朱璇、李雁冰、刘政磐 /中国运载火箭技术研究院

航天是国家综合国力的象征，近些年，随着国家国防建设和重大航天工程任务的迫切需要，我国航天事业发展迅速。航天型号产品是融合多种学科与专业的系统工程，具有投资大、研制周期长、技术复杂、质量与可靠性高等特点，而航天型号物资是保障航天事业高质量发展的重要先决条件之一。型号物资供应涉及众多供应商，有电子元器件、金属、化学化工等不同领域，国营、民营等不同性质，承制方、中间商等不同属性等，结构十分复杂，合作管理难度较大；而采购合同是规范采购交易活动中双方权利与义务的最重要体现形式，是确保航天物资采购及时、高效、安全、稳定的基础。本文从新形势下航天型号物资采购合同的特点出发，分析和总结了型号物资采购合同的风险防范做法及取得的成效，提出了航天强国目标下的努力方向。

一、航天型号物资采购特点、难点及问题

航天型号物资采购以集中采购为原则，总体思路是以体制机制为基础、以专业机构为平台、以信息化技术为支撑，依据“按目录选用、按标准管理、按渠道询价、按规范订货、按要求验收”的模式，集中开展航天型号物资采购业务。基本流程包括：对内整合航天系统内部物资需求，对外统一接口实施采购，采购后统一对内开展质量保证、仓储、配送、售后至闭环，实现了通过信息集成、组织联结和系统协调的横向一体化供应链管理模式，将航天系统内设计单位、生产制造单位同外部市场供应商、终端生产制造商协同连接起来，实现高效共赢的供应链一体化。

管理重点主要包括3个方面，一是供应商管理，建立合格供应商名录，针对重点供应商建立风险识别及管控机制，建立健全供应商准入、评价及退出机制，从源头上保证物资供应质量；二是成本管控，建立询比价、大宗物资采购、年度价格协议等价格机制，通过压控物资采购成本达到降低航天产品成本的目的；三是质量保障，通过整合有资质的检测平台资源，建立可靠的元器件、原材料质量检测平台，保障航天型号物资的质量可靠性。

当前，航天物资集中采购模式已经比较成熟和健全，且已实现一定规模，每年航天物资采购合同数量巨大，涉及合同乙方供应商众多。但是，由于航天企业性质特殊，网络须与外界物理隔离。受局域网制约，目前与市场供应商的往来特别是型号物资采购合同，绝大多数仍然采用纸质传递形式，这使得合同评审、签订、履约、闭环、归档等全流程合同管理信息化程度较低，存在大量需要人工输入、判断、统计的环节，导致工作效率不够高、合同低层次错误时有出现、人工成本较高等问题，存在较大合同法律风险。

二、航天型号物资采购合同风险及原因分析

从航天型号物资采购特点出发，从法律风险角度判断，存在的风险的主要有乙方企业本身有差距、合同条款不够细化、双方履约能力不足、规范化管理程度不高、缺乏法律专业支撑等，分析原因主要有6个方面：

一是航天型号物资采购合同乙方企业水平参差不齐。乙方企业包含国企、私企以及境外企业等供应商，企业性质、规模、业务范围、技术与管理水平、企业文化间也有很大差别，结构复杂，管理难度较大。

二是航天型号产品对质量与可靠性有很高的要求。型号产品对质量与可靠性的要求常常超过物资本身出厂质量检验标准；且根据型号任务安排，要求的“质保期”也会长于常规要求；这些要求均要在采购合同中予以体现，对合同管理要求较高。

三是航天型号物资采购风险意识不够强。因航天物资采购均要从合格供方名录中选择，名录内供方多是国有企业，企业信用度较高，签订合同时很难考量及保证对方履约能力，由此使得采购人员缺乏风险意识。

四是航天型号物资采购合同履约规范性不够。航天型号产品周期较长，有很多指令性计划影响因素，导致结算时资金运转不如市场化大型工业类企业流畅，有时出现到货期、付款周期等不可控的情况，影响合同的严肃性与规范性；一旦双方出现争议，有较大风险造成损失。

五是法律知识不够。航天企业员工多来自工科院校，且从毕业就加入航天，存在市场经验匮乏、合同风险意识淡薄、经济法律素养不够高的问题。

六是流程设置中缺少法律机构主动介入的环节。法律顾问始终游离在合同流程之外，无法了解合同的进展情况并对风险进行主动控制，在处理合同审核、合同纠纷等法律事务时，大多都处于一种被动的地位。

三、航天型号物资采购合同风险防范措施

针对以上合同法律风险及原因，本文以目标为导向，从规范管理、提升效率、规避风险等几个不同角度，提出针对性措施。

1.充分发挥供应商管理作用，将法律风险防范工作前置

加严航天供应商管理，重点将采购风险防范节点控制在采购业务之前，有效从源头管控风险。牢牢把控住“入、控、评”3个关键节点，通过完善制度标准、加强绩效评价、严格准入审查、强化产品鉴定、持续动态管理、加强现场检查、强化风险辨识，有效为航天事业培养了一支稳定、可靠的供应商队伍。

在供应商准入方面，加严准入条件审核，有效控制渠道风险。对供应商的基本资质、综合能力、服务能力和所提供物资类别直接相关的各类能力进行认定，并通过天眼查、企查查、国家信用企业信息公示系统等平台对其提供的资质材料进行严格审查，成立由财务、合同管理、法务、质量管理、采购等多个部门组成的评审小组，供应商管理委员会会议评审通过的方可准入。

在供应商管控方面，加强物资选用管理，有效控制选用风险。编制型号物资选用标准，严控元器件、原材料选用工作，促进物资选用成熟、可靠；加强物资质量问题的全级次管控，质量问题涉及外协供方的，同时去外协点进行调研检查，确保质量归零工作落实到位；涉及独家供方的，通过精准分析、建立联盟、强化选用、制定标准、有效扩源、整合需求、加大集采、联合防范等措施，压控独家供方风险；进一步强化型号元器件伪国产化、空心国产化和包装国产化情况的梳理，形成涉及16家供应商241项产品的包装国产化清单，为进一步辨识型号物资自主可控风险提供支撑。

在供应商评估方面，加大绩效评价力度，对标行业领先水平实施绩效评价。通过分析外部市场动态形成评价标准，将绩效评价结果有效应用于采购活动中：对绩效评价结果优秀的供应商采取通报表彰、优先付款、提高预付款比例等奖励政策，并优先培养其成为战略供应商；对绩效评价结果不合格的供应商进行通报，并进行重新认定，认定通过前，原则上不允许发生采购业务；对连续2年在某一物资类别中均为最低分的供应商组织约谈、整改等。通过有效具体措施形成良性竞争的供应市场结构。

2.以大力推动合同标准化文本为手段，降低合同风险防范难度

制定简明的合同标准文本。首先综合评估物资品类特点、物资质量要求、乙方供应商性质、采购频率和额度等因素，例如有长期业务往来且资信状况、履约能力良好的合作方风险较小，因此可参考国家工商总局颁布的《工业品买卖合同》（GF-2000-0101）制定相对简明的合同文本。合同标准文本的确定经过业务部门草拟、中心合同评审小组审核、正式发布等过程，确保条款内容的合规性；所有合同标准文本均经过法律部门审核，重要文本委托律师事务所出具法律意见书；针对使用供应商合同文本的情况，均对文本条款进行了逐一评估和分析，进而规避经营风险。最终论证形成了24份合同标准文本，包括2份国家或北京市标准文本，4份行业标准文本，16份定制标准文本，标准文本覆盖达到了91.67%。

持续规范型号物资采购合同文本的同时，在物资采购业务尝试和推行框架合同管理思路，制定型号物资采购框架合同实施方案，打破“一单一签”合同的采购业务模式，明确了“先签订暂定价框架合同，最终金额以实际发生为准”的全新管理思路。通过“标准文本+框架合同”模式，达到提高合同评审审核效率、提升合同管理效益、提高合同签订效率，实现标准化、规范化合同管理，从而防范风险的目标。

3.以信息化手段为支撑，将风险防控措施嵌入业务流程

对内，物资中心的合同标准文本确定后，利用信息化手段固化至系统流程，确保文本内容的不可更改性，最大化降低人为因素影响。方法是由信息化部门将文本固定至供应链系统内，业务部门在制作合同时直接对文本进行选择，系统自动生成合同；同时，对于使用标准文本的合同，评审过程采用系统自动会签，针对需求单位提出特殊技术指标要求的合同则须技术支撑部门在系统中进行人工评审确认。

对外，在互联网背景下创新供需对接机制，联合专业的物资技术人员、采购人员、设计人员形成新研物资的论证团队，通过安全、高效的采购信息转化及传递建立基于内外市场连通的物资共享及全流程控制平台，广泛引入民企供应商，支持发布供应商、供应商在线投标、供应商诚信及绩效管理、采购业务及采购大数据分析，通过信息共享及公开透明的采购业务互动实现型号物资采购领域采购需求信息与供应商的采购业务高效协同，进而实现阳光采购，最大化降低各类风险。

4.以合规管理为导向，不断完善规章制度体系建设

不断加强规章制度体系建设，为依法合规管理提供制度保障。以法律风险防控体系的构建作为直接目标，在对物资采购领域法律风险进行分析识别和量化评测的基础上将法律风险防范的各个环节与中心经营管理相结合，按照国资委相关规定要求，以《企业法律风险管理指南》（GB/T27914-2011）为指导，同时突显中心自身业务特点，建立基于型号物资采购行为的法律风险防控体系，降低法律风险。

结合内控体系建设，系统梳理出型号物资采购全体系涉及法律问题的规章制度和应参照执行的中央、航天系统的相关规章制度，完成型号物资采购流程（风控试点）专项建设，确立了型号物资供应业务端到端流程架构，完成52项基础流程建模，实现了型号物资采购领域关键风险点、控制点与业务流程的紧密融合。

认真贯彻合同管理制度，结合各类巡视巡察审计整改要求，积极进行合同管理办法的完善与优化，近5年间共修订并发布了五版合同管理办法，不断完善制度，明确权责，确保合规经营。

四、实践成效及后续思路

2021年中国运载火箭技术研究院型号物资采购合同数量大约11000份，占全院合同总数的83%；单独就甲方采购合同来讲，2021年物资采购领域合作的供应商在200家以上；2021年研究院的法律纠纷案件大约65起，其中80%以上的法律纠纷案件为合同法律纠纷，且经检查对方多数为首次或者频率较低的合作方；2021年物资采购领域保持了法律“零”纠纷的记录。通过上述几个数据可以看出，型号物资合同风险管控取得了很好的成效。

本文通过在供应商管理机制、合同文本标准化、业务流程信息化、不断提升合规管理等方面有所突破，形成高效、安全、协同的物资采购合同管理模式，切实达到防范航天型号物资采购合同风险的目的，为今后解决合同法律风险提供了一定经验和思路，后续通过不断提升信息化手段和合规管理，继续为我国航天事业的高质量、高效益、高效率发展保驾护航。