刘 丹,张 倩

(黑龙江科技大学 管理学院，哈尔滨 150022)

资源型城市作为保障国家能源资源安全的重要基地，为国家经济发展作出了重大贡献，但同时也因长期大规模粗放式开采积累了一些问题，21世纪以来借助振兴老工业基地等战略的推进，资源型城市经济经历了一段时期的增长，之后发展再度放缓，究其原因，绝大多数资源型城市仍无法从根本上摆脱资源依赖、生态破坏和社会负担严重等状况。“十四五”时期针对资源型城市发展问题，国家再次强调要给予大力支持，同时提出了新的要求，要综合运用宏观政策，激发创新活力，着力完善体制机制，及时解决转型发展难题，快速形成内生动力，推动资源型城市高质量发展。高质量发展是资源型城市转型发展的新契机，切实推进资源型城市高质量发展，需在界定高质量发展内涵基础上，着眼自身发展需求，分析发展的动力要素，明确发展驱动主体与动力机制，以新发展理念为目标，探寻资源型城市高质量发展的实现路径。

一、资源型城市高质量发展的内涵界定

党的十九大首次提出“高质量发展”的表述，指明经济的发展已经从高速增长向高质量发展进行转变，提出高质量发展是“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”，并以经济活力、创新力和竞争力为根本。众多学者从不同视角对高质量发展的内涵进行了研究阐释：一是从发展目标视角，指出高质量发展是经济状况的全面改善，是经济增长的稳定、生态环境的持续和发展的均衡，是经济、政治、社会和文化的全面发展；二是从绿色发展理念视角，指出环境治理和绿色发展可改善生态环境，提高发展质量，进而推动高质量发展，绿色全要素生产率增长是高质量发展的重要体现；三是从发展动力角度，指出高质量发展以创新为第一动力，协调为内部特征，绿色为重要形态，开放为实现道路，共享为根本目的，高质量发展要实现动力转换，从依靠要素转向依靠技术创新、优化制度供给等创新驱动上来。综上所述，高质量发展是经济、生态、社会和文化等方面在创新驱动作用下的全面发展。

资源型城市高质量发展是“十四五”时期推进高质量发展主题的重要组成。2013年国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》强调，要构建资源开发与经济、社会和生态相协调的格局，明确资源型城市可持续发展路径。2017年国家发展改革委《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》指出，创新、协调、绿色、开放和共享是资源型城市要遵循的发展理念，加快动能转换，深化改革创新，进一步健全可持续发展长效机制，推进城市转型升级。2021年国务院批复的《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》明确，推进资源型地区高质量发展，着力激发创新活力，着力完善体制机制，着力夯实转型基础，着力补齐民生短板，加快形成内生动力强劲、人民生活幸福、生态环境优美的高质量发展新局面。资源型城市高质量发展应立足城市发展特征，探索符合资源型城市特色的高质量发展道路，以保障国家能源资源安全。

结合已有研究，本文将资源型城市高质量发展内涵界定为：为解决资源型城市资源经济固化、社会发展困境、生态环境症结等问题，以创新驱动为动力，在创新主体协同作用下，实现创新引领、区域协同、绿色发展、开放合作和普惠共享目标的城市全面协调发展。

二、资源型城市高质量发展的需求压力与创新动力

资源型城市的高质量发展受到需求压力和创新动力的双重作用。一方面，资源型城市资源特征显著，资源型经济问题突出，因资源锁定效应带来的社会与环境等问题迫切需要高质量转型来解决，资源依赖引发的发展需求是资源型城市高质量转型的外生动力；另一方面，创新是驱动高质量转型的核心动力，创新变量的引入可有效实现资源型城市从传统资源要素导向向创新要素导向的转变，制度创新、技术创新和知识创新等驱动要素是保障资源型城市实现高质量转型的内生动力。

(一)需求压力是资源型城市高质量发展的外生动力

资源型城市高质量发展需满足资源高效利用的需求。资源型城市的快速发展以矿产和森林等资源开采为基础，资源优势明显，资源领域投资集聚，资源及辅助产业成为支撑城市经济的主体。首先，城市的经济发展和社会功能依赖于资源收益，资源要素的城市地位举足轻重，也正是由于资源要素的优势明显，对其他产业要素产生了排他效应，资源外产业发展缓慢，产业结构不合理，制约了经济的发展。其次，资源具有不可再生性，伴随着对资源的粗放式开采，资源枯竭情况显露，资源优势不断弱化，且需要在转型期付出较大的社会成本和环境成本。再次，在国家产能结构优化背景下，资源依赖的工业化阶段即将结束，以煤炭资源为例，依据中国煤炭工业协会《煤炭工业“十四五”高质量发展指导意见》，去产能目标目前已基本实现，全国煤矿数量已从2015年的10 800座降至2020年的4 700座左右，接下来的主要工作是进行产业结构调整，“十四五”末，通过产能置换释放优质产能，煤炭开采集中于大型基地，产量占97%以上，在“双碳”背景下，保供应的目标使煤炭整体需求趋于稳定，资源的开采从低效产能向高效产能转换已是整体趋势。

资源型城市高质量发展需解决长期资源依赖积累的社会问题。前期粗放式发展以及资源枯竭所带来的社会问题给资源型城市高质量发展带来巨大压力。首先，资源型城市存在企业与城市功能的趋同现象，在资源型城市中，企业既承担经济发展的主要任务，又承担社会服务功能，政府的主要收入依赖于资源型企业，城市调控功能弱化，企业不能带动地方经济，管理机制不完善等问题导致了社会保障的不完善。其次，资源枯竭和去产能化引发的失业问题凸显，资源萎缩导致了人员冗余，同时原有初加工式生产技能已经不能满足现代化高效能企业需求，大量员工退出原生产岗位难以得到安置，再就业与自主创业难成为普遍问题，社会保障压力巨大，失业人口再就业问题成为制约资源型城市高质量发展的关键问题。再次，尽管一些遗留问题得到普遍改善，但个别问题仍然存在，主要集中在城市道路、污水处理、供热供水等基础设施老化，以及医疗、教育和文娱活动等公共服务设施无法满足群众需求等方面，社会保障仍需进一步提升。

资源型城市高质量发展需转变城市环境恶化现状。环境承载力不足、生态环境恶化问题是资源型城市发展的共同难题，尽管2020年较2012年单位国内生产总值能源消耗下降约20%，各类历史遗留矿山地质环境恢复治理率从28%升至56.8%，但环境治理依旧任重而道远。首先，作为城市支柱产业，资源的开采和加工环节会持续造成生态破坏，对自然环境、地质植被、空气及水资源等会产生极大影响。其次，环境治理的执行力度存在不足，早期先污染再治理的思路导致较多的治理欠账，治理压力巨大，目前的治理投入仍然不能应对长期积累的破坏问题。再次，碳减排对资源型城市也是巨大挑战，我国资源型城市大概承载了30%的人口体量，碳排放占到全国的三分之一，常住人口的人均碳排放量高于非资源型城市16%，面临的碳减排压力巨大，绿色低碳转型对资源型城市高质量发展是一大挑战。

(二)创新动力是资源型城市高质量发展的内生动力

制度创新是驱动资源型城市高质量发展的关键动力。制度创新是城市制度体系的制定、选择和优化过程的统称，是通过制度变革以获取追加效益的活动。制度创新是巩固已有创新成果，突破已有制度掣肘，实现可持续性进步的必然选择。制度创新为资源型城市高质量转型提供政策支持，保障高质量转型发展。资源型城市发展出现的问题，从根本上来说在于前期缺乏有效的制度约束、规范和调控，导致后期解决问题难度增加，资源型城市转型发展需处理的主要关系包括：有效处理好资源开发与补偿的关系，资源产业衰退与援助的关系，资源产业深化与新型产业替代的关系，资源开采与生态修复的关系等，这些关系的处理需要切实有效的制度创新来推进和保障，进而打破城市发展困局，引领城市实现转型升级。总之，制度创新是城市高质量发展的关键动力，起到统筹、规划、引导和支持的作用。

技术创新是驱动资源型城市高质量发展的核心动力。技术创新是基于新知识、新技术等引发的新产品或新服务，以及新工艺等在某产业中的首次应用，进而实现价值增值的活动。技术创新通过推动资源要素升级，提升要素禀赋结构，促使新的技术改进，达到良性循环，从而对经济增长起到促进作用。技术创新为资源型城市高质量转型提供技术支持，是至关重要的核心动力。首先，技术创新是产业结构调整的有效手段，一方面通过技术创新对资源产业技术的巩固和改造，可以促进资源深加工和产业链升级，增强资源优势产业竞争力，另一方面技术创新的倾斜和渗透可调整产业结构向辅助和关联产业、高新技术产业等新型战略产业的递进，塑造新的优势产业。其次，技术创新是生态承载能力提升的必要条件，一方面绿色技术创新从清洁生产和绿色能源的角度，带动产业绿色实施，从源头控制生态环境破坏，另一方面生态修复技术创新从生态治理的角度，参与现代化环境治理体系，对已形成的生态污染和破坏进行治理。再次，技术创新可有效培育核心科技能力，通过创新成果的应用和推广，实现人力资本和技术资本的积累，建立科技能力创新体系，全力推进城市高质量发展。

知识创新是驱动资源型城市高质量发展的基础动力。知识创新包括科学知识创新和技术知识创新，科学知识创新是新思想、新概念以及新理论的提出，是对原知识的重新界定或对新知识的发现，是提出问题、整理思维和提出科学理论的活动；技术知识创新是新工艺、新流程和新产品的提出，是对技术知识的构想，是将科学成果转化成生产力，是确定技术目标、构想技术原理、设计技术方案，以及技术设计转化的过程。知识创新为资源型城市高质量发展提供知识支撑，是创新强城的基础动力。首先，知识创新平台体系的构建，为知识交流和知识积累提供环境支持，通过打造实验室、创新园等平台项目，吸引和集聚创新企业和创新人才的加入，为城市转型发展提供人力支撑。其次，知识创新产业体系的构建，为产业结构空间布局优化提供助力，通过知识型产业集群的做优做强，新兴替代产业逐步衍生，产业面向多元化发展，知识创新成为重要引领。再次，知识创新推动城市更高水平的开放，通过人才领域、创新领域和建设领域的多方合作，知识创新可有效突破城市发展空间限制，推进资源型城市与其他城市的各项合作，加快形成城市间高水平的开放形态。

三、资源型城市高质量发展的创新主体与动力机制

资源型城市的高质量发展由多主体共同参与，各主体间共同作用、相互促进，是创新行为的主要推动者和行动者，众多参与主体中，结合创新动力特征，从驱动的紧密型和重要性分析，政府、企业和产学研机构是重要驱动主体。

(一)政府主体的制度驱动

通过制度的导向作用激发创新活动，是资源型城市实现高质量发展的主要手段，其中政府是制度的直接行为主体。

产业结构优化调整视角。一方面，政府通过推行经济发展相关制度的改革与创新，激发转型发展新动能，在进一步挖掘资源优势产业发展基础上，加快培育新兴主导产业，正确处理好传统基础优势与高质量发展新增长点之间的关系，重点是通过制度创新，聚焦城市发展新要素与新资源，创造城市发展新环境，全面释放制度创新红利。另一方面，政府通过积极培育各类创新创业平台和机构，支持新企业和新业态的发展，开拓城市转型发展的新空间，此外，政府通过营商制度创新，强化政府的服务效能，建立公平的审查制度，支持各类民营经济、实体经济以及开放经济的发展，推进混合所有制与供给侧结构性改革，推进淘汰落后产能，激励资源型优势企业开放式发展。

生态环境优化视角。一方面，生态源头保护，政府要严格执行重点资源行业环境排放标准，健全环境监管制度，升级落后产能，建设减排工程，走绿色发展之路，将生态保护放在首位。另一方面，生态治理环节，对于治理时能产生一定经济效益的项目，政府以投资补助、减免税收等扶持政策为主，引导社会资本投入生态治理，对纯社会效益的治理项目，政府需加大政策投入，进行多渠道筹资，规范治理政策，提升监管力度，将生态环境治理纳入经济社会发展重点计划。

社会民生保障视角。政府要通过规划创新，建立和完善社会保障体系，健全救助政策，做好资源产业劳动力转移和安置工作，积极改善生产和生活条件，以人为本，解决与城市居民切身利益相关的基础设施建设、社会养老保险、基本医疗服务、基础教育条件等民生问题，同时强化政策宣传力度，提高民众对社会保障工作的认识。

(二)企业主体的技术驱动

企业是资源型城市技术创新的核心主体，企业的技术创新程度是衡量城市创新能力的主要度量指标，企业的技术创新是通过对内外部创新资源的合理利用，实践科学研究、技术研发、新技术投入和市场化渗透的全过程。企业进行技术创新的动力源于内部和外部的相互作用，政府制度的引导和支持是外部动力，同时还包括市场需求和社会环境的拉动，促使企业通过技术创新行为应对外部竞争环境，内部动力是企业从长远发展出发，利用内部的资金实力、人力资源实力和利润追逐需求等动力因素，激发企业自主的技术创新行为。

提升经济效率的技术创新。资源型城市的城市发展体系以资源经济为主导，资源型企业具有一定发展优势，由于资源丰裕带来的财富积累，资本和人力向资源行业集聚，形成了资源型行业独大的局面，对技术创新具有挤出效应。在外部动力的引导和需求下，企业要充分发挥技术创新主体地位，加大技术创新活动投入力度，增强企业创新优势，尤其是资源型产品的深加工研究，培育核心竞争力，实现资源产业发展的战略深化，同时非资源型企业是城市结构化转型的支撑力量，也是技术创新的重要主体，创新潜力巨大，在资源型经济环境下，需要给与更多的优惠和补助，激发企业活力，提升其资本积累和技术创新速度，成为技术创新的新型支柱。

提升生态效率的技术创新。企业是改善城市生态、环境的重要组成部分，资源型城市要提高生态承载力，需要实现生态效率的提升，企业作为环境治理的直接主体，要转变生产方式、减少污染物排放，完成自身责任内生态破坏的治理。减少污染物排放方面，企业通过研发绿色生产技术，降低污染排放量，增加产品生态附加值，如洁净煤技术，强调对污染进行事前预防和事中控制，构建节能、减污、提效的生态友好型发展模式，同时也要进行新型绿色企业的培育，发展新能源和新技术型绿色企业，推动产业机构的生态化调整。生态破坏治理方面，在政府严格监管下，遵守谁污染谁治理、谁收益谁付费的原则，企业承担起环境治理的主体责任，推进废弃土地的复垦等生态治理活动，缓解资源型城市生态恶化局面。

(三)产学研主体的知识驱动

产学研合作是以企业需求为导向，以高校和科研院所的知识创新能力为支撑，构建的三方互动合作、利益共赢以及风险共担的合作模式，资源型城市内高校以及科研机构在合作中具有教学和科研优势，应充分把握服务地方经济的契机，以企业需求为引领，实现知识创新对产业发展的推动，并在合作中不断提升自身知识创新能力。

知识成果转化方面。高校和科研院所以科研项目为导向，吸引企业投资，通过高水平科研实现高效益转化，高校和科研院所完成科技知识和科技成果的研发，以知识转移及技术转让的方式移交给企业，由企业实现知识成果的产业化，并在市场化过程中不断反馈意见，对成果进行调整，进而不断提升科研能力。高校和科研院所是知识创新的引领者，一方面通过知识创新成果的研发，为资源型城市的企业发展提供知识支撑，另一方面对知识创新人才的培育，也会以创新人才在企业就业的形式，助力企业实现创新体系的构建和创新资源的积累。

企业知识需求方面。以服务经济需求为导向，企业成为知识创新的发起方，知识创新行为更有针对性，企业进行科研投入，高校和科研院所发挥自身研究优势，提供直接面向需求的知识成果，研究成果更贴合市场，能快速实现成果的市场化，为企业发展和城市经济助力，知识成果的市场适应性增强，合作中企业的知识积累也为高校和科研院所提供了强大的研究基础，加快自身知识创新能力的提升，产学研的持续合作，使知识创新和成果转化进入可持续循环，不断为资源型城市高质量发展提供创新动力。

资源型城市高质量发展是立足于原资源型经济发展基础，在资源经济固化、社会压力巨大、环境症结严峻的转型需求下，引入创新变量，依靠政府、企业和产学研协同主体的驱动，在政府制度创新的引领和保障下，在企业技术创新的支持和推动下，在产学研协同创新的知识支撑和强化下，实现以创新引领为动力，以区域协同为基础，以绿色发展为形态，以开放合作为路线，以普惠共享为目的的城市经济、社会和生态的全面协调发展，实现资源型城市高质量发展愿景，其动力机制如图1所示。

图1 资源型城市高质量发展的动力机制

四、资源型城市高质量发展的实现路径

资源型城市高质量发展是一项长期任务，通过创新主体在制度创新、技术创新和知识创新下的动力驱动，以及资源、社会和环境压力下的需求拉动，逐步实现城市全面协调发展。为实现资源型城市高质量发展目标，需探索动力驱动下城市实现创新、协同、绿色、开放和共享的发展路径。

(一)多主体协同促进创新引领

创新是经济发展动力机制的转换，是引领高质量发展的第一动力，排在发展理念的首位，是其他理念的基础，决定了发展的成效、速度和可持续性，是实现资源型城市高质量发展的首要任务。对于资源型城市经济体系来说，动力转换是解决发展矛盾和困境的重要手段，创新通过动力驱动，实现城市产业结构从资源独大向产业多元化的改进，实现城市生态承载力的提升，实现社会保障能力的完善，是引领新常态的根本策略，是资源型城市从资源驱动向创新驱动的跨越，创新主体协同作用下的创新引领能力提升模型如图2所示。

图2 创新主体协同作用下的创新引领能力提升模型

在政府、企业和产学研创新主体的共同驱动下，政府通过经济结构引导、生态优化投入和知识平台搭建等制度创新方式，为企业的技术创新和产学研的知识创新提供了资金支持和制度引导，充分发挥资金投入和制度监督作用，保障了资源的有效配置以及制度的有效实施，提升了技术创新效率和知识创新效率，同时二者的提升也为创新引领能力提供了更大的提升和需求空间，创新效率的提升优化了政府制度创新的投入产出效率，激发了更合理的政府制度创新行为，创新主体间的协同互动推动了资源型城市科技经济的增长，促进了创新引领能力的提升，如图2所示，城市内政府、企业和产学研的创新活动协同演化，通过循环作用实现创新能力提升，使资源型城市的创新引领向更高的有序状态演进。

(二)共生网络搭建推进区域协同

资源型城市发展困境的最本质问题是产业结构失衡问题，对资源型产业的过度依赖，导致随着资源枯竭，城市发展进入疲态，正确处理好产业内、资源型产业与非资源型产业间、资源型城市与城市群间的协同发展，是资源型城市破解产业结构单一、优化产业结构，实现高质量发展的基本任务，其发展模型如图3所示。

图3 资源型城市区域协同发展模型

产业网络内共生发展。一方面，资源型产业由众多资源型企业构成，各企业间围绕供需关系形成链条式发展形态，通过整合产业链，实现技术融合、业务融合和市场融合，优化原有产业体系，构建产业发展新业态，促进产业内企业整体发展，激发传统产业体系的创新。资源型产业具有产业链短、高附加值和高科技含量低的普遍问题，针对产业内发展共性，在产业链内进行创新融合，向前延伸至初级生产和科技研发，实现创新主体对瓶颈技术的突破，向后拓展至深度开发和市场销售，依托龙头企业，推进产业链上的企业整合和兼并，从传统粗放粗加工式向资源的精深化加工转变。另一方面，新兴替代产业是产业培育重点，创新活动更为活跃，通过与城市各创新主体互动，利用创新资金投入、创新知识共享、创新人才培养与创新平台搭建，实现企业创新成果拓展，且新兴企业具有较强的企业联动能力，有利于形成新兴产业优势，实现新兴产业网络内的共生发展。

资源型产业与非资源型产业网络间共生发展。在资源型城市内，资源型产业是优势力量，非资源型产业是新兴力量，二者的有效协同是城市高质量发展的重要保障，二者的协同共生，通过企业间融合与企业多元化实现。城市内传统大中型企业为摆脱发展衰退趋势，应积极探寻多元化发展路径，扩大经济规模的同时推进不同企业以及同类型企业间科技渗透，资源型企业应深化同新兴企业合作，提出合作需求，共同参与创新活动，新兴企业应充分借助资源型企业优势条件，创建融合机会，共同推进城市产业结构高级化进程，资源型产业与非资源型产业协同共生是资源型城市高质量发展的战略要求。

资源型城市与城市区域间共生发展。资源型城市通过与区域城市协同可形成资源基础型城市群优势，资源基础型城市群是在一定资源丰富区域内，由多个不同等级规模城市组成，且资源型城市为城市群发展提供基础能源，实现城市群内各城市合作发展。城市经济共生整合了各城市内产业优势，形成更强的发展能力，打造区域品牌。产业链是区域关联主要形式，各产业节点相互关联，发挥城市间优势产业经济联动效能，形成开放型经济体系，如辽中城市群，以沈阳为核心，涵盖抚顺、鞍山和本溪三座资源型城市，受城市群中装配制造业发展优势影响，各资源型城市均培育相关产业，形成产业分工，加快了城市产业结构优化调整。

(三)生态效率提升保障绿色发展

绿色是可持续发展的必要条件，资源型城市的绿色发展是推动城市经济、社会和生态协调发展，形成经济增长和环境友好空间格局，推动发展良性循环的保障力量，是实现资源型城市高质量发展的基本任务。资源型城市绿色发展以绿色技术创新、环境规制创新为驱动，目标是实现经济与生态的双赢，核心内容是实现企业生态效率、产业生态效率以及区域生态效率的提升，资源型城市的绿色发展模型如图4所示。

图4 资源型城市绿色发展模型

企业生态效率从绿色发展经营理念出发，考虑各单位的生产或消费对资源产生的消耗，以及对环境的破坏，在实现产品或服务价值的同时，要保证资源的合理消耗和环境保护责任的履行，在企业活动的各阶段推行绿色理念并严格落实，构建企业绿色管理机制，促进企业经济效益和环境效益的同步提升。产业生态效率是实现产业资源消耗最小、环境污染最少和经济效益最大的综合效率，产业内通过绿色技术创新融合，促进传统资源产业绿色升级、新兴主导产业绿色发展，提升产业环境下的绿色效能。区域生态效率反映的是区域范围内，经济发展对自然资源的利用情况，以及造成的生态环境污染影响，是社会总体经济与环境效益下的生态效率，是绿色发展的更高层次。资源型城市的绿色发展任务是实现三个层面生产效率的全面提升。

(四) 双向并行助推开放合作

开放合作是通过引进来、走出去，推动资源型城市实现开放型经济的重要手段，是实现城市高质量发展的重要任务。开放是全方位的开放，既包括引进管理经验、引进资金、引进创新技术和引进高科技人才，实现城市内改革、发展、调整和转型，也包括鼓励优势企业走出去，参与国内区域一体化和国际化产业布局，优化外贸发展结构。引进来和走出去的双向并行共同助推城市发展中的开放合作。

资源型城市的引进来是重塑城市发展活力的关键，通过改善营商环境和市场经济观念，鼓励城市内优势企业与发达区域优势企业进行融合合作，尤其是助推与行业龙头企业的深度合作，通过共同利益最大化提升资源型城市的经济产能，如与发达地区竞争实力强的企业形成战略互补，形成城市特色的市场领域，承接符合本地市场特征的产能，转化为合作优势。

资源型城市的走出去是立足资源发展基础，挖掘发展潜力，主动对接区域一体化发展战略，融入发达经济区域发展，积极参与和推进国际交流合作，实现走出去需要培育对外贸易优势，发展壮大对外贸易经营企业，拓展对外贸易的新兴业态，推进对外贸易的转型升级，优化对外贸易的发展结构，鼓励具有雄厚资源基础的优势企业走出去，参与区域化或国际化产业布局和产能合作，建成城市内具有示范效应的标杆企业，带动其他企业发展积极性。

(五) 保障体系完善支撑普惠共享

共享是资源型城市高质量发展的本质目的，也是城市稳定发展的基础任务。资源型城市转型发展中去产能化是必然选择，由于资源型经济的特殊性，资源型企业从业人口众多，去产能过程中产生大量的失业人员，政府要将经济积累的资金财富反馈给社会，给予失业人员再就业培训支持和社会保障支持等方面的财政政策，保证社会和谐稳定。

实现普惠共享需全面落实企业转岗分流职工的救助工作。资源型企业劳动力转移和安置是资源型城市突出的民生问题，对于资源型企业下岗失业员工，要积极鼓励再就业、自主创业和灵活就业，国家和地方政府要将资源型企业转岗分流职工的社会保障问题纳入政策保障体系。实现转岗分流职工的再就业是重点需要解决的问题，资源型城市为实现产业结构优化，要大力发展新兴替代产业，鼓励各类中小型企业的发展，这些企业是再就业的主要方向，但这些企业由于本身也存在就业压力，所以需要政策向有利于就业的方向倾斜，可通过减免税金或直接提供经济补贴等优惠政策，激励企业提供就业岗位，吸纳下岗失业职工。

实现普惠共享需完善社会保障体系的规划。要建立和完善社会保障体系的规划，明确资源型城市产业转型的社会保障体系的具体工作目标、工作计划和工作任务，进行相关政策的研究制定和相关配套措施的精准落实。加强和完善社会保障体系工作的领导，由主要领导负责抓社会保障工作，定期听取相关工作情况汇报，研究社会保障工作中的重点和难点，明确具体责任，落实具体责任部门。完善社会保障政策，改善生产和生活条件，以人为本，解决关系城市居民切身利益的基础设施建设、社会养老保险、基本医疗服务、基础教育条件等民生问题，加大政策体系的宣传力度，提高整个社会对社会保障工作的认识。