蔡海珍，潘永刚，唐艳菊，尹晋

（中国再生资源回收利用协会，北京 100039）

2022年上半年是我国经济发展比较特殊的一个时期，国内多个城市疫情状况复杂，疫情防控形势仍然严峻，散点复发，国内物流运输及供应链受到限制，进一步压制了消费需求，对再生资源企业的生产经营造成了不等程度的影响；但同时国家稳经济的相关重要会议陆续召开，稳增长政策继续升温发力，生产需求逐步恢复，主要经济指标呈现逐步回暖的态势。伴随稳增长政策持续发力，疫情影响有望得到进一步缓解，行业生产经营下一步有望逐步回升至2021年前期增长水平。

1 运行态势

据不完全统计和预测，2022年上半年，再生资源10 个主要品种国内回收量约为15 200 万t，同比下降约15%，其中，废钢铁回收量1.1 亿t，废有色金属回收量595 万t，废纸回收量2 600 万t，废塑料回收量935 万t。一些重点品种价格的运行状态如下。

1.1 废钢

2022年1—6月废钢均价为3 400 元/t，同比上涨8%。受国内及海外制造业复苏、地缘政治冲突、钢厂复产造成原燃料供应短缺及流动性收紧等多重不确定性，上半年钢材、原燃料价格保持震荡上行，但是2022年6月份螺纹钢跌幅较大，钢材现货价格也大幅下行，价格传导到废钢，大部分地区跌幅超过10%，原因是2022年上半年对废钢的需求不及预期，叠加进入季节性淡季，此类“黑色系”商品进入回调模式。供给方面，政策性限产松动，钢厂有复产预期，但疫情将限制钢铁生产和物流；需求方面，在国内“稳增长”的宏观政策环境下，制造业有望延续高景气，基建在本轮疫情受控后将发力，房企资金压力或能改善；成本方面，原燃料价格仍有较强支撑（图1）。

图1 中国再生资源废钢价格指数

当前，国家大力支持钢铁资源综合利用[1]，展望2022年下半年废钢回收量将持续增加。虽然有利好因素支撑，但需求端仍难有较大改善，预计“黑色系”商品整体仍将维持弱势盘整趋势，但原料品方面的投资机会或多于成材品。综合考虑预计2022年下半年废钢价格或先跌后涨，2022年7月后废钢市场震荡后上涨，价格波动区间3 120～3 300 元/t。

1.2 废铜

2022年1—6月废铜均价为65 627 元/t，同比上涨11%。受俄乌冲突带来的地缘政治干扰，欧美对俄制裁导致部分大宗商品剧烈波动，国内外库存低位运行，国内受疫情影响呈现供需双弱局面等，2022年上半年铜价宽幅震荡，整体重心上移，呈现窄幅震荡上行趋势。

随着当前国内经济刺激措施不断推出，基建加码仍将助力铜需求端，伴随国内复工复产，下游需求将面临阶段性赶工需求，国内铜需求增量。到2022年6月底部分铜冶炼厂检修结束，叠加当前冶炼厂利润高位，供应端呈现增量。不考虑欧美央行政策及国内需求释放进度的因素影响，预计国内废铜供需双增低库存背景下，铜价或呈现重心上移，运行中枢在74 500 元/t左右（图2）。

图2 中国再生资源废铜价格指数

1.3 废铝

2022年1—6月废铝均价为14 885 元/t，同比上涨10%。受俄乌战争扰乱海外铝供应、国际货币政策走向、国内疫情控制程度、国内需求旺盛等因素提振，2022年上半年铝价走高，维持高位。预期下半年铝价或在弱势震荡后迎来上行，短期内市场需求恢复仍旧偏弱，长期需求将会逐步好转，铝价或受支撑上行（图3）。

图3 中国再生资源废铝价格指数

1.4 废纸

2022年1—6月废纸均价为2 432 元/t，同比上涨10%。受能源价格高企、境外核心纸浆生产国供应链扰动以及春节后国内下游需求好转等因素影响，纸浆价格延续了2021年四季度以来的上涨态势，随着2022年3月中下旬国际原油价格出现震荡回落、2022年4月进入纸张消费淡季，呈现了冲高回落的走势。2022年下半年，一方面全球航运紧张的格局还将持续，废纸订舱难度依然较大，另一方面国内海关加大了对再生纤维浆的监管，国内纸企只能进口品质较高的再生纤维浆，但国内成品纸需求较弱，对再生纤维浆进口需求不强。预计2022年下半年价格呈现区间震荡走势，废黄板纸市场价均价运行区间或在2 250～2 400 元/t（图4）。

图4 中国再生资源废纸价格指数

1.5 再生PET

当前，再生瓶片供应呈现增多趋势，但不确定因素增多，实际增量或有限。进入2022年第二季度后，纺织服装业进入传统淡季，再生化纤市场产销一般，化纤厂盈利空间有限，原料采购刚需为主。新料聚酯切片重心或僵持为主，对再生市场影响作用有限。预计2022年下半年再生瓶片市场价格大稳小动。第三季度再生PET 市场价格走势区间震荡，价格运行区间在5 100～5 500 元/t。

2 政策环境

2.1 宏观层面

2.1.1 利好政策陆续出台

2.1.1.1 根据“十四五”规划《纲要》关于加快建设废旧物资循环利用体系的要求，《“十四五”循环经济发展规划》[2]围绕该重点，作出一系列重要的战略安排，启动再生资源的若干重大工程和重点行动，并明确提出“布局、规范建设回收网络体系，并实施再生资源回收利用行业规范管理，提升行业规范化水平，促进资源向优势企业集聚”。2022年开始推动废旧物资循环利用体系城市建设，培育发展龙头企业，为再生资源回收利用创造了良好的氛围，引入更多源头活水，营造较为有利的发展环境。

2.1.1.2 《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》[3]和《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》[4]的出台，凸显了再生资源在减污降碳、保护环境方面的重要作用，行业的产业重要性得到进一步提升。

2.1.1.3 为保障国内生产行业的原料供应，有关部门出台了进口再生钢铁原料、再生铝原料、再生铜原料等国家标准[5]，将符合国内环保管理要求的洁净再生原料以产品形式进口到国内市场，对国内原料的供应给予了必要的补充。

2.1.1.4 税收环境向更有利的方向转变。2021年12月30日，财政部、国家税务总局颁布了《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（2021年第40 号）[6]，规定再生资源回收企业可以选择适用简易计税方法依照3%征收率计算缴纳增值税。自2022年3月1日起执行以来，对一般纳税人回收企业实行简易征收，既促进了行业规范管理，也进一步削弱了地方财政返还和奖补造成的税负不平等影响；资源综合利用退税在塑料等品种方面也比之前提高了退税比例，支持再生资源的精细化高值化利用。

2.1.2 政策对回收体系建设的规范性要求愈加严格

整体来看，国内再生资源回收利用行业发展监督管理制度日渐完善。尤其是新修订的《固体废物污染环境防治法》的实施细则开始逐步落实，进一步强化了对再生资源行业的规范管理，为全面推进回收利用体系建设工作提供了政策支撑。《“十四五”循环经济发展规划》明确提出“布局、规范建设回收网络体系，并实施再生资源回收利用行业规范管理，提升行业规范化水平，促进资源向优势企业集聚”。中再生协会正承担商务部委托的《再生资源回收管理办法》修订工作，修订版发布后对于再生资源回收体系的管理规范将进一步更新、明确。再如，生态环境部发布《一般工业固体废物管理台账制定指南（试行）》[7]，要求产废单位如实记录工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、利用、处置等信息，对于接收工业固废的处置企业，尤其是接收能够进行资源化利用的工业固废再生资源企业提出了“有能力和有条件”的要求，也促进了回收利用企业的规范化，相关标准的编制工作也在推进当中。

另外，财政部、国家税务总局2021年底发布的《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》，于2022年3月1日开始正式实施，地方税务部门及再生资源企业还处在新旧政策的调整适应阶段，企业出于稳健经营的考虑，主动适当下调了经营规模。下一步，随着各地政策执行的日趋明朗化，企业会逐步加大回收利用量。

2.2 细分品种层面

2.2.1 废钢

2022年2月，工信部等三部门发布《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》（以下简称《意见》）要求，资源保障大幅改善，资源多元化保障能力显著增强，废钢回收加工体系基本健全，利用水平显著提高，钢铁工业利用废钢资源量达到3 亿t 以上，推进废钢回收、拆解、加工、分类、配送一体化发展，进一步完善废钢加工配送体系建设。因此，目前废钢利用量是2.26 亿t，按照《意见》要求，还要增加0.74 亿t，增幅约为32.74%，行业仍有一定的挖潜空间。

2.2.2 废有色金属

2022年6月，生态环境部等七部门印发《减污降碳协同增效实施方案》（环综合〔2022〕42 号）[8]，把实施结构调整和绿色升级作为减污降碳的根本途径。其中，重点领域专门提出，加快再生有色金属产业发展，铝行业提高再生铝比例，推广高效低碳技术，2025年再生铝产量达到1 150 万t；环境治理部分指出，推动冶炼渣等工业固废资源利用或替代建材生产原料，再次明确了再生有色金属的发展目标。因此，废有色金属有望紧跟双碳战略引领，实现高质量发展。同时，海关总署发布公告2022年第25 号[9]，连续出台3 项规程，包括《进口再生铸造铝合金原料检验规程》《进口再生黄铜原料检验规程》和《进口再生铜原料检验规程》，强化了再生金属的资源支撑作用。

2.2.3 废纸

《再生资源绿色分拣中心建设管理规范》[10]及《废纸加工行业规范条件》[11]发布后，持续地推动废纸行业标准及规范条件实施落地，目前废纸分类等级规范标准在修订，发布后将进一步提升我国废纸回收利用水平。

2.2.4 废塑料

2022年以来，我国加强了塑料废弃物的回收和利用力度，并强调提高重点产品再生原料的替代使用比例，拟加快建立再生原材料推广使用制度，强化再生资源对战略性矿产资源供给保障能力，这些政策措施加速了塑料回收利用行业迈向规范化、规模化、产业化的步伐。

3 发展新亮点

3.1 推动建立新兴产业废弃物规范回收利用体系

随着风电、光伏等新兴行业的发展和认识体系的不断完善，再生资源的品类与之俱增，如废旧纺织品、包装废弃物、废旧风机叶片、废弃光伏组件等。尤其是以风电、光伏为代表的新能源产业进入成熟期，废旧风机叶片、废光伏组件等废弃物大规模“退役潮”时间预计提前，由于我国尚未形成规模化光伏组件回收利用体系，加强回收处理将有效提高资源利用效率，降低潜在的环境风险，形成“设备—零部件—材料—产品”的闭环链条。

3.2 行业基础标准建设得到进一步加强

当前行业正在构建高质量发展的标准体系，为尽快满足行业健康发展的需要，重点领域标准规范已经陆续展开编制。相关部门发布了《绿色再生资源分拣中心建设管理规范》《再生资源回收体系建设规范》《再生资源产业园区分类与基本规范》《废纸加工行业规范条件》等30 余项国家（行业、团体）行业相关标准，为再生资源回收站点、分拣中心、重点品类再生利用的规范化建设管理提供了依据，为政府部门提供了管理抓手。2022年，工信部牵头发布《关于加快推动工业资源综合利用实施方案》[12]，拟纳入再生资源回收利用标准子体系建设，中再生协会正在大力推进标准建设工作，标准供给和保障能力得到明显提升。

3.3 绿色低碳转型金融政策的信贷支持力度加大

目前，我国绿色金融顶层设计已逐步建立，绿色金融市场不断繁荣，开始进入蓬勃发展期，绿色金融投融资余额从2013年的5.2 万亿元增长至2021年的15.9 万亿元，清洁能源产业绿色信贷余额突破3 万亿元。2022年以来，许多行业企业充分运用股权融资、收益凭证、abs 融资、直接投资、融资租赁、认购绿色债务融资工具等金融服务，将资金引入自己的主要业务领域，支持企业的可持续发展。

3.4 再生资源利用新技术、新装备的研发推广力度加强

据调研，废钢方面，一是废钢破碎料精细化分选技术、废钢智能检测技术、废钢智能标注模型等研发取得阶段性进展；基于工业物联网技术的智能废钢破碎机一体化生产线投入运营。废有色金属方面，聚焦于研发废铝、废铜综合利用技术装备及集分选、加工、再利用于一体的数字化集成管理应用平台。废弃电器电子产品方面，有利于大规模连续性生产、运行成本较低、可与废杂五金、电镀污泥等协同冶炼的技术正在展开。报废汽车方面，针对报废电动汽车品种繁多、报废状态及结构复杂，大规模安全智能拆解利用难题而开展的智能拆解系统及全流程智慧管控体系等研发工作取得一定进展。

4 存在的突出问题及需要关注的事项[13]

4.1 回收体系建设存在三大难点

一是行业属性和定位不明确，随着生态文明建设的不断深入，回收体系已经不再是简单的废旧物资流通体系，越来越多地承载着城市综合固废收集和消纳功能，回收体系的社会环境属性逐渐大过市场属性，原有以个人回收为主体、无序经营、充分市场化的经营业态与对回收体系的新定位和新要求产生了矛盾。这个根本矛盾需要重新定位回收体系，从而配套相应管理办法和发展定位，将回收体系规划纳入城市综合发展规划，解决了用地难、备案难、经营难、管理难、合规纳税等问题，实力企业不敢进入等诸多难题也会随之而解。二是体系建设的规划和发展重点不明确，目前我国缺乏国家层面的再生资源回收体系顶层规划设计，据了解，只有黑龙江省、长沙市等为数不多的地方政府部门专门制定“十四五”再生资源产业发展规划，各地方再生资源回收体系建设整体尚处于探索阶段，对于回收体系重点环节、建设模式、关键支撑等理解模糊，亟需顶层规划设计的引导，尤其是与当前大力推动的生活垃圾分类制度没有做好相应的衔接工作。三是《再生资源回收管理办法》《循环经济促进法》《资源综合利用法》等相关法律法规待修订完成。现行的相关法律法规基本都是十几年前制定的，颁布之初我国再生资源行业发展尚处于起步阶段，随着新的发展不断深入，新的问题不断出现，相应法律法规的法律层次和效力差，诸多内容与目前实际脱节，已不适应“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，以及生态文明建设和应对“双碳”的新要求，有必要将理论研究和实践中总结的一些新做法体现在相关法律法规中。

4.2 难以形成规模化的优质回收利用企业集群

再生资源规模化难点在于回收体系难以实现规模化，最根本原因仍然是行业秩序不规范、不健康和产业政策导向不明导致的优质企业缺位，同时也与我国所处发展阶段相关，由于地方的回收站点被取缔或拆除，或者受物业公司的限制，仍然存在大量从事回收行业的个体经营者及规范的流动回收点被阻挡在小区之外，无证照、无管理、无组织、无环保手续的回收人员用较高的价格截走了大量再生资源，导致正规加工利用企业“吃不饱”、“劣币驱逐良币”的现象，整体尚未具备大规模产业化的市场条件。资源化难点在于再生资源回收仍然为简单买卖，利润微薄，对于部分高值化品种，资源化利用程度较高；对于废塑料、废旧纺织品、废玻璃等低值回收物，由于环保投入大、经营利润微薄，回收利用企业没有动力投入技术和装备进行资源化提升。来源于生产企业的工业类再生资源由于存在相关的管理漏洞，不能形成健康、规范的交易模式，导致交易成本高。

4.3 推广再生产品的使用面临不少挑战

长期以来，再生产品在国内推广使用情况并不理想，究其原因主要有三点：一是当前的广大消费者对于利用再生资源加工的产品消费因为产品标准、消费习惯等原因接受程度有限，导致消费者购买使用再生资源加工产品的主观意愿较弱；二是再生资源加工产品相关制度顶层设计缺位，实现再生资源为原料的产品大范围推广需将再生产品的消费与环境税、集团采购、社会信用评级等挂钩，给相关生产企业带来良性生态环境，也为再生产品的消费创造市场氛围，以上政策制度远远没有形成；三是再生资源加工产品标准、设计和标识尚需规范，目前国内再生资源加工产品质量认证机制尚不完整，市面上存在诸多再生产品标识不统一、不规范等现象，一定程度上给消费者带来误导和疑虑。

4.4 生产者责任延伸制落实不到位

以废弃电器电子产品回收为例，我国从2012年开始对废弃电器电子产品实行基金化管理，但执行过程中却因为各种原因导致废弃电器电子产品处理基金不能按时足额发放，补贴下拨周期一再拉长，巨大的流动资金压力使处理企业不堪重负，按照基金管理制度建立起来的正规拆解企业进入生死存亡的寒冬期，也引发了废弃电器电子产品非法拆解有卷土重来的风险。

4.5 执行税务新政策困难

《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》执行以来，部分地区回收经营者注册难、企业所得税税前扣除凭证无法取得和地区间征收标准不一等问题仍然是制约行业再生资源全链条畅通经营的关键堵点。

5 建议

总体上，建议以实现碳达峰、碳中和目标为指引，推动再生资源开发利用，持续拓展再生资源供给渠道，加快建设符合产业政策的再生资源回收利用项目；加强政策协调，着力解决规划布局、用地、两网融合等问题；加强上下游协同创新突破，强化重点企业和再生资源端供需对接；培育一批具有核心竞争力的重点企业，做优做强龙头企业；加大再生资源利用技术研发力度，保障精细化、智能化、一体化利用；完善行业规范和自律体系，引导行业公平有序发展。

5.1 加强完善的资质条件和能力建设

随着“新固废法”以及排污许可证管理制度深入实施，以及鼓励采取特许经营等方式，适度、重点培育市场龙头企业的发展形势与趋势下，回收经营者若想获得一个区域回收利用体系的特许经营权，必须在资质、条件、能力等方面优于竞争对手，必须结合自身的发展战略、业务领域、财务状况等条件，建议要着力提升回收网点的规范性经营、再生资源绿色分拣中心建设、物质流管理平台、人员培训、预警能力等方面的能力。

5.2 提升安全环保意识

再生资源回收行业存在大量个体回收者，据中再生协会对石家庄等地专项整治行动的调研，各地在开展安全环保专项整治工作中，均暴露再生资源回收行业露天乱堆乱放、占道摆放、污水乱排等环境污染问题，存在用电、用火安全隐患。客观来讲，小、散、乱的发展情况短时间内难以彻底扭转，环保措施落不实、环境卫生脏乱差、安全隐患突出等仍是规范行业发展迫切需要解决的问题。进一步看，再生资源回收行业存在的安全环保问题可以分为两大类：一是未在规定的场地经营；二是对场地、设施设备管理不到位。建议对在未经许可的场地上开展相关活动等违规问题，回收经营管理不到位、回收经营存在的环保和安全问题等方面予以重点关注，强化回收经营场地、设备设施常态检查管理，落实到位规定要求。

5.3 提升行业信息化水平

目前，国家政策比较支持行业推行“互联网+回收”模式，支持回收平台发展，运用手机APP、微信小程序等移动互联网媒介，实现网上预约、上门回收，推动线上线下协同发展。支持回收企业运用互联网、物联网、大数据和云计算等现代信息技术，构建全链条业务信息平台和回收追溯系统。因此，建议加强数字化、智能化发展，推动业务和数据互联互通，更好抓住新发展机遇，赋能再生资源行业转型升级。

5.4 通过细分品种增强企业发展内生动力

由于通过兼并重组，有利于调整再生资源重点品种细分领域的产业布局，增强头部企业竞争力，避免行业过度竞争。重组后的大型再生资源企业集团可以短期在技术、环保、低碳发展等方面有所突破，并可以在集团内迅速推进应用，同时在采购、销售、供应链体系等方面显现协同效应，有利于整体降本增效、节能减排。建议在可行的条件下，鼓励和协调经营再生资源重点品种的企业跨区域、跨所有制兼并重组，改变部分地区“小散乱”局面，利用协同效应推动重组后企业实现跨越式发展。