文│钟遥 王传传（陕西省安康市农业综合执法支队）

邹赐玺 钟家伦（陕西省安康市畜牧兽医中心）

动物卫生监督执法是政府进行动物防疫管理的重要活动，是农业行政执法体系的重要组成部分，是推进动物防疫法制化的重要举措。多年来，各级动物卫生监督机构深入贯彻动物防疫法律法规，认真履行动物卫生监督执法职能，全面做好动物卫生监督执法工作，对规范动物防疫活动管理秩序，防控重大动物疫病发生，促进养殖业高质量发展，保障公共卫生安全和人体健康，发挥了重要作用。随着农业综合行政执法改革的不断深化，特别是新修订《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）的颁布实施，动物卫生监督执法机构设置、职能职责随之发生了新变化，对动物卫生监督执法工作提出了新要求，执法工作运行中也出现了一些新情况。在新形势下，如何切实履行好动物卫生监督执法职能，完善农业农村部门渉牧单位分工协作机制，进一步提升动物卫生监督执法效能，是各级农业农村主管部门及其动物卫生监督执法机构应当深入思考和积极实践探索的问题。笔者以陕西省安康市为例，就当前动物卫生监督执法工作的现状问题进行梳理归纳，并提出初浅对策建议。

一、现状问题

1.机构职能不相匹配。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》和新修订的《动物防疫法》规定，安康市在新一轮机构改革中，市、县（区）政府及机构编制部门分别出台文件，相继将动物卫生监督机构并入到畜牧兽医中心，将动物卫生监管职能划转到农业农村主管部门，将动物卫生执法职能调整到农业综合行政执法机构，涉及动物卫生监督执法人员调整、职能划转等改革事项已基本到位。但从改革以来监管执法工作实际运行情况看，还存在着执法机构性质和人员身份不够合理，机构与职能不相匹配、职能职责不够清晰、行业管理与监管执法脱节、相关单位配合不够密切、信息共享机制不够健全、甚至有少数地方出现日常管理和监管执法空档等问题，一定程度影响动物卫生监管执法工作持续统一协调开展。

2.执法力量相对薄弱。目前，安康市所辖的12个县区、市（8个县，1个区，1个县级市，1个示范区，1个高新区），共设立含动物卫生监督执法在内的农业综合行政执法机构11个，其中市级一个，县级十个；机构编制部门定编200人（其中市级21人，县级179人），实际在岗人员 164人（其中市级21人，县级143人），含机构改革时从原动物卫生监督机构调整到农业综合行政执法机构的官方兽医20人。新组建的农业综合行政执法机构，既承担着渉农法律法规赋予农业农村主管部门的行政执法职能，还承担着农业农村主管部门委托的农产品质量安全管理日常工作，监管执法任务量明显加大。农业综合行政执法改革时，虽然将动物卫生监督执法职能划转到农业综合行政执法机构，但人员编制指标并未增加，且编随事走、人随编走的规定未得到全面落实，从原动物卫生监督机构调整到农业综合行政执法机构的畜牧兽医专业人员明显偏少，执法体系向乡镇延伸因缺乏相应法律政策支持尚有难度。加之动物卫生监督执法，专业性较强，涉及环节多，工作量大面广。从近年来的运行情况看，还存在执法人员能力水平参差不齐，乡镇农业综合服务站在执法中的作用难以发挥，动物卫生监督执法力量薄弱等问题，应当引起各级农业农村主管部门的高度重视。

3.查办案件明显偏少。实行农业综合行政执法改革以来，市、县区已将动物卫生监执法等职能划转到农业综合行政执法机构，监管执法工作量随之加大，而人员编制却未得到相应增加。由于动物卫生监督执法力量薄弱，且一些地方与动物卫生监督执法相关的行政检查、日常监管、行政强制职能划分不够明确，相关工作责任落实不够到位。加之农业综合行政执法机构对动物卫生监督执法业务相对生疏，主动组织开展日常监督检查、搜集违法违规案件线索意识不强，对动物检疫、畜禽调运、车辆备案、屠宰加工、指定通道、病死及病害动物无害化处理等环节中出现的违法违规行为线索难以及时获取，与相关单位的衔接协作机制尚未有效建立。存在违法违规案件查处不够及时，查办案件程序卷宗不够规范，查办违法违规案件数量明显偏少，监管执法职能发挥不够充分等问题。据统计，2020-2021年，全市查办动物卫生案件仅为83起，个别县区甚至零办案。这些问题如不尽快妥善加以解决，不仅制约动物卫生监督执法效能提升，导致违法违规现象难以得到有效遏制，进而引发动物疫病发生流行，影响畜牧业高质量发展，甚至给动物防疫和畜产品质量安全乃至公共卫生安全造成危害。

4.监管执法难度加大。随着畜牧业规模化、集约化生产的快速发展，动物及其产品调运日益频繁，流通渠道增多，违规调运现象时有发生，动物疫病传播扩散的风险也随之加大，动物卫生监督执法工作面临的形势复杂严峻。《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》和新修订的《动物防疫法》相继出台，市、县区对动物卫生监管执法机构设置、职能职责做出了较大调整，而执法机构的事业性质和人员身份没有改变，不同程度影响执法队伍稳定，争取落实执法队伍在人员编制、职业保障等方面支持政策的任务更加繁重。动物及其产品生产经营者防疫和畜产品质量安全主体责任在基层一些地方尚未落实到位，履行动物防疫和畜产品质量安全义务自觉性不强。非洲猪瘟等重大动物疫病防控中，暴露出基层一些地方动物卫生监督执法和畜产品质量安全监管方面还存在薄弱环节，且在短期内难以得到根本改变。农业综合行政执法改革后，基层一些地方相关单位的职能分工尚不够科学，工作责任还未得到有效落实。新修订的《动物防疫法》虽已颁布实施，但相应配套管理办法和制度体系还不够完善，存在监督管理和行政执法机构职能界定不够明确、上下机构职能不相对应、管理体制不够顺畅、难以形成监管执法合力等问题，一定程度加大了动物卫生监管执法工作难度。

5.执法能力有待提升。就安康市而言，在新一轮农业综合行政执法改革中，由于一些地方人民政府和有关主管部门对动物卫生监督执法工作特殊性认识不够统一，对相关法律政策规定的理解存在误区，对监管执法能力提升未引起足够重视。在制定农业综合行政执法改革方案时，调查研究不够深入，分析论证不够充分，仅简单将动物卫生监督执法职能调整到同级农业综合行政执法机构，而对划转人员的数量、能力水平没有刚性规定。加之原农业综合执法机构主要从事农产品质量安全和种养业投入品监管执法工作，对动物卫生监管执法业务接触不多，新组建的农业综合行政执法队伍未经过较为系统的动物卫生监督执法专业知识培训，人员素质能力水平参差不齐。动物卫生监督执法职能划转到同级农业综合执法机构已两年有余，但从工作运行实践来看，无论是监管执法队伍数量、人员综合素质，还是执法手段设施、工作经费投入，乃至管理制度建设、监管执法能力提升等方面，都还存在弱项和短板，与当前量大面广的动物卫生监督执法要求不相适应。

二、对策建议

1.加大宣传工作力度。随着新修订《动物防疫法》的颁布实施和畜牧业高质量发展的深入推进，对动物卫生监督执法工作提出更高要求。全面做好动物卫生监督执法工作，保障动物防疫和畜产品质量安全，既需要各级农业农村主管部门及其动物卫生监督执法机构主动作为，认真履职，更需要社会各界的大力支持与密切配合。因此，深入广泛宣传动物防疫法律法规和相关政策规定，营造良好监督执法氛围，至关重要。各级尤其是县级农业农村主管部门及其动物卫生监督执法机构，要转变以往只做不说的思想观念，积极探索创新宣传方式，着力补齐忽视对外宣传短板弱项。在制定工作规划，推进工作之中，把对外宣传列入重要议程。充分利用报刊、电视、网络等新闻媒体，采取群众喜闻乐见的形式，深入广泛宣传相关法律法规、政策规定、典型案例、工作成效，为推进动物卫生监督执法营造党委政府重视、相关部门配合、广大群众支持的良好环境。

2.理顺执法管理体制。动物防疫管理和动物卫生监督执法，是国家管理公共事务的重要组成部分。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》和新修订的《动物防疫法》，对动物防疫管理和动物卫生监督执法职能划分作出了明确规定。多年的动物防疫管理和动物卫生监督执法工作实践表明，在一个省级或设区市级行政区域内，实行上下机构设置统一、职能职责对应的管理模式，既有利于整合现有人力、设施资源，畅通数据信息传输共享渠道，充分发挥数据信息作用，更有利于相互交流借鉴工作经验，提高监管执法队伍整体素质，提升监管执法工作效能。各级尤其是省级或设区市级农业农村主管部门和动物卫生监督执法机构，要依据有关农业综合行政执法改革文件精神和新修订的《动物防疫法》规定，结合执法工作实际，按照有利于推进工作，更好发挥行政管理和监管执法机构职能作用的原则要求，在充分征求有关部门和单位意见建议的基础上，围绕机构性质、人员身份、职能职责、手段设施、管理体制、保障措施等重点内容，修改完善形成重点内容更加科学清晰明确的所辖行政区域农业综合行政执法改革实施意见，上报当地党委政府和机构编制主管部门批转执行，努力改变基层一些地方，在动物防疫监管和动物卫生监督执法职能运行中，出现“主管部门无力（行政编制所限）管，执法机构不想（责任风险高）管，动物卫生监督机构无权（法未授权）管”的尴尬状况。建议农业农村部会同国家机构编制主管部门联合开展调查研究，制定出台机构设置统一、职能职责对应、管理体制科学的政策规定或管理办法，为基层理顺动物防疫和动物卫生监督执法管理体制提供政策依据。

3.充实基层执法力量。动物疫病是影响畜牧业生产和畜产品质量安全的主要因素，加强动物卫生监管执法是防控动物疫病发生，保障畜产品质量安全的重要措施。随着国家动物疫病防控政策的调整，进一步明确了动物及其产品生产经营者在动物防疫和畜产品质量安全方面的主体责任。全面做好动物卫生监督执法工作，既是依法督促落实动物及动物产品生产经营者动物防疫和畜产品质量安全主体责任的具体体现，也是各级农业农村主管部门和动物卫生监督执法机构当前和今后一个时期的重要职责。切实履行好这项重要职责，迫切需要建设一支高素质的动物卫生监管执法队伍。针对目前基层动物卫生监督执法力量薄弱的实际情况，各级尤其是县级人民政府要认真履行《动物防疫法》赋予“加强动物防疫队伍建设，建立健全动物防疫体系”的职责，按照辖区动物卫生监督执法工作需要核定人员编制；各级特别是县级农业农村主管部门要坚持产业发展与监管执法并重，逐步将兽医工作重心向事中事后监管转移，在兽医人力资源布局上向动物防疫监管执法倾斜，不断充实动物卫生监督执法机构力量，确保动物卫生监督执法工作有序高效开展。建议农业农村部会同机构编制主管部门就基层动物卫生监督执法队伍建设情况，专题组织开展调查研究或督促检查行动，制定出台机构性质、人员身份、职业保障等更加具体明确的规范性文件，为基层妥善解决动物卫生监督执法力量薄弱的问题提供政策支撑。

4.提升监管执法能力。目前，各地动物卫生监督执法职能已经划转，人员已基本调整到位，职责分工逐步明确，执法工作在有序推进。从工作运行情况和执法规范化要求层面来看，关键还要在开展执法专业培训、配置执法设施、强化条件保障、提升执法能力方面下功夫。近年来，各级政府就加强执法队伍建设、改善执法装备、强化执法保障等事项，制定下发了一系列文件，为各地加强动物卫生监督执法能力建设提供了政策依据。各级人民政府及财政部门要加大政策落实力度，保障动物卫生监督执法运行、执法装备建设、罚没有毒有害物品处置等所需经费投入。各级特别是市、县级农业农村主管部门和包括动物卫生监管在内的农业综合行政执法机构，要按照“建设高素质执法队伍，配置先进执法装备，保障执法运行经费”的要求，积极争取当地政府及财政等有关主管部门的支持，统筹执法队伍专业培训和执法装备建设，不断提升动物卫生监督执法能力。建议从国家层面尽快制定出台政策，明确农业综合行政执法机构参公性质，对执法工作人员实行参公管理，妥善解决执法工作人员身份不明确、职级（职称）待遇难确定的问题，让动物卫生监督执法人员能够集中精力投入执法工作，在畜牧业高质量发展和公共卫生安全中充分发挥保驾护航作用。

5.完善配套管理办法。动物卫生监督执法是法律赋予农业农村主管部门的严肃法治权力，开展动物卫生监督执法必须严格遵循《行政处罚法》《动物防疫法》《农业行政处罚程序规定》及国家相关政策规定。新修订的《动物防疫法》和《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》的通知等相关文件，对动物防疫管理体制和动物卫生监督执法职能调整虽已作出了新规定，对进一步加强动物防疫管理和动物卫生监督执法工作也提出了新要求，但与之配套的实施细则或管理办法至今尚未修订出台，原动物防疫法配套管理办法与新形势下动物卫生监督执法已不相适应，新要求与老办法共存的状况，不同程度给基层动物卫生监督执法工作造成困惑，亟待通过顶层抓紧研究制定、修订完善相关配套管理办法来释疑解惑，确保法律有效落地实施，动物卫生监督执法工作持续规范开展。建议：农业农村部依据《动物防疫法》授权规定，结合动物卫生监督执法实际，按照针对性强、操作性好的原则，尽快发布修订完善后的《动物防疫法》配套管理办法和相关规程标准。