高 飞，肖佳鹏，齐文娥

（华南农业大学经济管理学院，广东 广州 510642）

2010 年，在党中央、国务院的推进下，国家启动创建现代农业示范区，打造以新型农民为主体，以现代先进的科学技术和组织方式为支撑，不断改革创新，高效利用资源，采用现代经营管理方式，率先实现农业现代化，引领中国特色农业现代化建设的现代农业示范区域。2017 年，为促进乡村产业兴旺，实施乡村振兴战略，国家启动创建现代农业产业园，期望在全国建成一批产业特色鲜明、生产要素高度聚集、科技装备先进、生产方式绿色、一二三产业融合、辐射带动有力，以规模化种养基地建设为基础，以农业产业化龙头企业为带动，联农带农提升农民收入的国家现代农业产业园［1］。创建现代农业产业园是新时期推进农业高质量发展、加快农业农村现代化的重大举措［2］。可以说，国家正在努力将现代农业产业园区建设成为我国现代农业发展的先锋模范区和助力农业改革的“催化剂”。在现代农业产业园区建设发展中，政府通过统筹规划、提供公共服务、制定一系列惠民政策等推动现代农业产业园区的建设，在现代农业产业园区品牌建设与宣传、财政与融资、科技创新等方面发挥关键作用。

目前，国家启动创建现代农业示范区已经12年，国家级现代农业示范区共310 个；启动创建现代农业产业园已经5 年，国家级现代农业产业园共有146 个。国家级现代农业产业园区的实际发展状况如何，在其发展过程中政府到底发挥了哪些作用，有什么经验与教训可供后续园区建设推进借鉴，这些都是值得探究的问题。

粤西地区土地肥沃，耕地面积居广东省首位，具有很好的农产品种植基础的优势［3］。目前粤西地区拥有农垦湛江垦区国家现代农业示范区、徐闻县国家现代农业示范区、廉江市国家现代农业示范区和阳东县国家现代农业示范区等4 个国家级现代农业示范区（广东省共9 个）；拥有农垦湛江垦区现代农业产业园、徐闻县现代农业产业园、湛江市坡头区（对虾）现代农业产业园、茂名市现代农业产业园、化州市现代农业产业园（2021）等5 个国家级现代农业产业园（广东省共8 个）。其中，农垦湛江垦区国家现代农业示范区和农垦湛江垦区现代农业产业园两个园区项目的建设参与主体基本完全重叠，徐闻县现代农业产业园和徐闻县国家现代农业示范区两个园区项目的建设参与主体基本完全重叠，皆可视为一个园区平台载体。而化州市现代农业产业园在2021 年刚刚获准建设，建设成效尚未显著呈现。因此，2021 年11—12 月研究团队以实地走访和座谈会的方式，对粤西地区除化州市现代农业产业园以外的国家级现代农业产业园区进行实地调研，以求对上述问题进行深入探究。

1 理论分析

国家现代农业产业园是指2018 年12 月30日在全国农业农村厅局长会议公布的首批农业产业园，国家现代农业示范区是指2010 年党中央、国务院启动创建引领中国特色农业现代化建设的现代农业示范区域。关于现代农业产业园区发展，国内学者主要从两个方面展开研究：一是主要关注现代农业产业园区的运行模式［4］。刘剑［5］对成都国家现代农业示范区建设的运行机制与发展模式进行分析，总结了有创新、有突破的经验做法以及可推广、可复制的建设模式。蒋和平等［6］通过实地调研和分析，对我国各地发展国家现代农业示范区所形成的5 种主要模式(粮食主产区粮食生产带动型、金融服务带动型、龙头企业带动型、工商资本带动型、特色集体经济推动型)进行总结归纳。二是重点关注现代农业产业园区存在的问题和发展策略［4］。刘为民［7］对横县国家现代农业实践探索分析，揭示茉莉花产业园多元发展策略。胡鼎鼎等［8］借鉴感知价值理论，构建感知价值权衡模型，以国家现代农业产业园红枣试点区为例，实证检验种植户对“保险＋期货”项目实施感知价值与其决策行为的关系。现代农业发展过程证明，现代农业的发展是一项复杂、系统、长期的工程，既需要激发市场在资源配置中的基础作用，更离不开政府职能作用的发挥［9］。

2 国家现代农业产业园区管理模式

国家现代农业产业园区实行自上而下由政府规制和自下而上由企业主导牵头的整合管理模式。

2.1 自上而下各级政府群策规制保障，合力统筹推进管理模式

政府事先对园区进行整体规划，设定园区的发展方向，制定园区投建方案、企业引入标准等，然后由政府推动进行园区投建［10］。

以徐闻县现代农业示范区为例。规制保障方面：（1）在广东省层面，农业农村部与广东省政府签署《部省共同推进广东乡村振兴战略实施合作框架协议》［11］，通过相关政策共同强化顶层政策保障，从省级层面构建起强有力的支持产业园发展的政策支持体系；（2）在湛江市层面，湛江市农业农村局出台《湛江市菠萝产业发展方案》，强化政策支持力度；（3）在徐闻县层面，徐闻县出台了《徐闻县产业转移园入园项目管理规定（暂行）》《徐闻县关于鼓励农村土地经营权有序流转实施财政奖补激励政策的方案（试行）》等系列政策，强化了本土政策保障，有效激活产业园创业创新活力。

园区管理推动方面：（1）在广东省层面，省长、省委分管常委多次作出批示，实地调研指导，从政策、资金和工作指导上给予产业园极大的支持。2018 年，广东省农业农村厅正式组建省现代农业产业园创建办公室负责全省产业园的各项管理工作［12］；（2）湛江市层面，湛江市委书记多次率队到徐闻调研，推动菠萝产业高质量发展，助推乡村振兴；（3）徐闻县层面，县委、县政府建立“领导小组+管委会+全产业链新型经营主体+产业协会”的组织领导和管理体制，负责项目建设的指挥、组织、协调、统筹工作，项目实施的监督和检查，落实政府投入资金的使用情况，明确各部门的职责，协调解决重大决策问题。

这种自上而下的由政府规制的管理模式，通过正向激励和政府的权威，向所有参与者传递了主导产业优先发展的强烈信号。政府积极动员各部门，通过政策资源的注入，刺激企业在资源引导和财政资金撬动下进入市场。因而，在我国未来的农业现代化建设中，行政动员仍将发挥主要的推动作用［13］。

2.2 自下而上龙头企业牵头带动，整合资源共同发展管理模式

现代农业产业园区依托本地龙头企业，设定园区发展方向和目标。在政府优惠政策支持下，依靠龙头企业的带动，以龙头企业的利益为导向，与科研院所进行合作，不断壮大现代农业产业园产业。自下而上的组织动员通过龙头企业和广大果农的认可，厘清政府、社会和市场的责任，通过产业内部的组织动员提高当地社会成员的参与热情，让龙头企业和广大农户自主解决市场竞争中面临的问题［13］。

湛江市坡头区（对虾）现代农业产业园，以国联水产为牵头企业。国联水产作为对虾产业的龙头企业，其智慧化生产水平的不断提升，使其成为行业升级的缩影［14］。坡头区现代农业产业园围绕国联水产，构建了以企业为主体、产学研紧密结合的对虾科技创新体系［15］，引进对虾行业入库专家42 名，与中国水产科学研究院南海水产研究所等7 所省部级科研院校签订了合作协议，配套设立专项科研经费投入，组建中国对虾产业技术联盟等一批“两院院士”领衔、国内知名高级专家参与的科研团队。建立订单式农业众筹产销利益共同体等多种形式，带动周边对虾养殖户，让农民共享产业园发展成果。

3 现代农业产业园区发展中政府作用发挥

3.1 现代农业产业园区发展中政府的多元角色分析

政府在现代农业产业园区创建与发展中明确自身的角色定位，发挥规划者、服务者、协调者的职能［15］。

政府担当规划者角色。规划者是指政府以现代农业产业园区创建目标为导向，对现代农业产业园区建设初期的重点领域做好统筹规划，制定正确的发展目标，编制落到实处的政策措施，做好顶层设计。政府作为规划者，统筹现代农业产业园区的前期建设工作。如廉江市政府制定了《示范区项目和资金管理办法》等11 个项目配套管理办法，为廉江市现代农业示范区建设与发展提供总体规划和管理制度保障。

政府担当服务者角色。政府作为服务者角色，需要政府从整个现代农业产业园区发展出发，充分考虑企业和农户等参与主体的利益，通过公共战略投资为现代农业产业园区土地流转、研发创新、品牌宣传、法律保障等方面提供政府公共服务。政府通过社会公共服务来推动现代农业产业园区的建设与发展。政府组织专业人员为产业园站台宣传，提升产业园区内各企业和农户在品牌建设方面的积极性，为打造区域品牌服务；推出一系列金融扶持政策，帮助解决企业和农户融资问题；推出人才振兴计划，出台人才引进优惠政策，帮助产业园引进优秀人才，促进产业园区的发展。

政府担当协调者角色。现代农业产业园区建设涉及国家与省政府，省农业厅、大学院校、省农科院、产学研基地等部门。这就需要政府作为协调者，制定统一的方针政策和法规标准，建立具有区域性和综合性的各部门协作机制，实现跨部门、跨地区组织协调。各现代农业产业园区成立由区长任组长的产业园建设领导小组，通过召开专题会议、督导调研和现场办公，实行一线推进，协调各参与主体共同解决问题。抽调各部门人员组成专班负责推进产业园各项创建任务，细化目标任务，建立考核督察机制，确保各项创建任务按时落地。政府制定各部门协作机制，让各成员既分工负责，又互相配合，处理好示范区建设管理的日常工作。

3.2 现代农业产业园区创建和发展过程中政府的作用举措分析

在现代农业产业园区创建和发展中，政府规划总体布局、提供财政支持、为园区吸引人才、开展“双创”优惠政策，通过资源注入、统筹协调、服务指导、营销推广等方式发挥政府作用。

在财政金融扶持方面，徐闻县现代农业示范区通过以奖代补、先建后补、贷款贴息等方式，充分发挥财政资金的作用，增加金融和社会资本投入。湛江市坡头区（对虾）现代农业产业园设立国家产业园区级专项配套财政资金4 050万元，统筹整合各级财政投入超8 亿元。通过投贷贴联动等模式，撬动金融社会资本累计投入52.96 亿元。广东农垦湛江垦区国家现代农业产业园引进中国农业银行和粤垦小贷等金融机构，提供个人最高30 万元、企业最高1 亿元的无抵押免担保产业贷款、贴息贷款［16］。茂名市国家现代农业产业园实行“龙头企业+基地+贫困户”和“量化到户、股份合作、入股分红、滚动发展”的财政资金支农扶贫模式［17］，安排10%省级财政补助资金(1 500 万元)按照折股量化的方式注入到龙头企业，由企业统筹带动贫困户发展荔枝产业，构建起“财政资金折股量化扶贫对象贫困户入股保底分红、龙头企业全程技术服务、荔枝鲜果保证保价收购”的产业帮扶模式。

在为园区培养人才方面，政府对茂名市国家现代农业产业园农民进行科技培训1 万多人次，园内有省级农村科技特派员727 人，市级农村科技特派员902 人，科技型人才218 人，高校人才350 人，与华南农业大学、华南理工大学、暨南大学等科研院所合作，通过项目合作实现科技成果转化。政府对湛江市坡头区（对虾）现代农业产业园实施对虾产业人才振兴计划，引进对虾行业入库专家42 名，与中国水产科学研究院南海水产研究所等7 所省部级科研院校签订了合作协议。

在区域品牌建设宣传方面，政府行为中总体规划、服务指导、监督规范对于农产品区域公用品牌整合绩效有显著正向作用［18］。在营销推广方面，政府积极采取不同的方式进行品牌宣传，例如湛江市政府对坡头区对虾农业现代农业产业园品牌建设方面策划举办了“中国国际对虾产业发展论坛”等多个大型节庆活动。茂名市政府利用电视广告进行宣传，在央视投放“茂名荔枝·千年贡品”视频广告；与南方农村报合作开展“茂名荔枝LOGO”征集大赛，通过纸媒进行品牌宣传；为营造520“我爱荔”茂名荔枝“IP”，“茂名荔枝”在飞机场、高铁站等人流量大的公共大屏以及首尔、东京等10 个城市地标户外大屏亮相，国内外1 094 家媒体发布稿件。徐闻市政府采取短视频网红矩阵推广形式联动各企业和农户举办徐闻菠萝网络节。政府站台宣传，县、镇、村三级领导在菠萝园现场“直播带货”，举办“暖心徐闻人”公益助农直播活动，带动全民直播带货。

综合此次调研成果，各地政府在财政扶持、金融支持、人才引进、公共服务、区域品牌建设等方面出台一系列惠民利民的政策措施，规划引领带动当地特色主导产业做大做强，推动当地农业现代化转型升级、提质增效，充分发挥出现代农业产业园区连接带动农户的桥梁作用。

3.3 政府作用下现代农业产业园区的发展成效及经验总结

经过中央和地方各级政府的努力，现代农业产业园区的创建与发展工作在联农带农、品牌建设、先进生产要素聚集、产业融合、绿色发展等方面取得了丰硕成果。

3.3.1 联农带农作用明显 为提高周边农户种植水平，政府多次组织技术培训；为增加农民收入，政府创新利益联结机制。湛江市坡头区对虾国家现代农业产业园创新“公司+银行+农户”模式、建立订单式农业众筹产销利益共同体等多种形式，让农民分享产业园发展成果［18］。2019 年产业园内农村居民人均可支配收入达到22 500 元左右，比全区平均水平高出32.8%。广东恒兴集团有限公司和海威公司配合当地政府“规划到户、责任到人”扶贫开发工作，以“公司+基地+扶贫村”的形式投资3 500 多万元建立了对虾扶贫产业基地,已累计带动了2 000 多个贫困户，带领农民每人增加收入6 000 多元。以各种形式参与产业化经营带动的农户占比达71.4%。当地政府重点推广“企业订单+社会化服务/供应链融资”“股份合作+保底收益+股份分红”两大利益联结模式，预计2021 年，产业园农村居民人均可支配收入达2.56 万元，将比全区平均高34.03%［16］。

政府与企业协同合作“联农带农”。廉江市国家现代农业产业示范区在政府财政支持下，以广东湛绿农业科技开发有限公司为依托，建设肥水一体化蔬菜种植大棚展示区，建成日容量达5 万t 的农产品保鲜包装贮藏冷库等配套设施，成功辐射带动周边地区农民种植蔬菜6 667 hm2。廉江市国家现代农业产业示范区现已辐射带动全市4 667 hm2红橙开展标准化建设。湛江市坡头区（对虾）国家现代农业产业园是依托于龙头企业国联南三基地而建成，政府引进先进人才指导研发对虾养殖技术，带动农户积极学习、参与培训。目前，国联南三基地在政府的财政支持下正在建设一个利用潮汐引进海水到各养殖场的地下公共管道系统，建成后将作为公共渠道让周边农户利用地下管道系统进行引水。政府与企业通力合作，联农带农，促进现代农业产业园区各组成部分共享产业园区建设成果，为农业农村现代化发展提供实践经验。

3.3.2 品牌建设实现突破 国家现代农业产业园区以优势主导产业为基础，建设一批农产品生产规模化基地，形成一批农产品加工集群，打造一批农产品知名品牌，发展成为品牌效益突出的优势特色农业发展先行示范区［2］。从我国的现代农业园区来看，146 个现代农业园区主要地处中国重要特色农产品优势地区，从调研的6 个国家现代农业产业园区的区域品牌建设成效（表1）可以看到，政府均立足于地方农业的优势特色主导产业，积极推动当地特色农产品品牌的打造，为后续区域品牌的打造提供范本。

表1 6 个国家现代农业产业园区的区域品牌建设成效Table 1 Effectiveness of regional brand construction in six national modern agricultural industrial parks

3.3.3 先进生产要素聚集 现代农业产业园区是先进技术装备的研发应用高地，园区科技进步贡献率、资源利用率、农产品质量安全监测合格率等均应高于全国平均水平［20］。各现代农业产业园区在政府财政资金的支持下，不断强化技术创新，推动大数据平台建设，致力于打造智慧化、数字化的产业园。在政府的协调帮助下，各现代农业产业园区均取得科研院所及高校长期合作的机会，加速促进先进要素集聚。例如湛江市坡头区（对虾）现代农业产业园，累计自主研发发明专利60 多项，制定了5 项国家行业标准，技术装备水平区域领先，是农业产业现代集约化发展的典范［21］。广东农垦湛江垦区国家现代农业产业园与近20 家科研院校及专业学会开展合作，并组建博士工作站，大大提升示范区科技支撑水平。仅“十三五”期间示范区获地市级以上科技成果奖项目就达8 项,编制完成企业技术标准2 项，获发明专利登记1 项，实用新型专利登记5 项。科技装备支撑水平良好。

3.3.4 产业融合 在政府作用推动下，各现代农业园区以主导产业为核心,按照科学合理的方式，规划布局生产、加工、配送、科研、娱乐、服务等功能板块，以促进产业链纵向延伸和产业间的横向拓展。例如徐闻县现代农业示范区建有科技研发中心、菠萝种植标准化示范片区、菠萝种植基地里修建“菠萝的海”休闲度假区，产业融合聚集片区的“一心三区”的整体布局，统筹产业融合各功能板块［22］，打造以菠萝为主要特色的科技馆，徐闻产业园创建菠萝作为徐闻县特色高效产业；茂名产业园打造农旅相结合的“荔枝博物馆”，产业园将一二三产融合发展，实现价值共创；阳东产业园里的广东丰多采农业发展有限公司建设的园区内配备了生产手摇船、滑梯等休闲娱乐设施，将蔬菜种植与休闲娱乐相结合，并积极与中小学校合作共同开展春游、秋游，合力打造教育科普基地，为农村旅游和加速一二三产融合发展起到很好的示范作用。

3.3.5 绿色发展获得突出成效 国家现代农业产业园区建设上积极践行国家提出的“两山”理论和“双碳”目标。如阳东县国家现代农业示范区采用“鱼菜共生”这种新型的复合耕作体系；广东农垦湛江垦区国家现代农业产业园里的甘蔗产业园构建生态循环闭合经济体，积极实施“蔗—畜牧—果蔬”高效循环农业。通过阳东县国家现代农业示范区绿色生产技术（表2）可以看出，国家现代农业产业园区贯彻落实“双减”绿色生产方式，国家现代农业产业园区在政府引导下，为有效解决当前农业面临的生态问题，实现可持续循环和零碳排放的农业发展目标提供了解决方案和借鉴模版。

表2 阳东县国家现代农业示范区绿色生产技术Table 2 Green production technology in Yangdong County National Modern Agricultural Demonstration Area

4 现代农业产业园区发展中政府作用发挥存在问题

在现代农业产业园区创建和发展过程中，取得了丰硕的成果，但由于政府前期经验不足，在政府作用的发挥上也存在一些问题。

4.1 前期规划存在问题

在政府规划建设初期，存在着建设模式直接照搬、规划与实际脱节的现象，导致产业发展停滞不前，产业园区的整体竞争力不够强。结合此次调研发现，以果蔬为主导产业的产业园数量最多，但具有市场影响力的产业园区较少，且大多具有明显的“小特产”特色。政府前期统筹规划不够完善，阳东现代农业示范区内各企业缺乏凝聚力，没有形成一个完整的产业集群，产业特色不够鲜明，农产品品牌的市场认知度不高，优势特色主导产业很难做大做强。

4.2 长期监督体系有待完善

财政资金使用方面缺乏长期持续监督。政府在现代农业产业园区智慧化、数字化建设过程中投入大量财政资金，后续缺少监督机构对项目建设成果进行持续跟进。绿色发展方面，湛江市坡头区（对虾）现代农业产业园在尾水排放方面缺乏相关部门监管，主要表现为缺少尾水排放标准供企业参照，以及没有相关检验和监管部门对尾水排放进行检测监督，不利于现代化农业产业园区绿色低碳以及可持续发展目标的实现。

4.3 推广和市场整合力度有待提升

技术推广方面。目前广东省现代农业产业园区的科技支撑能力较弱，是广东现代农业产业园对区域的产业带动能力不强的主要原因之一［23］。由于农业劳动力老龄化的年龄结构，农民对先进的科学技术和农业机械的掌握和理解能力较低，缺乏专业的农民和人才，难以推广新技术和新设备。

旅游推广方面。由于受新冠疫情的影响，一二三产业融合发展出现问题，政府市场整合能力不足。政府在前期投入大量财政资金建设集娱乐休闲旅游于一体的现代农业智慧果园、现代化科技馆等，以及协调产业园区与学校合作组织科普教学活动，均受新冠疫情影响暂缓推进，导致前期投入无法获得预期收益。

5 “共创共享”现代农业产业园区发展的对策与建议

基于上述现代农业产业园区建设中政府作用发挥存在的问题，为了更好的促进产业园区的发展，相关政府部门应本着相关利益群体“共创共享”的原则大力推动现代农业产业园发展。

5.1 政府前期规划要以优势主导产业为核心

现阶段我国政府对农产品区域品牌发展多注重政策引导，借鉴发达国家农产品区域品牌发展经验，我国还须进一步加强农产品区域品牌管理的顶层设计［24］。建议相关部门加强对标志产品的打造力度，加大对品牌的宣传力度，加大对龙头企业的项目扶持力度，在政策、项目、人才培养和资金上保驾护航［25］，以解决农产品品牌的市场认知度不高，市场竞争力不强的问题。优势主导产业是现代农业产业园区高质量发展的基石，决定产业园区综合竞争力以及未来发展趋势［19］。因此政府前期规划要精准定位产业园主导产业，并积极与当地资源禀赋相匹配，助力我国乡村振兴战略的实施。

5.2 政府要完善长期监管体系

价值共创是通过整合各类服务系统中的可用资源以增加系统福祉的过程［26］。为了解决“共创共享”现代农业产业园区创建和发展上存在的问题，政府需要完善长期监管体系，尤其是加强对现代农业产业园区资金使用方面和尾水排放标准的监督管理，并建立和完善目标考核管理机制，引入第三方评价机制，确保现代农业产业园区持续健康发展。

5.3 政府要与龙头企业创建良好的合作关系

多元主体参与对实现价值共创的目标、推进农业农村现代化具有重要意义。国家现代农业产业园区的发展需要政府与龙头企业协调合作。企业获得政府财政支持，解决企业发展中的资金问题；政府利用企业长期发展沉淀的经验和雄厚的技术，加速推进现代农业产业园区科技创新。通过与企业协力合作，将财政资金真正用到实处，建设有利于整个区域农业发展的公共设施，实现政府与企业之间“风险共担，价值共创共享”，带动广大农户致富奔康。

5.4 政府要加大农技推广力度

政府带动农户和企业积极学习新技术，提高产量和销量，发挥产业园区技术优势，设置政府专项财政资金扶持，实行“多方投入、利益共享”的资金筹措机制，引导社会资本开展农业科技创新和科技服务，实行多渠道、多元化、多层次的科技投入，探索构建“科技+企业+资本”的轻资产农业科技服务体系［27］。

5.5 政府要积极借鉴其他国家现代农业产业园区发展的积极经验

成都示范区在政府主导下，创新拓展投融资领域，多层次、多元化、多渠道筹集资金，并指定相关机构督促、检査政策的落实及协调各部门工作，保障产业的健康持续发展［5］。上海首家国家现代农业产业园打通电商销售渠道，产业园蔬菜运往叮咚买菜，市民通过手机下单，29 min 内送到家，并通过抱团发展、组建平台等多种方式联结农民和合作社，形成共享机制，带动农民致富增收［28］。横县政府支持创新开发“数字茉莉”平台，构建交易管理与服务的“基础数据云”，并利用物联网、云计算、大数据等技术，进行数字化精准管理［7］。杨凌产业园支持发展连锁经营、电子商务、直销配送等新业态，实现农业产业区块融合，通过龙头企业和共享加工平台带动产业提质增效［29］。

结合各地创造的相关经验，坚持政府组织引导与市场机制相结合，建立合理高效的社会化服务组织机构体系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，用实践成果不断丰富理论内涵，更好地为现代农业发展提供理论支撑［8］。