吴炳献

（昭通市种子管理站，云南 昭通 657000）

1 昭通市种植业概况

昭通市位于云南省东北部，金沙江下游，滇、川、黔三省结合部，全市辖9 县l 区1 市，总面积2.3 万km2。由于乌蒙山、五莲山脉的影响，形成纵深的态势，而后被流经的江河所切割，形成两边高山中间狭深的峡谷，西南方地势高峻，东北方地势低矮，地势最低的部位在北部，海拔仅267m，最高的区域在西南部的巧家县药山，海拔约4040m，因此，海拔相对高度为3773m，经过流水冲刷形成了连片坝，占地面积在1km2以上连片坝只有77 个，约占总面积的5.1%，其余都是水流冲击而形成的山地和丘陵。由于当地的地势高低错落差距较大，导致该地区的气候复杂多样，气候多变，全区划为南亚热带南部江边区、中亚热带江边河谷区、北亚热带矮二半山区、南温带平坝一般山区、中温带高二半山区、北温带高寒山区等多种气候类型区。

全市常年农作物播种面积1150 万亩，其中粮食播种面积800 万亩，约占播种面积70%，经济作物170万亩，占15%，蔬菜130 万亩，占11%，水果50 万亩，占4%；全市主要粮食作物总产量425 万t，其中水稻19万t，小麦6 万t，玉米120 万t，马铃薯280 万t（鲜薯）。农、林、牧、副、渔五业俱全，粮、棉、油、麻、丝、茶、糖、菜、烟、果、药、杂粮12 项都有生产，主要粮食作物玉米、马铃薯、水稻、小麦全市均有种植。

2 昭通市主要农作物种子管理现状

昭通全市4 种主要农作物播种面积430 万亩（玉米320 万亩、水稻35 万亩、小麦50 万亩和大豆25 万亩），良种覆盖率达90%以上，占全市粮食作物播种800 万亩的53.7%和农作物播种面积1150 万亩的37.4%。

主要农作物种子是我国“粮袋子”的主力军，多年来国家和地方政府对种子生产经营企业（商户）高规格严要求，农业行政主管部门高度重视，目前已经基本步入规范化法制法轨道。2006 年种子体制改革前，主要农作物种子基本都由国有种子公司和农技推广部门推广经营，改制后农作物种子的生产经营全部放开，采取许可制度进行种子生产经营，农业主管部门下属的种子管理站负责市场监督管理和受主管部门委托的种子行政执法工作。如昭通市现有种子经销企业（商户）680 余家，经过多年的法律知识普及和生产经营相关知识培训、宣传和市场管理，对主要农作物种子都能严格按照《中华人民共和国种子法》、相关配套法规及监管部门的要求，合法销售、规范经营，近几年每年立案查处的案件都在10 件以内，为我市粮食持续增产打下坚实基础。

3 昭通市非主要农作物种子管理现状和问题

全市非主要农作物播种面积约720 万亩（含蔬菜、瓜果等），占全市农作物播种面积1150 万亩的63%左右，是全市粮食生产重要补充和农村生活、经济的重要支柱。为全市整体脱贫、巩固脱贫成果、发展农业产业和美丽乡村建设均作了较大贡献。多年来受老百姓习惯、国家或地方法律法规滞后、管理措施不力等影响，我市非主要农作物种子市场仍然存在以下问题。

3.1 全市非主要农作物种子生产经营问题较多

目前存在的问题如下：①部分非主要农作物经营缺少生产经营资质。许多茶果树、蔬菜以及花卉等经营者没有经营许可证，并且当前的办证政策中规定，只办理生产经营籽粒型，未办理无性繁殖的非籽粒种子许可证[1]。②销售的种子虽然都是经过包装、标牌、附有标签，但绝大部分都没有登记和网上备案，容易产生安全隐患和种子纠纷。③生产经营非籽粒型种苗、薯块等的包装、标牌没有具体的规范，生产经营者备案较少。种子生产经营备案是基层管理机构监管辖区内种子生产经营情况重要法律依据，是查处假劣种子追踪溯源有效手段，但由于法规规定不明确、缺乏支撑法律依据，致使基层市场监管部门无法有力监管，生产经营非籽粒型生产经营者基本不备案。④生产经营散装种子现象时有发生。由于禁止销售散装种子的规定出台晚并且相关配套法规未及时出台，多年来全国乡村市场形成的散种销售习惯，致使散种销售情况侣禁不止。⑤乡镇集市无证流动销售蔬菜、瓜果、豆类等种子情况仍然突出。

3.2 日常监管不到位

长期以来，农业部门主要监管重点是主要农作物种子，每年检查市场查质量，查真实性，查经营资质，查档案，查标签，查备案。对生产经营非主要农作物种子的生产经营者就没有或很少进行监管，主要原因是认识不到位，各类规章制度不够完善，在针对无种子生产经营许可证、生产经营非主要农作物种子违规等情况时，缺少可以依据的有说服力的规章制度，相关部门的管理者缺少监督管理经验，农民缺少对相关规章规定的了解。

3.3 监管制度有待完善，监管范围不明确

非主要农作物的范围非常广，粮食、蔬菜、油料等作物都属于非主要农作物，其中还包含了中药材、烟草等，这些涉及农业、林业等多个部门的作物，我国现阶段的制度管理中尚未明确这些作物的监管范围，因此，常常出现上述作物无人监管或是多个部门的监管指令重合等问题。

3.4 质量检测滞后

按《中华人民共和国种子法》定义，农作物的籽粒、果实、根茎等可用作繁殖的材料都可将其判定为种子。如蔬菜有籽粒、种苗等种植材料，薯类有块茎型、蔓根、脱毒苗等种植材料，果树有插纤、嫁接等种植材料，而到目前为止我国制定的主要是籽粒型种子的质量检测标准，其他类型种植材料或繁殖材料质量标准很少甚至还没有制定质量标准，到致检验单位只能检查籽粒型种子质量，其他类型种子质量因没有检验规程和标准难以监测。

3.5 真实性检测难

虽然农业农村部从2017 年开始对非主要农作物进行登记管理，征集标准样品，但由于不是强制许可行为，种子企业不登记一样能销售，当发生真假种子纠纷案件，对监管部门来说，没有标准样品将无法作出准确的判断，无法对生产经营假冒伪劣种子进行处罚。

3.6 种子管理体系不健全

2008 年，云南省出台了《云南省农作物种子条例》后，昭通市健立了健全的种子管理和种子质量检测专业机构，并配备了专业人员，全市有种子管理机构12个，有各类技术管理人员210 人，职能具有行政管理、行政许可审查和《种子法》委托执法及《条例》授权执法的职能。但伴随着全省种子管理机制的改进和管理部门的调整，部分种子市场的监督管理和行政执法等工作逐渐由农村综合执法机构所承担，农作物种子管理机构的主要职责发生了变化，不在承担种子在市场中的流通和经营，主要负责品种试验、质量检测以及相关信息进行汇总等工作，但还有部分种子管理机构对种子在市场中的流通进行了管理，但目前而言，我省种业在种子新品试验、质量检测和开发研究方面的投入较少，缺少相应的人力和物力支撑，相关的设备匮乏，工作难以落到实处，并且农业农村综合执法机构对于种子的市场管理也存在诸多弊端，而不能准确熟练地履行职责。

3.7 未正常开展试验示范工作

开展品种管理，利部开农作物新品种试验示范工作，其主要的目的是通过试验示范来对农作物的品质进行筛选，在试验当中，筛除劣质品种，留下高品质的农作物新品种。同时，通过试验示范，能够观察和研判该农作物适宜生长的区域和生长的条件，通过分析并总结，避免出现种植不当而造成的损失，促进农作物增产增收。从前，各级财政长期以来都下拨了专门的资金支持农作物种子新品的试验示范，但由于近年来的体制改革，对于非主要农作物的种子品种试验由于缺少资金而长时间陷入停滞状态。

4 规范非主要农作物种子市场监管的建议

4.1 摸清商户情况

2021 年4 月，昭通市农业农村局由处级领导带队成立了多个农资市场专项督查组，对全市11 县区市进行了为期一周的农资市场专项督查活动，重点对种子、农药、兽药及农机等经销领域的各种违法违规行为进行了全面督查，对生产经营非主要农作物种子生产经营情况进行全面摸底调查，已基本掌握全市经营非主要农作物经营者生产经营地点、许可证、固定设施设备、年生产经营量以及流动摊贩等方面情况。只有掌握源头，才便于下一步进行依法依规管理。

4.2 出台相应生产经营管理规定

可采取以下措施规范管理：①请省农业农村厅按《农作物种子生产经营许可管理办法》第三十六条规定，尽快出台《种苗（薯）生产经营许可管理办法》，让绝大部分从事非主要农作物生产经营者持许可证合法生产经营。②对种苗、苗木的标签和质量要求出台具体规定，如销售果树、茶叶等苗木型作物在质量上可规定只标注纯度，不必标注水分、发芽率和净度，但要求每株必须附着在种子标签与使用说明；对销售蔬菜、油料等种苗，要求销售者提供托盘，并在托盘上标注种子标签与使用说明。③对生产经营种苗种薯、苗木等非籽粒型生产经营者要求到当地县农业农村主管部门或种子管理机构备案，利于监管。四是加强源头监管力度，特别对全省蔬菜种子加工包装的重点市场和重点企业加大监管力度，杜绝不合规范种子流入市场销售。

4.3 启动品种登记作物验证评价工作

按照《登记办法》的有关规定，国家农业主管部门应当采取有效措施，加强对已登记品种的监督检查，履行好对申请者和品种测试、试验机构的监管责任，发现已登记品种存在申请文件、种子样品不实，或者已登记品种出现不可克服的严重缺陷等情形的，应当提出撤销该品种登记的意见。而DUS 测试是通过田间栽培实验，记录品种的特异性、一致性和稳定性，它是检测品种真实性一种重要手段。因此，审核检验登记品种申请材料是否真实和登记品种DUS 验证工作，是保障农业生产丰产增收的最有效途径。

4.4 开展非主要农作物试验示范工作

当前，应当争取省市财政扶持，建立一个市级统一的试验平台，建议在市种子管理站建100 亩交通方便、土壤肥沃、排灌方便的固定种子试验示范、DUS 测定、纯度鉴定基地，组织开展非主要农作物中的重点作物新品种进行区域试验示范、DUS 测定、纯度鉴定等工作，如马铃薯、油菜、蔬菜等；同时，县区市农业农村主管部门争取经费，选择当地乡村振兴产业发展的主推作物品种，开展新品种示范推广工作，尽快筛选和推广优良新品种，提高农技人员的能力。

4.5 加强经营者宣传教育

要求各县区对从事农作物生产经营的经营者开展法律法规的宣传教育活动，重点宣传以下内容：①进货渠道要正规。②如何识别假劣种子和防范假劣种子入市。③讲清如何处理种子案件、质量纠纷和分清赔偿责任。④强调种子生产经营许可证及种子经营备案书。⑤应附有种子标签与使用说明。⑥加强种子生产经营备案管理。

4.6 加强市场监管

目前昭通市农业综合执法改革尚未落到实处，种子管理部门由于受执法体制改革的影响，绝大部分单位编制空置，且人口老龄化问题突出，种子市场监管的设备设施短缺、种子检测设备设施技术落后、工作经费严重不足。政府应该尽快出台相应政策措施，完善全市种子市场监管体系，配备相应执法及检测设备设施、保障执法和种子检测专项经费，严格按照新出台的政策法规，加强对鲜食玉米及蔬菜种子的生产经营管理工作，严厉打击非法生产经营、套牌侵权、假冒伪劣等违法行为，确保非主要农作物种子生产经营早日步入法制化正规。

省厅应尽快出台种苗（薯）生产经营许可管理办法，并对标签和质量要求作出相应规定后，可组织全省农业农村行政部门、综合执法机构和种子管理机构开展全省非主要农作物检查活动，一查经销商经营资质；二查种子标签与使用说明；三查种子生产经营备案；四查植物检疫证明。

4.7 鼓励品种鉴定

2015 年《中华人民共和国种子法》颁布实施以来，对5 种主要农作物实行审定制度，2017 年农业农村部实施了《非主要农作物品种登记办法》，将多种非主要农作物列入登记目录。除此之外其他农作物在品种上没有品种方面的管理规定[1]。但在实际工作中，育种单位选育出来的新品种首先需要专业机构对品种和特征特性、特异性、稳定性、一致性、丰产性、适宜区域及栽培季节等方面进行现场评价。其次，尚未鉴定的品种，易在品种名称、特征特性、栽培要点、适宜种植区域等方面缺乏规范性描述。最后，鼓励品种鉴定，利于在推广、监管上提前掌握非登记作物的品种信息，为非主要农作物品种管理带来新的路径。

4.8 及时明确种子管理系统在新形势下的职能。

搞好非主要农作物种子监督管理工作涉及农业农村行政部门、农业综合执法、种子管理和植物检疫等机构的职能，市委政府必须尽快完善农业综合执法机制改革，明确各部门间能密切配合的工作机制。

4.9 改善条件稳定管理队伍

种子管理部门要履行好自己的职能职责，必须有相对固定新品种试验示范、DUS 监督、纯度鉴定等所需的基地和开展种子抽查、检验、检测所需的设备设施，有熟练掌握种子选育、生产、经营、检验、鉴定的技术队伍，有固定的工作经费，才能确保全市种子生产经营走上正轨，才能打赢种业翻身仗。为全市农业产业稳定，农民增收，巩固脱贫成果做出更大贡献。