孙 颖，尹少华

（中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 410004）

关键字：长江经济带；生态一体化；多层级协同；治理体系

“共抓大保护、不搞大开发”是推动长江经济带战略发展的重要导向。2018年11月，中共中央、国务院明确要求长江经济带应以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动上、中、下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。长江经济带作为我国区域经济腾飞的主战场，横跨我国东中西三大区域11 省市，人口和生产总值均超全国四成以上，各地自然环境、经济发展、社会人口等现实条件差异较大。流域沿线工业化、城市化、经济化程度较高，生态环境污染跨区扩散现象严重，行政区碎化且跨区综合治理难度较大[1]，生态治理体系呈相对“结构化割裂”特征[2]。目前，“生态系统的整体性与生态治理的分散性”是贯穿该区域生态治理的主要矛盾之一[3]。近年来，习近平多次考察长江流域，主持召开长江经济带发展座谈会，强调要将修复长江生态环境摆在压倒性位置，构建综合治理新体系。

一、生态一体化协同治理:多层级视角及理论梳理

多层级治理是多中心治理的主要形式之一，涉及多个管辖权层面，强调治理主体的多元性与网络状，最早被运用于解释欧洲一体化现象[4]。自20世纪90年代伊始，“多层级治理”已逐步成为欧盟治理的主流理论与实践方式[5]，其将欧盟治理框架构建为“欧盟、次地区、成员国、地区、地方”等五个层级间的互动与联合，实践成果可归纳为“一体化”“分权化”与“社会化”的同向促进是推动区域一体化成功的关键[6]。目前，多数学者将多层级治理界定为多个管辖权层面上的政府行为体与非政府行为体为解决公共问题而进行的持续互动的制度安排，是跨越纵向政府科层关系与横向“政府力—市场力—社会力”的多维度综合性治理模式[7-8]。现有多层级治理研究多强调网格化治理结构，以及跨层级互动应是一种在垂直层面和水平层面的治理融合[9-10]，为生态一体化协同治理奠定了理论基础。

生态一体化属于区域一体化范畴，生态环境治理则是公共治理的重要组成部分。现有生态治理机制研究主要聚焦于多中心环境协同治理机制[11]、“政府—市场—社会”多元治理机制[12]、整体调控机制[13]、生态治理长效机制[14]等；关于生态治理体系方面，当前主流研究包括政府主导性治理体系[15]、多元主体共治体系[16]、区域互惠互利发展体系[17]、跨部门协同持续治理体系[18]、生态治理行动体系[19]、多层级气候治理体系[20]等。长江经济带地域辽阔、涉及行政区域较多、资源禀赋差异较大、生态治理问题复杂且由来已久。

目前可查的关于长江经济带生态环境方面的研究始于1964年，主要集中于具体区域的生态问题调查。近年来，针对长江经济带生态环境治理的研究主要集中于“生态环境发展现状、生态环境治理方法、生态环境治理机制”等三方面。关于治理机制方面的研究则主要聚焦在立法机制、生态补偿机制、协同治理机制、协商共治模式等方面[21]，治理体系研究相对欠缺，且出现冗杂与碎片化的研究现象。对于流域生态环境治理机制方面则主要集中于单一治理向多元治理的转变研究[22]。政府在生态环境治理方面承担着重要责任，中央政府与地方政府在生态治理问题上形成了一种“委托—代理”关系,但由于不同层级政府间利益诉求具有一定的差距，且中央政府不能完全监督地方政府与企业行为,导致中央政府提倡的生态保护原则在现实中可能被地方政府与企业所背离[23]。因此，生态治理更需要形成“政府、企业、社会组织与公众”间多元协同的治理模式，实现在政府主导下最大程度引导多元社会力量参与和监督。目前研究普遍认同生态治理应是政府、市场和社会共同作用的过程，但尚未形成完善的治理体系。

通过梳理文献可得，现有研究主要集中于多元协同治理模式，但未从多层级治理视角对协同治理主体进行层级结构构建，多层级协同治理研究有待进一步提升。然而，生态环境治理与多层级治理间具有极强的内在关联性。生态环境治理实际上是一种打破行政边界、重塑城市与区域治理关系的融合过程，具有跨区域、多主体、多诉求以及权力交叉等现实特征，其发展逻辑充分体现在多层次、多主体的治理关系之上，更是多层级协同治理的综合地域表达。从某种程度上而言，生态治理进程反应了多层级治理体系形成的过程。从多层级视角对生态治理体系进行叠加研究，系统构建长江经济带多层级生态协同治理体系具有一定的创新性与研究意义。

二、多层级协同：生态治理框架构建

多层级气候治理体系是西方学者对多层级治理框架下环境气候的拓展研究，该框架对长江经济带生态治理体系构建具有较强的启示意义。长江是世界第三大流域，自然资源丰富，地理区位优势明显，流域内大部分区域开发建设历史悠久，人口密度较大，人类活动对流域自然生态系统干扰强烈，导致沿线区域生态环境压力失衡[24]。长江经济带生态治理框架应充分考虑其治理的现实问题、跨区治理特征、治理现状，为长江流域生态治理体系的形成奠定基础。

（一）长江经济带生态治理元问题

长江经济带生态治理面临的三大难题为“水土流失与污染物扩散、自然生态空间不足、跨区治理行政壁垒”。首先，由于长江流域生态治理总体投入不足且跨区投入不均，致使金沙江下游、嘉陵江和岷江沱江中下游、乌江和赤水河上中游以及三峡库区等区域水土流失面积严重，占流域土地总面积19.36%[25]。流域沿线分布我国五大主要钢铁生产基地、大量化工产业基地以及粮食生产基地。污染源可能会随生态资源的流动在相邻的行政区域或多地集中爆发，造成了该流域点面型跨区生态环境的治理特征。其次，沿线自然生态空间不足。长江上游大规模的水电水利工程建设以及中下游经济发达地区沿岸两侧建设用地均已超过用地总量的三分之一，工程建设剩余自然岸线不足百分之十[26]。由于长江流域上下游河流功能定位差异、水环境差异、沿线滨岸土地利用差异，以及上游突发环境污染风险会直接导致下游取水安全无法保证等原因，导致该流域形成了典型的上下游跨区生态环境治理特征。

归纳而言，长江经济带面临的跨区生态治理主要特征为“上下游”“点面型”“交叉型”[27]，其治理现状可分为三个方面。其一，省际合作协议的全面签署。目前，各省市签署的合作协议多为以流域不同区域为基础的“方案、意见、协议、备忘录、宣言”等[28]。其二，省际生态补偿协议的全面签署。长江上中下游经济发展的巨大差异决定了不同区域生态治理目标的明显不同，当前治理工作主要聚焦于省际生态补偿协议的签署[27]。其三，省际生态法治行动的全面合作。长江流域法治化工作已由跨区协同治理阶段步入国家层面协同治理阶段。《中华人民共和国长江保护法》的正式实施标志着长江流域全面步入跨界法治时代。

（二）多层级气候治理体系框架启示

从《京都协定书》到《巴黎协定》的签署，均反应出全球气候治理的必要性与急迫性。多层级气候治理体系是西方学界应对全球气候变化的治理结晶，已形成横纵向相结合的多层级治理模式。该体系纵向层级建立了“全球层级、区域层级、国家层级、省级层级、城市层级、社区层级”等六个层级；横向层级构建为“社会—政府—市场”治理主体结构，并结合工信部、能源局、交通运输部、住建部、农业农村部等政府职能部门，全面形成了多层级、多主体、多部门联合的网络互动气候治理结构。其中，由于社会公众行为对气候治理的影响显著，该框架将“社会”位于治理主体的引领位置，“政府”则始终位于治理主体的核心位置，“市场”位于治理主体协同位置。三者联合发挥各层级上的“先行者”激励气候治理行动，并强调纵向层级间与横线层级内的强化作用。此外，该体系指出在一定特定情况下，国家应让渡一定权力给区域一体化组织[29]，推进气候治理一体化的特定自治发展进程，具体治理框架结构如图1所示。

图1 多层级气候治理体系示意

（三）长江经济带多层级协同生态治理框架构建

借鉴多层级气候治理体系，长江经济带生态治理框架可从三个方面构建。首先，根据长江经济带的现实状况与治理特征，纵向层级可调整为四个层级：国家层级（中央）、长江上中下游层级、省级层级、基层（社区）层级。其中，长江上中下游层级是由中央政府牵头、上中下游各级政府参与组成的专门性权力机构，负责具体治理政策设计与执行监督等工作。其次，由于长江经济带排污量巨大、沿线各生产基地经济基础较好，应充分发挥市场的污染排放“自治”与治理经费“投入”能效。横向层级的治理主体结构可调整为“市场—政府—社会”，倡导“市场引领、中央统筹、社会参与”三者间主体叠加效应，进一步强调纵向层级间的强化作用与横线层级内的交互作用。再者，针对长江流域“水土流失与污染物扩散、自然生态空间不足、跨界治理行政壁垒”等三大现实难题，可将纵向层级的职能部门调整为“资源保护（水土流失与污染物扩散）、生态修复（自然生态空间不足）、统筹协调（跨界治理行政壁垒）、绩效评估（跨区治理行政壁垒）”等四方治理任务，结合“市场—政府—社会”三大治理主体，形成生态一体化多层级协同治理体系框架，具体如图2所示。

图2 长江经济带生态一体化多层级协同治理体系框架

该框架符合长江流域“上下游”“点面型”与“交叉型”的治理特征，并可通过网格化结构破解治理模式中“结构化割裂”的治理困境，其构建工作应考虑以下三点。一是明确纵向与横向层级间权力、主体、任务的网络对应关系，形成多元主体共治的多维度综合性生态治理网格框架，最大程度促进层级间各主体的互动与联合。同时，通过明确政府、市场、社会所拥有的生态产品与生态权益，构建“有为政府、有效市场、有机社会”三位一体的生态协同治理新格局。二是确定协同治理主体间多阶段博弈机理，构建博弈关系网络。通过分析政府、市场、社会等治理主体间的博弈关系与期望收益，解决主体间的利益不协同问题，鼓励将社会资本引入生态建设与政府生态购买之中，构成生态治理经费的多方来源渠道，进一步调节各主体对经费投入与预期收益间可能产生的差距问题。三是识别生态治理过程中的执行协同。梳理、识别、分解生态治理执行中各实施环节间的联动关系，将其归纳至“资源保护、生态修复、统筹协调、绩效评估”等方面，尝试从根本上解决治理执行的不协同，全面完成治理协同体系的盲区审视。

三、生态一体化多层级协同治理体系的分权模式

长江经济带生态治理体系的权力与组织配置应充分考虑我国多层级核心政治体制特色，系统构建主体与过程的全面协同体系。

（一）统分结合：生态治理府际竞合权力配置

政府是生态治理中权力统筹与责任分配的主体机构，明确中央与地方间权力分配的层级关系是构建长江经济带生态一体化多层级协同治理体系的关键。国家层级与其他层级的治理权力隶属于包含与被包含的上下级关系，同时各层面应具有一定程度的跨层级决策权。该框架下实施的中央统筹分配可较好应对由生态资源的公共性所导致的供给与分配不均，逐渐分权有利于行政管理并符合我国现有政治制度，跨层级决策权则是为了根据不同治理任务动态调配治理权力，促使生态治理方案的落实与执行更加高效，保证治理体制的灵活性。此外，同级不同政府间应形成“竞合一体”的府际关系，通过倡导竞争的方式倒逼地方政府积极作为，通过任务驱动的方式鼓励各政府主动合作，重塑府际生态治理权力配置结构，提高生态公共服务效益。同时，为确保权利分配与下放的有效性，治理体系应由中央牵头在“资源保护、生态修复、统筹协调、绩效评估”等任务部门分设监督机构，鼓励各层级政府、市场、群众共同参与监督。然而，“宜统则统、宜分则分”的治理思想在生态治理实践中往往难以嵌入。为解决“统分”嵌入难题，应建立具体的生态治理问题库，交由具体机构动态调配事权并具体执行，进一步提高“统分结合”的现实契合度。

（二）网格化协同：“四层级+三主体”的组织结构

多层级治理具有两种基于不同维度之上的治理特征，分别为：基于宏观维度之上的行政地域管辖权治理特征与基于微观维度之上的问题任务型功能性治理特征[30]。从宏观行政地域来看，经济带沿线行政权力涉及长江上中下游层级、省级层级、基层（社区）层级等三个层级均需国家层级（中央）统筹管理，清晰的行政边界与权力分工可较好维护治理体系的稳定[31]。从微观治理问题来看，长江流域生态治理问题复杂且涉及“政府、市场、社会”等多个主体，要求主体间形成网格化协同互动机制，将“四层级+三主体”全面结合，才能最大程度彰显生态治理的协同能效。

该组织结构应充分将“中央高位统筹、三者协同能效、博弈关系网络”等三方面纳入构建考量范畴。首先，中央高位统筹始终是生态治理体系构建的核心。理想的府际协同体系应优化中央政府与各级地方政府的关系，形成中央权威整体规划、长江沿线11 省市区积极响应的府际协同权力体系。中央政府负责制定、发布决策，同时监督、考核长江上中下游层面、省级层面、社区（乡镇）层面等各级政府与权力机构，具体生态治理公共事务的生产与执行则由下层政府机构共同完成。其次，充分发挥三者协同能效。在网格化治理的结构下，各级政府、市场机构、社会公民等各主体间应充分发挥协同治理效应。例如，市场与社会各机构应努力降低长江沿线企业内部的交易成本，加快建立健全的长江流域排污权交易和碳排放交易制度，实现企业内部协同与企业间的区际协同，引导市场与社会资本共投、共建、共享。最后，还应将博弈关系引入网格化协同组织结构，实现相对的主体利益协调，确保生态治理信息同步，实现多元主体协同组织结构的关系协同。

（三）跨层级协同：生态治理过程中的综合执行力

生态治理是一个由执行者、执行对象和利益相关者所组成的多主体协作过程，如何促使各层级、各主体间形成跨层级执行协同系统是推动生态一体化进程的关键节点。首先，强调生态文明价值的理念协同。各层级、各主体间应充分认识到现行治理原理以及其正面效应，从上至下树立“全局协同”“治理责任”“绿色发展”“预防与治理并重”等生态协同发展治理理念。其次，强调议程设置的议程协同与生态治理方案的决策协同。生态治理应根据具体问题确定是否需要采取行动，应建立相应的诉求表达机制，实现议程协同。再次，政府在制定生态治理决策方案时，应充分将市场与社会等因素纳入考量范畴，防止各主体间可能出现的冲突情况。最后，强调跨层级执行的过程协同与治理绩效的评估协同。在高位统筹的治理框架下，各级政府、市场、社会（民众）之间应形成三角关系结构的执行协同范式。通过“政治晋升、市场绩效、生态效益”等激励措施，将过程评估与结果评估结合起来对各主体进行全面的整体评价，保证治理绩效评估的有效性与一致性。

多层级治理理论对解决不同层级政府间执行不彻底，以及不同主体间协同不彻底等问题具有明显效果，生态治理体系所构建的“统分结合的生态治理府际竞合权力配置、‘四层级+三主体’网格化协同组织结构、跨层级协同的生态治理综合执行力”，可较好处理上述执行不彻底与协同不彻底等问题，提升生态治理能效。

四、构建长江经济带生态一体化多层级协同治理的构想

如何科学推动生态一体化进程既是重要的实践执行问题，又是重要的学术研究领域。根据多层级治理理论与长江经济带的现实状况，结合上述权力与组织配置，长江经济带生态协同治理体系可从高位统筹、机构机制、组织结构、人员安排经费投入等方面重新构建。新的协同治理体系应采取“正金字塔与倒金字塔叠加”方式，以公司化运作建立多维生态治理机构与机制，以治理问题库为载体构建任务驱动型多层级协同治理模式，创新生态一体化多层级协同治理体系，助推长江经济带快速高质量发展。

（一）公司化运作：多维生态治理机构与机制创新

多维生态治理机构应由中央牵头成立，采取公司化运作的模式将市场、组织、公众等多方治理主体纳入治理机制范畴，组成由“上中下游区域协调发展机制、生态产品价值实现机制、跨区域生态补偿机制、绿色产业合作推进机制、生态环境执法监督机制、资源设施保障机制”等六机制构成。该机构应充分发挥市场化手段进行生态资源调控，解决“碎片化”跨区生态治理现状与单一政府经费投入的巨大地方财政压力。该机构中，上中下游区域协调发展机制负责规划长江沿线产业布局、整合多方利益主体的利益诉求、分配生态资源“使用权”等协调工作；生态产品价值实现机制进行生态资源所有权登记、规范生态产品收益权、建立绿色金融体系，促进生态产品价值最大化；跨区域生态补偿机制负责生态补偿制度的整体构建，建立分层分级的生态补偿模式，完善政府生态购买方式，提高生态补偿区域的生态产品的生产能力，实现生态购买与生态补偿双方的共赢；绿色产业合作推进机制负责推荐经济带内各区域间“飞地经济”的合作，制定跨区税费优惠政策，健全绿色绩效考核体制等具体工作，推动经济效益与生态效益的同向发展；生态环境执法监督机制应大力建设生态环境数据共享平台，使用现代化科技建设互联网＋河湖长制，坚持生态执法监督的透明化，快速推进生态治理执法的规范性；资源设施保障机制应建立多渠道生态治理专项基金，配套成立现代化治理技术管理部门，严格落实《中华人民共和国长江保护法》。此外，应根据不同生态治理任务建立生态治理问题库，由多维生态治理机构协调上述六大机制具体执行，为区域生态环境的长效治理奠定基础，具体如图3所示。

图3 公司化运作的长江经济带多维生态治理机构示意

对于具体公司化运作方式，可成立国有专业生态治理公司，引进专业施工队伍，统一技术标准，进行专业化生态治理工作，如植树造林、播撒草种等进行水土流失专业化治理与生态示范工程建设。公司可根据政府生态治理清单，即下述的治理问题库以确定生态治理区域与治理范畴，其建设经费可通过部分政府财政拨款与地方企业入股等方式进行募集，整合资金投入且收益共享。公司在统一施工的过程中，由上述六大机制共同进行质量监督，保证公司化运营的有效性。

（二）任务驱动型：以治理问题库为载体的多层级协同治理模式

目前，由于长江流域沿线快速的工业化与城镇化进程，导致多区域频发水土流失、湖群萎缩、排放污染、非法采砂等各类环境问题，急需建立“清单式”的“生态环境治理问题库”，针对各类生态问题逐一快速整治。

该模式将具体区域的生态问题转化为治理项目嵌入多维生态治理机构，建立矩阵式、任务驱动型多层级协同治理模式，有效推进问题整治中协同合作效率，减少协同治理的实操难度（图4）。首先，各地政府应负责收集生态治理问题、构成具体的生态治理项目，例如：岷江沱江流域油污水违法排放治理项目、乌江水域违法倾倒垃圾治理项目、洞庭湖水域非法采砂治理项目等。然后，根据生态治理项目的具体特征与区域，将其归属于不同层级政府统筹管理，由多维生态治理机构从六大机制与不同职能部门调配具体执行人员组建治理项目组。多个治理项目可同时推进，既提高了治理效率，又符合“因地制宜”“统分结合”的灵活性，涉及不同层级、不同主体间的权利分配与利益冲突等问题，可交由区域协调发展机制协调处理。然而，该任务驱动型多层级协同治理模式的有效推动需要不同层级间与层级内各主体间达成高度协作共识意识、匹配“正确的治理人员”、实行有效的实时监督与具有激励性的考核制度，方能彰显最大能效。

图4 任务驱动型多层级协同治理模式

（三）整体构建：长江经济带生态一体化多层级协同治理构想

长江经济带生态一体化多层级协同治理新体系的构建，应基于上述协同框架、权力配置、组织结构、执行系统、机构机制以及治理模式等方面，结合“治理目标、治理方案、利益协调、利益主体”，全面实现生态治理全过程的多层级协同治理体系，具体如图5所示。

由图5所示，新的协同治理体系采取“正金字塔与倒金字塔叠加”方式构建整体治理体系。中央高位统筹结合市场与公众双方协同对“权属、资源、经济、环境”等领域进行全面行政联合治理，并在微观治理过程中强调政府部门、企业机构、当地居民以及民间组织的全程参与，形成“主导、协同、参与”相结合的共同治理方式。宏观层面，以中央统筹与市场公众协同的方式构建多维生态治理机构与生态治理问题库，确定具体治理目标与治理方案。微观层面，针对具体领域对接具体组织、治理机制与治理模式，协调不同利益主体的利益冲突。整个体系应在多层级、多主体协作间着重考量以下三个方面。第一，允许政府职能与事权在一定范围内纵向跨层级与横向层级内动态调配。经济带沿线各级省市政府可根据自然资源确权登记，明确生态产品的权责归属，合理界定各级政府在生态治理方面的事权，动态调配各级政府治理权力。例如，中央将一定范围的生态治理权下放至长江上、中、下游生态治理联合委员会，允许生态治理权在上中下游层级、省级层级以及基层（社区）层级间动态流动。第二，明确政府、市场、社会在生态治理活动中的供需关系结构。生态产品作为公共产品重要的组成部分，是人类生存的基本前提，其第一提供者与生产者理应为中央与各级政府，市场应为其共同生产者，其消费者则为社会民众。在同级政府、市场机构与社会组织之间应鼓励产生绩效竞争，形成生态产品生产者竞争体系，提高生态产品的市场供给效率。第三，中央应充分发挥干预作用，降低生态治理的交易成本。从协同学意义而言，多层级协同治理体系应构建为上下结合的多元互动网络化参与结构，内部建立纵向权力分配系统与横向协作行动系统，形成正式与非正式结合的多维协作关系立体化范式。在纵向与横向层间的不同主体间寻找、分配、整合、协同的具体实施路径，不断提高治理能效。

图5 长江经济带生态一体化多层级协同治理体系构想

五、结语

生态环境一体化是保障长江经济带快速发展的基本前提条件，体现了绿色发展、人民为先的生态文明理念，更是维护长江流域沿线人民健康生活的基本利益所在。长江流域沿线土地开发强度较高、资源与能源消耗量巨大、环境污染现象严重，且不同区域间生态环境差异突出，经济发展与生态保护冲突较大、生态环境形势严峻。相应的生态治理体系建设应针对长江经济带“水土流失、生态空间不足、跨区行政壁垒”等现实问题，基于“上下游”“点面型”与“交叉型”的治理特征，以多层级气候治理体系为启示，从我国特有的多层级核心政治体制出发，重构长江经济带生态一体化多层级协同治理新体系。

生态治理的复杂性要求多主体、多层级的相互协作，将多层级治理与协同共治等理念融入长江经济带生态环境治理当中，有利于推动区域一体化发展进程。新的治理体系应纵向建立四个不同层级，强调层级间的交互关系；横向建立“市场—政府—社会”治理主体结构，强调层级内的协作关系，形成多元主体共治的多维度综合性生态治理网格框架，最大程度促进层级间、层级内各主体的互动与联合。新体系应基于统分结合的生态治理府际竞合权力配置、“四层级+三主体”的网格化协同组织结构、生态治理过程中跨层级执行协同系统，形成公司化运作的多维生态治理机构，扩宽生态治理经费投入渠道。在具体实施层面，该体系采取以治理问题库为载体的形式建立任务驱动型多层级协同治理模式，全面融合“治理目标、治理方案、利益协调、利益主体”，有效协调多方利益诉求，实现主体协同与过程协同的全面联动。然而，层级间与层级内的多主体协同联动涉及方面较广且关系复杂，仍有较多实践与执行问题有待进一步深化研究，或为未来研究的重要方向。