目标相契合、相一致的根本要求，为政府追求“至真、至善、至美”的实践不断注入智慧、不断助力赋能。