□ 杭州市规划和自然资源局萧山分局 俞 淑

耕地的耕作层是粮食生产的物质基础，是耕地质量最核心的内容。保护好耕地质量不仅有利于巩固提升粮食产能，保障粮食产量安全，更有利于改善土壤生态质量，保障粮食质量安全，提升人民群众生活品质。杭州市萧山区在推进耕地质量保护数字化改革中，以保好耕作层为切入口，探索构建“耕作层银行”运作机制，聚焦人民群众和企业基层需求，以保好耕地质量、提供优质产粮好地为核心业务，以保障粮食产量质量安全、提高群众企业和基层村社获得感幸福感安全感为最终目标，通过体制机制创新、政策制度供给、业务流程重塑、数据开放共享，建设保好耕地质量多跨协同综合应用场景，激活耕地耕作层优质表土资源市场，强化对耕地质量的生产能力和生态安全治理，促进耕地质量和生态保护，保障粮食安全，提升生活品质，助推共同富裕。

一、理清耕地质量保护重大需求

开展耕地质量保护数字化改革，是防范化解重大风险的需要。一是防范化解粮食产能低下风险。针对耕作层表土土壤肥力不足、粮食生产能力低下等问题，需要利用优质表土和科学施肥来改良土壤、培肥地力，确保耕地粮食生产能力。二是防范化解粮食质量隐患风险。针对耕地耕作层表土不清洁、存在重金属污染影响粮食质量安全等问题，需要通过轮作等合理种植改善土壤生态质量，保障粮食质量安全。三是防范化解耕地碳汇减弱风险。针对耕地不当耕种导致有机质含量下降、耕地质量下降、碳排放增加、碳汇能力减弱等问题，需要种养结合，科学施肥和轮作合理种植，增加耕地碳汇能力，促进碳达峰碳中和。

开展耕地质量保护数字化改革，是治理能力现代化的需要。一是要优化耕地生态质量管理。通过理清耕地耕作层表土的养分、污染等耕地生态质量状况，完善对耕地的生态环境保护职能，建立健全运用大数据等技术手段保好耕作层制度规则，促进耕地质量数据共享服务。二是要开展耕作层资源资产化管理。建立耕作层优质表土生态保护补偿制度，对履行耕作层保护义务的权利主体给予合理补偿，促进完善自然资源资产有偿使用制度。三是要助力落实耕作层剥离再利用制度。目前仅靠行政手段难以落实，需要建立优质表土市场，由实体来运营管理剥离再利用，促进剥离再利用制度的落实。

开展耕地质量保护数字化改革，是人民群众维护切身权益的需要。一是人民群众高品质粮食消费需求。人民群众对富硒米等高品质健康粮食消费需求越来越大，不仅要吃得放心，更要吃得好、吃得健康，想要了解哪块耕地能种出富硒、富锗等健康食物，放心预定或选购健康农产品，提升生活品质。二是农民保耕种粮的补偿需求。粮食生产事关国家安全，但因其收益较种植经济作物明显偏低，无法保障种粮农民和村级收益，需要进行一定的保护补偿，种粮农户需要获得耕地地力保护补贴，村级组织需要获得保护耕地以奖代补资金，以弥补其保耕种粮收益损失。三是村社农户养护优质表土的价值体现。千百年来农民辛勤劳作养护耕作层，提供了粮食安全保障，但其保护行为却从未得到过肯定和补偿，耕作层的资产价值未得到挖掘和显现，共同富裕实现慢，需要创新制度来体现优质表土价值。

开展耕地质量保护数字化改革，是涉农企业经营和发展的需要。一是企业基层提升产能需求。农业企业、村级股份经济联合社等在实施复垦、垦造、耕地提质改造、耕地功能恢复等“百千万”工程和其他土地整治项目时需要就近解决优质表土来源，以保障耕地质量，巩固提升粮食产能。二是企业基层增产增收需求。农业企业、村级组织、农户迫切需要了解耕地土质和健康元素情况，需要得到科学施肥和合理种植建议，以提高粮食产量和粮食质量，促进增产增收。三是企业基层降低成本需求。各类建设用地单位需要了解占用耕地质量情况，测算用地所需占优补优、占水田补水田需支付的补充耕地指标等成本，尽量少占优质耕地，降低用地成本。

二、明确耕地质量保护数字化改革的方法路径

按照系统分析V 字模型持续迭代，将“业务协同模型和数据共享模型”的方法贯穿到数字化改革促进耕地质量保护的全过程。

一是业务协同模型。以“定准核心业务—确定业务模块—拆解业务单元—梳理业务事项—确定业务流程—明确协同关系—建立指标体系—汇总数据需求”为路径，从梳理耕地质量保护核心业务出发，逐层拆解到最具体最基本的事项，并从治理与服务两个维度加以标识形成业务事项清单，逐一明确支持事项及业务流程的数据指标，实现事项的标准化、数字化，形成可认知、可量化的部门职责体系。

二是数据共享模型。以“形成数据共享清单—完成数据服务对接—实现业务指标协同—完成业务事项集成—完成业务单元集成—完成业务模块集成—形成业务系统”为路径，按照数据需求清单，逐项明确数据所在系统与所属部门，明确数据共享方式与对接接口，加快业务单元、业务模块的数据定义和系统开发，开发支撑部门职责体系的业务系统。

三是V 字模型持续迭代。以贯彻落实耕地保护基本国策和粮食安全战略重大决策部署，加强耕地产能质量和生态质量保护等重大任务为核心，推进原有业务协同叠加重大任务，从“一件事”视角，持续迭代原有业务协同模型，建立新的系统集成的业务协同模型。同步推进数据共享模型迭代升级，打造多跨部门多跨场景的保好耕地质量综合应用，设计“耕作层银行”标志性应用场景，推动整体智治体系的整体性优化和系统性重塑，促进高质量发展共同富裕示范区建设。

三、设计耕地质量保护的多跨场景

结合上述重大需求分析与方法路径，从“耕作层银行”的资产评估、信息服务、存取交易、运输流通、托管增值、补偿付息等业务流程入手，共享自然资源、农业农村、生态环境等部门业务数据，生成保好耕地质量“一本账”，并从“一件事”视角，持续迭代原有业务协同模型并同步推进数据共享模型迭代升级，构建多跨协同的全链条闭环管理应用场景。具体见“耕作层银行”业务流程模块设计示意图。

▲“耕作层银行”业务流程模块设计示意图

资产评估模块主要通过整合自然资源部门、农业农村部门和生态环境部门的永久基本农田、粮食生产功能区、高标准农田、土地质量地质调查、耕地质量等别更新等业务数据，分析区域内规模化粮食生产重点区块、粮食产能、水田规模以及土质评价和富硒富锗土情况，生成产粮好地资产评估、优质表土资产评估等耕作层银行资产的耕地质量“一本账”。

信息服务模块主要通过耕地质量“一本账”叠加耕地产能质量建设空间数据，分析提供优质表土利用需求信息，方便占用耕地单位就近找到耕作层消纳利用场地，促进用地单位履行耕作层剥离义务；叠加用地审批空间数据分析提供优质表土剥离供应信息，满足基层镇村土地整治保护提升耕地耕作层质量需求；叠加耕地种植空间数据，分析提供产粮好地耕地以奖代补资金分级标准信息等，提高基层村社保护耕地和粮食种植积极性；分析提供富硒富锗健康粮食产地信息服务，帮助农业企业和村社农户提升农产品价值促进增收，提升人民群众生活品质；分析提供建设占用耕作层优质表土补偿成本信息服务，促使建设用地单位少占优质耕地优质表土减少用地成本等。

存取交易模块包括耕作层优质表土生态保护补偿交易（用地单位支付表土权属单位优质表土生态保护补偿金，优质表土归由以国有平台公司为运营实体的耕作层银行进行运营）、供需表土信息精准匹配（银行为剥离表土自动就近寻找利用场地，节约运输成本）和耕作层优质表土剥离储存（暂无匹配利用场地的优质表土储存到耕作层银行运营实体场地）等。

运输流通模块包括耕作层优质表土运输流通（由耕作层银行运营实体办理表土消纳、运输等相关手续完成运输）和产粮好地整治用土（旱改水、耕地质量等级提升、“百千万”亩方永久基本农田集中连片整治和高标准农田等耕地粮食产能质量建设土地整治项目工程使用优质表土）。

托管增值模块包括大田托管有偿使用（基层村社将连片耕地流转后集中租赁给农业企业如耕作层银行运营实体经营，由银行每年支付村社租赁资金）、种养结合改善土质（耕作层银行运营实体对富硒富锗等优质表土种植健康粮食开展多种经营，充分发挥优质表土资产经济效益）、多种经营增收促富（农业企业如耕作层银行运营公司、基层村社、农户通过测土配方科学施肥、轮作选种合理种植等，种养结合提升土壤肥力、改善耕作层表土质量，提升耕作层表土价值，增强耕地生态功能）等。

补偿付息模块包括村级组织保护耕地以奖代补资金在线申领（基层镇村耕地耕作层未破坏，且种植粮食作物或粮与非粮轮作的，每年可以在线领取保护耕地以奖代补资金）、耕地地力保护补贴发放、优质表土再利用财政补助（利用优质表土进行土地整治的，财政按新增耕地数量或水田规模给予补助）等。

四、推进耕地质量保护的重大改革

在体制机制创新上，创新构建保好耕地质量的多跨协同耕地保护信息共享和工作协同机制，通过“耕作层银行”运作，全程监管表土流向、精准匹配表土供需、培育完善表土市场、产粮好地良土良用，促进保障国家粮食安全制度政策完善，促进市场经济体制完善。

在政策制度供给上，一是探索建立耕作层剥离和再利用管理办法，建立一套耕作层优质表土全程监管的闭环管理制度，加大耕地质量保护和提升土地整治项目利用优质表土的财政补助，强化优质表土保护利用，促进耕地质量保护提升。二是探索建立优质表土生态保护补偿制度，由建设占用耕地单位向优质表土权属单位支付生态保护补偿金，完善反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的自然资源资产有偿使用制度，对履行耕地质量保护义务的权利主体给予合理补偿。三是完善耕地保护补偿政策，突出对永久基本农田、粮食生产功能区等优质产粮耕地的补偿，突出对粮食种植的补偿，加大耕地地力保护补贴，让保障粮食产量质量安全的优质耕地保护者多获补偿多得利。

在业务流程重塑上，建立协同高效的耕地质量保护全流程动态监测监管业务流程，实现精密监督、精细管理和精益服务。参考银行运作模式，重塑耕作层这一保好耕地质量的核心资源要素保护的业务流程，实行资产评估、信息服务、储备存放、交易流通、托管增值、补偿付息的全流程闭环管理。

在数据开放安全上，依托一体化智能化公共数据平台，利用“空间码”赋能多元数据关联融合，横向打通部门数据壁垒，纵向实现数据贯通，同时扩大相关数据的共享应用，做好数据安全保障。