吉星昇 袁玉恒

摘 要：新一轮机构改革后，大部分地区档案局、馆分设，很多档案馆“三定方案”中明确受委托行使行政职能。对行政委托概念的明晰有助于档案部门履行行政职责。在实际工作中，委托关系的运作，存在缺乏法律依据、缺少书面委托协议、委托事项不明确、受委托方履职能力未评估、委托方监管职责缺失等诸多问题。针对这些问题，文章建议优化档案法治环境，签订并发布委托协议，强化专业人才培养，档案局统筹行政职能，合法合理履行委托事项的监督责任。

关键词：机构改革；档案；行政委托

分类号：G279.21

An Analysis on Archives Administrative Entrustment after Institutional Reform

Ji Xingsheng1， Yuan Yuheng2

（ 1.Zhenjiang Municipal Party Committee Office，Zhenjiang， Jiangsu 212050；

2.Jiangsu Provincial Department of Housing and Urban Rural Development， Nanjing， Jiangsu 210036 ）

Abstract： After the new round of institutional reform， the regional archives bureaus and archives have been set up separately， and many archives have been clearly entrusted to perform administrative functions in the Sanding scheme. The clarity of the concept of administrative entrustment helps the archives department to perform its administrative duties. In practical works， the operation of the entrustment relationship has many problems， such as lack of legal basis， lack of written entrustment agreement， unclear entrustment matters， failure to evaluate the performance ability of the entrusted party， and lack of supervision responsibilities of the entrusting party. In view of these problems， this paper suggests optimizing the legal environment of archives， signing and issuing entrustment agreements， strengthening the training of professionals， coordinating the administrative functions of the archives bureau， and legally and reasonably performing the supervision responsibility of entrusted matters.

Keyword：Institutional Reform； Archives； Administrative Entrustment

機构改革后，绝大部分地区档案局、馆分设，党办挂档案局牌子，档案馆成为党委直属事业单位。国家档案局局长陆国强在全国档案局长馆长会议上指出，“档案局的行政职能要聚焦抓规划引领、抓监督检查、抓队伍建设，有关业务指导工作可以依法依规委托给档案馆来做。”[1]实践中，很多档案馆“三定方案”中明确受委托行使行政职能，进而定为参公单位。这种行政委托关系在实际运作过程中，存在诸多问题，影响了委托的效果。目前档案学界对档案行政委托的研究仍处于空白状态，如何有效开展行政委托，让局、馆联合产生“1+1>2”的效应，成为重要的课题。

1 行政委托的理论与实践

一些地区档案馆单独设置后，受档案局委托行使业务指导、行政执法等部分行政职能。这种情况下，档案部门需要把握行政委托的相关理论。“档案主管部门”是履行档案行政职能单位的统称，为表述简洁，本文中“档案局”代指“档案主管部门”，“档案馆”代指“国家综合档案馆”。

1.1 行政委托相关法律条文与含义

我国尚未出台《行政程序法》。根据相关行政法律中的条款，以及一些省市制定的与行政程序相关的地方性法规和规章，可以总结出：行政委托是指行政机关将一定范围的行政职权依法委托给有法定权限的机关、组织或个人。需要遵从三个基本要求：一是委托须有法律依据；二是受委托机关以委托机关名义行使行政职权；三是委托符合法定程序。[2]

1.2 行政委托与行政授权的区别

行政授权是指行政机关在法定范围内按照程序将行政职权授权给相关组织，相关组织以自己的名义行使职权，并承担法律责任。[3]行政委托与行政授权都要有法律依据，其区别在于：一是行政权力归属不同。行政委托时以委托机关名义行使权力，行政授权时以被授权单位名义行使权力。二是法律责任主体不同。行政委托中法律责任主体为委托机关，行政授权中法律责任主体为被授权单位。三是诉讼地位不同。对于行使行政职权引发的诉讼，行政委托时被告只能是委托机关，行政授权时被告可以是被授权单位。[4]

1.3 行政委托的实践应用

行政委托在社会管理中有很多实践应用，如交通主管部门委托高速收费站代为收取高速费；县级卫生主管部门委托县卫生防疫站对非法制血的单位和个人行使行政处罚权等。现实中，行政机关在没有法律依据的情况下，将应由其行使的行政权力自行委托给基层人民政府、派驻机构或者其他社会组织的情况时有发生，这种委托不是法定委托，属于一般委托，合法性有待商榷。

2 档案局、档案馆行政委托关系辨析

档案局、档案馆之间的行政委托关系往往体现在档案馆的“三定方案”中，不论出于何种目的，现实中多数档案馆均承担部分行政职能。

2.1 档案行政职能履行的现实情况

实际工作中，档案行政职能履行情况分为四种：一是档案局人随事走型，行政职能全部由档案局承担。二是档案馆主动全包型，档案馆受委托行使部分职能，但主动承担所有行政职能。三是档案局馆分摊型，档案馆受委托行使部分行政职能，档案局同时行使部分行政职能。四是档案馆被动承担型，档案馆未受委托行使行政职能，但实际承担行政职能。第一种类型，职能与责任没有争议；第四种类型，超出法律界限，均不在本次研究之列。本文主要讨论在档案馆“三定方案”中明确“受档案行政管理部门委托”字样的地区和情况。

2.2 档案行政委托的必要性与可行性

一是专业技术力量角度。多数地区档案局人手较少，一般为党办工作人员内部转岗[5]，既非档案专业，亦非法律专业，档案工作专业性不足，同时档案馆人手较多，具备专业人才，因此档案行政委托既必要又可行。少数地区档案局从档案馆调入大量人员，档案馆人手紧张，因此委托既无必要也不可行。二是档案馆单位性质认定角度。机构改革后，档案馆“三定方案”中单位性质明确为“事业单位”，单位的参公性质需要重新认定。2020年中共中央组织部发布的《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》第三条明确，“事业单位列入参照管理范围，应当同时具备以下两个条件：第一，具有法律、法规授权的公共事务管理职能；第二，使用事业编制，并由国家财政负担工资福利。”[6]《档案法》赋予档案馆公共事务管理职能，档案馆均为财政全额拨款事业单位，符合上述两个条件，可以申请参公。参公人员编制数有限，档案馆受委托行使行政职能，更加有利于被列为参公单位。

2.3 档案局、档案馆在行政委托关系中的基本界定

既然档案局与档案馆在规范性文件上明确为行政委托关系，那么二者关系可以概括为三点：第一，档案事业的行政管理权力仍然在档案局，档案馆未取得行政职权；第二，档案馆不具有行政主体资格，只能以档案局名义实施行政行为；第三，如果行政行为中产生诉讼，被告只能是档案局。

3 目前档案行政委托存在的问题

3.1 档案行政委托缺乏法律和政策依据

对照《行政处罚法》第二十一条[7]、《江苏省行政程序规定》第二十条[8]和2020年中共中央办公厅发布的《“三定”规定制定和实施办法》第二十六條第三款要求[9]，问题如下：一是档案行政委托不属于法定委托。目前党内法规、法律法规规章、机构改革方案均未提及档案行政委托事宜。一些档案馆“三定方案”中明确的受委托事项包括业务指导与行政处罚，显然“三定方案”中的档案行政委托缺乏法律依据。二是档案法律法规供给不充分。[10]2018年机构改革至今，不少地区开展档案行政委托超过3年，2020年修订的《档案法》未加入档案行政委托条款，一些开展了档案行政委托的地区，还未修订地方性档案法规。三是国家层面统筹不够。机构改革后，国家层面还未对档案行政委托提出明确、具体的要求，各地档案行政委托实践和效果不一。

3.2 大部分地区未签订书面委托协议

程序正当是履行行政职能的要义。但中国的行政程序法至今尚未出台，对行政委托的程序和形式要件缺乏明确规定[11]，本文以江苏省制定的规章作为参考。《江苏省行政程序规定》第二十一条要求，一方面，“委托行政机关与受委托的机关或者组织之间应当签订书面委托协议”。[12]虽然“三定方案”属于具有法律效应的规范性文件，但不是授予受委托双方的书面合同，档案局、档案馆之间缺乏委托协议。另一方面，“委托协议应当载明委托依据、委托事项、权限、期限、双方权利和义务、法律责任等”。[13]档案馆“三定方案”中一般在单位“主要职责”和“内设机构”的相关处室职能中体现“受委托”。处室职能不能涵盖所有真正委托的档案行政事项，仅笼统概括了工作的主要职能且有的事项表达不明确。

3.3 行政委托的设立未公布、未备案

“未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。”[14]“委托行政机关应当将受委托的机关或者组织和受委托的事项向社会公布，书面委托协议应报本级人民政府法制机构、编制部门备案。”[15]实际工作中往往存在以下问题：第一，一些档案馆的“三定方案”只通过发文形式传播，没有在档案网站和微信公众号发布。同时，机构改革后各单位的“三定方案”集中印发，其他单位很难注意到档案馆“三定方案”中“受委托”行使行政职能的信息。第二，鉴于各类人员管理利用属于国家所有的档案的行为受到监管，社会各界有必要知晓档案行政委托，但是档案局没有将委托档案馆行使的职权向社会各界公告。第三，档案部门没有将行政委托协议副本交本级政府法制机构和编制部门备案，即便存在违反法定要件的委托行为，法制机构也不能及时予以撤销。如果产生法律诉讼，档案部门因为行政履职行为缺少必要的法定程序，必将处于劣势。第四，档案部门的行政委托相关材料没有报送上级档案行政机关，上级档案部门在工作布置时难以对应落实到下级档案局或档案馆。

3.4 部分档案馆不具备受委托事项的承接能力

“受委托的机关或者组织应当具备履行相应职责的条件。”[16]现实中，大部分档案馆人手充足，具备受委托的专业力量。但不可否认，少数档案馆专业人才匮乏，不具备受委托承接行政事项的能力。第一，部分档案馆人员缺乏。机构改革后，部分专业人才调至档案局，即各地党办。第二，档案馆人员老龄化严重。第三，档案馆处室人员岗位容易固化，流动慢。有的档案馆只招考新人，不重视培养新人，新进人员往往不在业务岗位，造成业务人才匮乏。

3.5 行政委托效果得不到充分保证

档案行政委托旨在解决档案局人手少的困境，以更好推动工作。如果档案局完全放手，纯粹由档案馆行使行政职能，则违背了委托的初衷，这一现象表现在少数县区。第一，机构改革后，党办挂档案局牌子，强化了“党管档案”原则，档案基础设施建设得到改善，档案检查力度得到强化，以党办名义印发档案工作文件数量增加，推动工作力度大。第二，行政委托的性质决定了档案馆行使行政职能必须以档案局名义，包括发文。现实中一些档案馆以自身名义行使行政职能，单独印发行政职能文件，行政管理的效果难以显现。第三，档案馆行使行政职能，对各单位提出要求后，很多单位处于“可做可不做”的状态，思想上没有重视。

3.6 档案局对委托事项履行监督责任缺位

根据《江苏省行政程序规定》第二十二条规定精神[17]，档案局需要对档案馆行使行政职能情况进行监督。实际工作中往往存在以下问题：第一，机构改革后，部分档案局没有从档案馆调入档案专业人员[18]，档案局成为上级的“二传手”，对专业性较强的档案管理行为进行监管的能力不足。机构改革后档案局虽然由党办挂牌，但事实上成为党办的内设机构，而非独立的行政机构[19]，影响监管的实操性。领导重视、配强档案局工作力量是加强监督的前提条件，否则必然有心无力。第二，部分档案局碍于情面难以对档案馆工作进行监督。《档案法》明确档案主管部门对本地区档案馆进行监督检查。档案馆行使行政职能，集“裁判员”与“运动员”双重角色于一身，自我监督难以严格，仍然需要档案局对档案馆工作进行监督。[20]但是一些档案局碍于“局馆一家亲”认识，在法理情的关系上，将情面摆在第一位，没有将法律摆在第一位。第三，部分档案局发现委托的某些行政职能履职不到位，但难以责令改正。比如一些立档单位档案安全存在严重隐患，档案门类严重缺乏，甚至大量档案散失，但其档案工作仍然通过了较高等级测评。此种情形，档案局只能责令该立档单位整改，却难以责令受委托行使测评职能的档案馆整改。

4 发挥档案行政委托效用的對策

4.1 优化档案法治环境

第一，加强档案法治化建设，党委把“党管档案”原则落到实处，党办发挥组织优势、政治优势，联合本地司法部门，规范档案行政委托程序，巩固机构改革成果。第二，国家加快修订《档案法实施办法》，相关地区抓紧修订地方性档案法规，将档案行政委托纳入新修订的法规中，提出具体要求，让行政委托有法可依。第三，档案局、档案馆根据各自职能定好位，不缺位、不错位、不越位。档案局依法履行档案工作统筹协调、检查督促等职能，档案馆受委托依法履行相关行政职能，共同推进档案工作规范化、制度化、法治化。

4.2 规范签订行政委托协议

第一，除了“三定方案”体现档案馆的行政委托外，档案局与档案馆需要签订书面委托协议，明确行政管理工作的要求、具体工作目标、委托的时限等，委托协议一般一年一签，到期后根据行政职能变化重新签订。第二，委托协议需要明确委托事项，以清单形式体现，委托事项不能与档案局实际行使的职能重复，也不能有遗漏，做到分工明确。已知的事项尽量列入清单，未知事项可以用“行政职能相关其他工作”兜底。委托协议需要涵盖监督指导的具体工作，执法检查具体内容，行政审批具体事项。第三，委托协议需要明晰档案局、档案馆各自责任。在行政职能履职过程中产生行政诉讼，尽管档案局是被告，但是档案局和档案馆在工作中的责任分割，哪些行为需要承担法律责任，都需要详细阐述。

4.3 行政委托事宜及时公布与备案

行政委托事项可以通过多种平台发布，让各单位档案人员和群众知晓委托关系和具体事项。相关委托材料及时报本级人民政府法制机构、编制部门备案。当委托协议变更或者废止时，及时报备。委托协议可以同时报上级档案主管部门备案，便于精准布置工作。

4.4 强化局馆专业人才建设

第一，档案局要吸纳档案专业人才，一部分地区档案局已经从档案馆调入专业人才，还未调入档案人才的地区可以通过选调、招考等方式培养人才。档案局要联合党办内设的党内法规审核部门专业力量，开展档案人才法律知识学习交流。第二，档案馆要吸纳专业人才，通过全社会招考、从下级档案部门调入、选调部分单位优秀档案员等方式，充实专业力量。第三，加大现有人员培训力度。档案馆人员不分年龄层次与工作分工，都需要进行业务培训，实现一专多能、多专多能。档案局更需要主动组织培训，开展业务、管理与执法培训。

4.5 档案局统筹行政职能

第一，档案行政委托涉及的工作以档案局名义发文，或者档案局、档案馆联合发文，必要时以党办名义印发。档案局统筹协调，档案馆具体负责。第二，按法定要求，档案馆受委托处室人员行使行政职能必须以档案局名义，代表档案局开展工作，甚至是代表党办开展工作，履职效果更加凸显。档案馆受委托处室人员不仅要从自身出发，从档案馆出发，也要从档案局角度出发思考问题，加强规范。第三，档案局、档案馆要按照联席会议制度规定，常态化举行会议，将行政委托职能工作开展的总体情况纳入研究范畴，定期梳理，解决工作中遇到的困难和问题，便于形成工作合力。

4.6 档案局履行委托事项的监督责任

第一，档案局对委托的行政职能事项负有法律责任，必须常态化过问，经常性调研，定期开展综合检查和专项检查，尤其是行政执法检查，了解各立档单位执行档案行政要求的情况，及时督促工作落实。第二，档案局要加强对档案馆履行委托职能情况的监督，形成制度，明确监督事项、监督方法、监督形式、监督频率、监督责任、监督结果应用。第三，档案局要根据《档案法》内容，对档案馆相关工作情况进行监督检查，共同做好档案工作。必要时，可以发出整改通知书[21]，严格遵照法定程序，避免因行政诉讼被动规范法律行为，主动推动档案法治进程。

目前档案行政委托的问题主要是档案法治环境不完善下法律程序不规范导致的，其中有多种因素需要深入研究和探讨，如有的领导干部思想认识不到位，有的甚至带有个人情绪；局小馆大的现状，实际运作过程中一定程度存在“小马拉大车”的现象等。要认识档案行政委托不同于行政授权，根据实际，确定本地区是否有委托的必要，不能一托了之。要明确档案局、档案馆在行政委托中各自的职责，履职尽责到位才能彰显“党管档案”效果。

注释与参考文献

[1]陆国强.深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神 全面提高档案工作质量和服务水平——在全国档案局长馆长会议上的报告[J] .中国档案，2022（3）：10-15.

[2][11]皋华萍.论行政委托[D].苏州：苏州大学，2015.

[3]李建俊.论行政授权[D].南京：南京师范大学，2006.

[4]鄢超.浅析行政授权与行政委托之界分[J] .行政与法，2003（4）：45-47.

[5][18]晋军.机构改革后市县档案行政管理工作方式方法探究[J] .兰台世界，2020（S2）：7.

[6]国家公务员局.参照《中华人民共和国公务员法》管理的单位审批办法[EB/OL].[2020-03-13].http：//www.scs. gov.cn/zcfg/202003/t20200313_16206.html.

[7]全国人民代表大会.中华人民共和国行政处罚法[EB/ OL].[2021-01-22].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/20 2101/49b50d96743946bda545ef0c333830b4.shtml.

[8][12][13][15][16][17]江苏省人民政府.江苏省行政程序规定[EB/OL].[2015-01-06].http：//www.jiangsu. gov.cn/art/2015/1/6/art_46143_2542884.html.

[9]澎湃新闻.“三定”规定制定和实施办法[EB/OL].[2021-09-22].https：//m.thepaper.cn/baijiahao_14617468.

[10]傅荣校.当前檔案机构改革若干问题探讨[J] .档案学通讯，2020（1）：63-69.

[14]中华人民共和国中央人民政府.国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知[EB/OL].[2018-05-31].http：//www.gov.cn/zhengce/ content/2018-05/31/content_5295071.htm.

[19]徐拥军.机构改革后档案工作面临的问题与对策[J] . 档案学通讯，2019（5）：101-103.

[20]王瑞雪.机构改革背景下对档案行政执法的思考[J].陕西档案，2021（1）：42-44.

[21]魏丽萍.机构改革对档案工作职能履行的影响及对策研究[J].办公室业务，2021（5）：130-131.