薛文静

（西华师范大学 教育学院，四川 南充 637000）

一、我国重点大学建设政策变迁的政策演进

（一）重点大学建设工程化萌芽阶段（1977年—1990年）

1977年我国高等教育常规化建设开始进入正轨，党中央吸取历史经验和教训，主张将运动式的发展思维转化为渐进式的制度变迁。1977年邓小平提出：“要抓一批重点大学，重点大学既是办教育的中心，又是办科研的中心。”［1］转变了之前仿苏联的教学中心模式，大学拥有了双重任务即教学和科研，重点大学政策恢复迫在眉睫，为之后政策的出台打好了基础（见表1）。《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》于1978年出台，标志着正式恢复重点大学建设，重点大学规模适当扩大，增加到88所，占比全国高校的22%，到1981年，我国重大点大学数量一共96所。

表1 1977年—1990年涉及重点大学建设的相关主要政策文件

由于高等教育自主权扩大，除了党中央国家允许有更多的声音，1983年匡亚明等教授提出“835建言”，建议中央：“像抓重点经济建设那样，选定顺应现代科学技术与高教发展趋势的50所左右高等学校，列入国家重点项目，集中投资”［2］，将10所院校纳入国家重点建设项目，称之为“重中之重”项目，首次获得中央专项补助款5亿元，也标志着重点建设项目启动，到1987年重点学科启动。

（二）世界一流大学统筹推进阶段（1991年—2014年）

一方面，“重中之重”项目提高了一批高校的办学质量，重点建设项目与重点学科建设思路结合构成了“211工程”“985工程”建设基础，另一方面，全球化到来，我国的社会经济实力不断攀升，国家急需建设一批高质量高水平的大学提供科技和发展的支持。这一时期，我国大学已经开始效仿西方的大学模式，因此也开始进行世界一流大学的追赶战略，大学转入项目建设阶段。1991年七届人大四次会议批准的《纲要》，形成了“211工程”的雏形，之后几年原国家教委又发出《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》，“211工程”目标正式设立，直至颁布《“211工程”总体建设规划》，“211工程”正式拉开序幕。2012年第三期成果验收，共112所大学进入国家项目范围。

随着经济全球化，我国越来越重视大学的地位和作用，1998年江泽民在北大建校100周年发表讲话：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”［3］1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》发布，标志着“985工程”的第一期正式拉开序幕。2004年，二期建设扩大范围纳入高校39所，2010年三期实施，随后2006年补充“985工程优势学科创新平台”政策，共计33所高校入围，2010年启动“特色重点学科项目”政策，共计74所学校入围。

2012年，我国高等教育开始进入内涵式发展，追求质量、强调特色、协调和创新发展。在此背景下，“2011计划”“中西部高校基础能力建设工程”“111计划”等重点建设项目相继实施（见表2）。

表2 1991—2013年涉及重点大学建设的相关主要政策文件

（三）具有中国特色的世界一流大学建设阶段（2014年至今）

一方面，我国高等教育在2014年具有37.5%的毛入学率，早已在大众化的梯队里，因此我国的瞄准了教育强国这一目标。另一方面，创新是国家越来越强调的教育核心，人才需要引发传统大学模式和现代科技创新模式产生冲突，而“985工程”作为传统模式的延伸，需要一种新的模式替代，“双一流”建设应运而生。2014年，习近平在北大提出，“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色”，我国开始建设要具有中国特色的一流大学，2015年国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，“双一流”建设正式实施，9月公布第一批建设名单，其中有95所高校进入一流学科建设、有42所高校进入一流大学建设。这一阶段是我国高等教育的内涵式发展的关键，2018年指出一流大学要落脚于本科教育，2019年发布《教育部办公厅关于实施一流本科专业建设“双万”计划的通知》，提出到2021年，建设一万个左右国家级一流本科专业点和一万个左右省级本科专业点（见表3）。

表3 2014年至今涉及重点大学建设的相关主要政策文件

二、我国重点大学建设政策变迁的特征

（一）具体化：我国重点大学政策变迁由面到点

1.我国重点大学政策由注重数量建设转向内涵式发展

建国初期，我国各方面根基都比较薄弱，高等教育领域依然如此，在 1987年之前，我国的重点大学建设政策都只落脚于大学自身的建设，更加看重的是大学的数量，例如从1954年开始最初指定的6所重点大学，5年之后扩大了10所，1960年扩大到64所，最后到1981年扩大到97所，占比当时704所高校的13.78%；“835建言”后，我国高校最终重新只确定为15所，数量幅度大大降低，并且在国家在“七五”期间安排的专项补助投资比之前增加了 5亿元，而相比于1982年，全国高等教育经费总共仅为33.38亿元。由此可见，在建设重点项目之前，我国重点大学政策主要注重重点大学的数量建设，而在建设范围由宽变窄后，经费使用的针对性增强，重点建设的方向更加明确，重点大学的建设开始注重质量发展，到2012年，我国开始走提高质量的内涵式发展道路，启动创新探索。

2.我国重点大学政策重点建设呈现宏观、中观、微观统筹推进势态

在1983年之前，我国重点大学的建设主要是以学校整体为单位进行的，由于关注整体建设，我国经费有限，因此只能涉及少数学校，但在1978年我国开始进行重点学科的建设，而在1983年间，重点学科以二级学科为建设对象，涉及的高校数量虽然相较于之前大大增加，但学科建设涉及基础建设的范围少，一定程度上减少了经费拨款的压力。到“双一流”建设时期，实施“双万计划”，政策开始向微观专业点进行延伸，不再停留于学科的中观层面。

（二）深入化：我国重点大学政策变迁由浅入深

1.我国重点大学政策关于建设目标方面不断深化

“211工程”的建设目标是：建设若干所高等学校和部分重点学科达到或接近世界先进水平；“985工程”的建设目标是：建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学；到2015年指出“双一流”建设目标是：到2020年，若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列；到2030年，更多的大学和学科进入世界一流行列，若干所大学进入世界一流大学前列，一批学科进入世界一流学科前列，高等教育整体实力显著提升；到本世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国。2019年“双万计划”提出，2019年—2021年，建设10000个左右国家级一流本科专业点和10000个左右省级一流本科专业点。由此可见，在政策目标上，我国建设目标在逐渐深化。

2.我国重点大学建设在国家发展战略中的地位进一步提升，国家对其资源上的支持加大

首先，在“835建言”之前，重点大学建设是中央财政对高等教育的统一拨款，但在这之后，我国的拨款方式转变为“综合定额+专项补助”。其次，我国对重点建设项目的资金支持大幅度增加，1982年，我国高等教育经费总共仅为33.38亿元，但就“211工程”建设来说，“九五期间”的资金总量约达到186.3亿元，其中27.55亿元是中央专项资金；“211工程”中央计划在“十五”投入60亿专项资金，其中的建设资金为187.5亿元。1999年，教育部对北大、清华两所高校就计划拨款18亿元，“985工程”仅中央转型资金投入一期达到了142亿元，二期达到了191亿元［4］，三期达到264亿元。据不完全统计，清华北大获得50亿元经费，“双一流”建设过程中，有超过20个省市自治区发布了自身的“双一流”建设计划，建设投资规模超过1000亿元。［5］由此可见无论建设目标还是建设过程，我国重点大学的建设政策都在不断深化。

三、我国重点大学建设政策变迁的动因与路径分析

（一）我国重点大学建设政策变迁的动因

1.外因分析：政治民主化、经济体制变革动因

政治民主化提高了政策制定的科学性。1978年改革开放的号角吹响，我国开始适当扩大高校办学自主权，但仍然以国家本位的大学集权管理模式占主导。［6］直到我国开始从学习苏联转向学习西方，并且2010年后我国进入全民深化改革的政治背景下，“211工程”“985工程”以及“双一流”建设的政策制定不再只依靠中央，而是在制定过程中广泛征求社会专业人士和大众的意见，把科学决策与民主化具体统一。例如高校的选择从最初的政府决定到专家评议再到非竞争性选拔的过程都体现了我国政治民主化使得我国重点大学政策越来越科学化。

经济体制变革推动我国重点大学建设政策战略地位的转变。我国经济体制开始向市场经济体制作出转变。在1984年之前，我国一直处于计划经济时期，高校的重点建设主要听从政府的政令，其服务直接作用于计划经济的发展。我国注重工业发展，重点大学建设主要对工科大学进行重点建设，培养理工人才为社会服务。改革开放之后，1984年10月中央颁布《关于经济体制改革的决定》，经济体制转向市场经济体制，并且我国也开始进行科教兴国和人才强国战略的实施，高校的重点建设是重要组成部分。随着社会经济实力增强，我国重点大学建设政策的资金拨款也逐渐增多，例如中央政府用于“985工程”的资金比投入“211工程”的资金大幅度增加，北大在“211工程”一期获得建设资金总计1.25亿元，而“985工程”一期获得的资金达到18亿元，“双一流”建设期，北大科研经费不低于28亿元。可见重点大学建设在我国的战略地位越来越高。

2.内因分析：教育管理体制变革动因

教育管理体制的变革是我国重点大学政策变迁的内在动力。我国作为后发经济国家，在发展初期通常需要过度依赖行政主导发展经济，其他社会服务领域也是完全依赖行政主导模式，在“教育革命”爆发之后的时间里，我国教育事业与发达国家的距离逐渐拉大，1985年颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，认为政府应该适当管理学校事务，同时加大学校的权利，扩大高等学校办学自主权。在之后市场经济开始稳定成熟后，我国高等教育的自主权都在适当扩大，重点大学建设的自由度也在扩大，例如之前我国大学重点建设几乎由政府划定范围，但“211工程”“985工程”加入了专家评议，不再只由政府做主，“双一流”建设引入了非竞争性评价。另外，在之前重点建设中往往采用单位制，进行学校整体建设，容易造成精英教育挫伤其他高校的积极性，而之后的学科建设以及现在的专业建设，评判范围更广，高校自由度增强，整个政策更加灵活，教育管理体制是其政策变迁的内在动力。

（二）重点大学建设政策变迁的路径分析

1.关键节点分析：我国重点大学建设政策变迁的路径调整

随着社会的大环境变化，我国重点大学建设政策路径也经历了几次重大调整，其中大致分为以下两个关键节点。

第一个节点是改革开放带来了学校的自主权。经济体制改革的同时为高校改革引入了一点市场的因素并且提出了扩大办学自主权的诉求，为了避免曾经激进的变迁模式，邓小平的领导下选择了改革开放，即“路径障碍，试误反弹”，即对过去的政策不断进行补充和修正，是一种渐进变迁的模式。由于党的十一届三中全会的现代化目标，我国的高等教育也要服务于这项经济方针，但由于之前学校发展受损严重，因此之后一方面我国开始对重点大学政策进行常规化的恢复，另一方面我国在试探中已经逐渐明白苏联的培养模式不适合中国国情，因此我国开始转向对西方教育治理与制度的学习，开始注重人才国际化，培养具有国际眼界的人才，以应对高等教育国际化的挑战，因此出现了我国重点大学工程化建设的萌芽，即“211”“985”等一系列工程。

第二个节点是在我国“双一流”建设开始的时期。当时国家正经历了“985”“211”建设时期，此过程中逐渐遇到了很多问题，例如学科建设重复、学校身份固化等，各类重点大学相关政策很多，如果对其进行有效整合可以提高政策效率。2014年，习近平在北京大学师生座谈会上的讲话指出，我们的一流大学需要有中国特色。没有特色，跟在他人后面亦步亦趋，依样画葫芦，是不可能办成功的。因此，创办中国特色世界一流大学之路的建设设想应运而生，2015年我国“双一流”建设政策正式登上舞台。

2.我国重点大学建设政策变迁的路径依赖

学习效应抑制我国重点大学政策的变革。个体与组织为了在一项制度中找到适应点进行有效恰当的活动。我国进行重点大学的管理工作已经60余年了，形成了较为稳定的体系，例如关于大学自主权的问题，即使很早之前就在引入，但相较于西方国家来说，我国大学的自主权仍然很小，国家很难转变以国家为主导的重点大学建设制度。因此在这一方面，重点大学政策的建设会进行自我强化。

高成本阻碍我国重点大学建设政策的创新。高成本分为沉没成本和变革成本两类，沉没成本是一种历史成本，一项政策确立以及正式实施会耗费大量成本，因此我们容易出现“协和谬误”效应，即如果我们投入了一项政策但发现其不适用时，我们容易将错就错，很难推翻这项政策，如果放弃这项政策就会造成对之前投入的沉没成本的浪费。同时，制度创新必然意味着增加改革成本，其中包括政策制订、实施成本以及政策摩擦成本、决策者的政策风险成本，等等。比如实行“211工程”就会相应调整招生培养政策、财政政策，等等，但本身这些政策就已经相辅相成，环环相扣，对其变革会花费大量成本，但如果基于以前的重点大学政策成本就会小很多，并且所承担的政策责任风险也会大大减小，因此重点大学建设政策变迁容易陷入协同效应，阻滞重点大学建设政策演变的创新性和积极性，进入路径依赖。

四、我国重点大学建设政策变迁存在的问题及优化建议

运用历史制度主义纵观新中国成立以来几十年的重点大学建设政策变迁过程，我们可以发现，我国重点大学建设政策变迁属于渐进性的制度变迁，制度渐进变迁贯穿于新中国成立以来重点大学建设政策变迁的全过程。目前我国处于“双一流”建设阶段，这是我国重点大学建设政策的时代进程，我们可以从中得出以下问题及完善建议。

“双一流”建设需要防止指标化过重。“双一流”建设方案提出目标、基础、标杆、动力，但事实上以绩效为标杆的重要性远远超过其他几个基本原则。在大学眼中，只有这个原则才是真真切切看得见摸得着的，比如对于某些大学绩效看的是学校进入ESI前1%的学科数，以此方式作为量化进行区分，但过度指标化会使得运用不正当的方式进行数据粉饰，例如不计成本恶意挖人，当今评选科研人数也会计算占比，一些学校出资获得科研人员只是为了达到指标却将人才闲置，这是一种极其浪费资源的方式。因此我们在“双一流”建设的过程中，应该避免步入急功近利的框架，大学的首要功能是人才培养，我们必须对绩效有正确的理解与认识，完善绩效评定之外的多元评定方式，对人才输出质量进行追踪评估，只有真正提升大学的水平，在校的学生才会有学校荣誉感，从而将外在激励转化为内在激励，重点大学建设才能与人才质量建设进入良性循环，防止辜负大学的核心使命，避免“双一流”的形式化建设。

“双一流”建设需要防止筑起精英教育与单一化的高墙。重点大学在一定程度上来说属于精英高等教育部分，在集中财力进行精英教育建设时，我们树立了有形的标杆，对此来说会有两种弊端：挫伤普通高校的积极性、不利于实现多样化。关于高校的积极性，我们需要审视“双一流”建设这种模式应该属于常态还是非常态发展。对比起过去的“211”“985”，“双一流”建设已经开始扩大建设范围，但我们仍应该思考，建设过程中这道防线应该在哪里。另外，“双一流”建设是以中国特色建设为目标的，划定范围其实是在树立标杆，例如从三部委公布的“双一流”建设名单来看，在全部学科中文科或者与文科相关联的学科占比约23.9%，理工科占比50%以上，这种建设偏差，会给出大学或学科信号，理工科或理工大学更受重视，影响其他大学的建设方向，长此以往中国特色将难以实现。因此“双一流”建设过程中应该扩大学校入选范围，从大学整体到学科再到专业，我国的建设进程对这个问题已经在不断优化，但仍可以做得更好。另外应将学科入围类别占比作统计，防止过度偏向，才能建成不同层次和类别的具有中国特色的一流大学和学科。