孙 宝

（华设设计集团股份有限公司 综合运输规划研究三所，江苏 南京 210014)

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出，依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1 小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。当前，江苏省新型城镇化发展已逐步迈入以城市群都市圈为主体的一体化新阶段，强核心的城镇空间和交通格局要求城市交通设施类型及服务供给模式不断更新。结合东京、巴黎等都市圈市域(郊)铁路发展现状来看，市域(郊)铁路与城市轨道交通有机衔接，二者相互配合，实现网络化互联互通，共同支撑都市圈网络化城镇体系协调发展。因此，促进都市圈空间优化和集约发展要求交通先行引导，关键之一就是打造“多层次、多模式”的轨道交通体系，着力推动都市圈中心城市带动周边城市融合发展[1-2]。既有“铁路+城市轨道”体系难以适应高强度、多样化、高频次、强时效的城市群交通需求特点，有效供给能力不足，成为城市公共交通的短板。在多网融合背景下，加快发展城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的市域(郊)铁路，构建一个完善的轨道交通体系，是推动区域更高质量一体化发展、建设现代化都市圈的内在要求[3]。

1 江苏省都市圈市域(郊)铁路发展分析

1.1 发展现状

江苏省是长三角城市群的重要组成部分，城镇化率超过60%，近年来江苏省都市圈建设呈现较快发展态势，形成了南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈等一体化区域，都市圈内部各级城市间联系不断加深，有力支撑了江苏省新型城镇化建设。近年来江苏省以推动都市圈多层次轨道交通体系建设、构建1 小时同城化“通勤圈”为基本目标，在南京、苏州、无锡、连云港等重点城市先后建成或开工了9 条市域(郊)铁路，分别为南京已经开通运营的机场线S1、宁天线S8、宁溧线S7、宁高线S9、宁和线S3，在建宁句线S6；苏州在建苏州—花桥线S1；无锡在建锡澄线S1；连云港在建改造利用既有陇海线连云港—连云区段开行市郊列车。全省已开通运营及在建市域(郊)铁路线路总规模353.9 km。

1.2 面临问题

近年来，国家陆续出台《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》(国办函[2020]116 号)等多个指导文件，对加快发展都市圈市域(郊)铁路建设指明了方向[4]。江苏省积极发展都市圈市域(郊)铁路，提出了一批规划实施项目。但是，在项目规划建设、运营管理等环节还普遍存在一些问题，主要包括以下方面。

（1）政策体系有待完善。利用既有铁路改建的市域(郊)铁路，地方政府和国铁之间尚未探索建立起一套较为系统完善的改建资金投入、路权开放、资源共享、运营补贴和利益分配机制，没有形成一套双方认可、系统清晰的规则来界定双方权责[5]。都市圈内毗邻区域连绵发展趋势明显，跨省、跨行政区的市域(郊)铁路项目数量多，而实践来看，项目推进缺乏跨行政区的协调主体，缺乏整体统筹，在线站位方案、建设时序、出资比例、产权归属、建设运营管理模式、财务清算等环节问题较为突出。

（2）项目建设、运营补亏资金面临压力。建设层面，市域(郊)铁路完全由地方投资建设运营，各地在项目建设资金方面不同程度上存在较大困难；运营层面，土地空间分层确权模糊，开发利益分享机制不明确，影响商业投资价值、地块开发品质和效益，进而致使轨道交通企业收益漏失。

（3）项目运营服务标准有待提升。随着城市空间的不断拓展，特大城市和部分大城市发展半径逐渐向20～40 km 延伸，居民出行距离变长，但部分市域(郊)铁路设站过多，运行速度偏低，难以适应沿线居民的多元出行需求。

总体上，国家出台的市域(郊)铁路发展指导意见在宏观层面提出了方向和要求，但在具体实践中，市域(郊)铁路在发展条件、发展理念、功能定位、建设模式、合作机制、发展政策等方面还需要探索，特别是在规划、运营、投融资等方面还有待深化研究，可持续的发展模式需要进一步引导[6]。

2 国外主要城市市域(郊)铁路发展经验

交通网络是城市产业和空间体系形成与演化的基础，每一次交通运输方式的演变和交通网络的优化，都带动了城市产业发展、城市空间体系的进一步变革；同时产业布局是伴随交通网络的改进带来的空间可达性改变而不断转换升级的，也对城市空间体系演进起到促进作用[7]。国际大都市区大多是从单中心结构向多中心结构演变过程中发展了市域(郊)铁路，形成多层次轨道交通体系[8-9]。

从东京都市圈看，1960—1999 年东京城市非核心功能不断向外推移，逐步在东京周边形成了14 个以产业为中心的卫星城。伴随着城市建设区域的拓展，为更好地连接居民在市郊的居所和市内的办公场所，东京都市圈市域(郊)铁路在30 年间进行大规模建设改造，市域(郊)铁路与地铁各有分工、相互配合，主要负责山手线以外的区域通勤运输。最终，东京都市圈逐步形成同站多向换乘、列车跨线直通的市域(郊)铁路网络。东京都市圈5 次基本计划空间结构及功能布局演变如图1所示。

图1 东京都市圈5 次基本计划空间结构及功能布局演变Fig.1 Spatial structure and functional layout evolution of Tokyo metropolitan area under basic plans

从巴黎都市圈看，早在20 世纪60 年代末，巴黎开始城市人口的集中化和郊区的城市化过程，巴黎市郊人口不断上升。为缓解市郊人口与主城之间职住布局失衡局面，1965 年巴黎城市规划提出在市区25～30 km 圈层建设5 个人口规模约50 万人左右的新城，并且优先发展公共交通，通过轨道交通确保各区域之间联系。后续经过多次城市、交通规划调整，进而形成现在大巴黎地区“一市七省”的环状多中心城市结构，以及多点放射、成网运营的巴黎都市圈轨道交通系统。巴黎都市圈发展规划及功能布局演变如图2 所示。

图2 巴黎都市圈发展规划及功能布局演变Fig.2 Development planning and functional layout evolution of Paris metropolitan area

结合国内外建设市域(郊)铁路的城市特征演变来看，市域(郊)铁路的建设时机与人口规模、市域面积、城镇化率等方面均有较大关系。一是城市人口规模、交通出行总量是市域(郊)铁路发展的基础；二是城市市域面积规模与市域(郊)铁路建设规模正相关；三是城市经济总量规模是市域(郊)铁路发展的支撑条件；四是城镇化水平是市域(郊)铁路发展的重要条件；五是发展市域(郊)铁路的城市主城区轨道交通有一定基础。

3 多网融合背景下江苏省都市圈市域(郊)铁路规划思路

3.1 江苏省市域(郊)铁路功能定位及发展条件

3.1.1 功能定位

根据《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发[2013]33 号)对铁路的功能层次划分，以及《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(发改基础[2017]1173 号)、《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》(国办函[2020]116 号)对市域(郊)铁路的功能定位，并借鉴国外城市群关于客运铁路的分类，客运铁路分为国铁干线、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通4 类。江苏省轨道交通系统层次划分示意图如图3 所示。江苏省轨道交通系统层次划分如表1所示。

图3 江苏省轨道交通系统层次划分示意图Fig.3 Schematic diagram of the hierarchical division of Jiangsu rail transit system

表1 江苏省轨道交通系统层次划分Tab.1 Hierarchical division table of Jiangsu rail transit system

3.1.2 发展条件

江苏省已基本进入发达地区行列，处于多个都市圈萌发阶段，城市形态由单中心聚集发展向多点支撑构建网络型空间结构趋势凸显。作为推行“一带一路”倡议及长江经济带战略关键节点、建设长三角的核心增长极，江苏主动承接国家战略要求，提出建设全球门户城市，有必要规划发展都市圈轨道交通，完善轨道交通体系，支撑各大都市圈空间重塑、产业提升，满足旅客高质量出行。结合长三角区域一体化发展趋势和江苏省区域发展战略，确定规划市域(郊)铁路的基础条件如下。①人口规模：主要城市人口在500 万人以上，都市圈人口在1 600 万人以上或城市客运总量超过3 亿人次。②市域面积：面积在5 000 km2以上。③经济水平：主要城市经济总量在6 000 亿元以上，都市圈经济总量在10 000 亿元以上。④城镇化率：不断增长且最近一年在65%以上。⑤用地条件：都市圈规划建设用地大于100 hm2并满足铁路项目用地需求。

考虑江苏轨道交通系统层次划分和功能定位，结合城市空间布局确定发展条件：①规划市域(郊)铁路的城市主城区的城市轨道交通建设已启动；②城市空间布局以星座状形式最为适宜发展市域(郊)铁路，组团状次之；③市域(郊)铁路重点枢纽具备综合开发用地条件。

经过筛选江苏省符合条件的城市有南京、苏州、徐州。结合《江苏省国土空间规划(2021—2035 年)》规划构建的“两心、三圈、四带”国土空间总体格局，江苏省适宜优先发展都市圈市域(郊)铁路的区域包括南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈。

3.2 都市圈发展特征及思路

3.2.1 都市圈发展特征

随着沿江城市群连绵化发展趋势，仅仅依靠区域城际干线，难以实现相邻城市主城区之间以及相邻城市主城各组团间“1 小时”通达的目标，更难以较好实现相邻城市同城化一体化的目标，亟需在区域城际干线外，构建加密线，直接衔接都市圈内中心城市与相邻城市，同时深入城市主城区，以促进区域内同城化发展目标。

（1）南京都市圈。南京主城区是南京都市圈的核心，形成核心、紧密共2 个圈层的城镇空间结构，规划南京都市圈城际铁路线网以放射线为主，构建南京、镇江、扬州同城化快速通勤线，南京都市圈通勤辐射线，实现南京主城区与次中心城市扬州、镇江主城区1 小时通道，并实现南京与都市圈核心圈层、紧密圈层重点城镇间0.5～1 h 到达目标，能较好适应和满足南京、镇江、扬州同城化及构建南京都市圈核心圈层城镇空间布局的需要。

（2）苏锡常都市圈。该都市圈内城镇形成由多个核心地域、区域空间节点及发展轴构成的网络状的空间布局形态，核心地域由苏州、无锡、常州3个中心城市构成，因此苏锡常都市圈城际交通线网规划形成以常州、无锡、苏州为中心的多中心、网络状线网，苏州、无锡、常州3 个中心城市之间联系主要由区域城际铁路(目前连接三主城之间的区域城际铁路主要有京沪高速铁路(北京南—上海虹桥)、沪宁城际铁路(南京—上海)及京沪铁路(北京—上海))承担，三中心城市与周边县级市沟通主要由都市圈城际铁路承担。

（3）徐州都市圈。该都市圈形成以徐州市为核心的“强中心+圈层”式城镇空间分布特征。徐州都市圈总体呈现“核心强、节点成长、特色小镇活力强”的都市圈空间特征，但相比南京、苏锡常都市圈，其核心城市徐州的影响力相对较弱；次一级节点城市的城市实力较弱，难以带动周边县市发展。

3.2.2 多网融合对都市圈轨道交通发展的影响

（1）轨道交通承担更多市郊通勤客流需求。随着干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通等多层次轨道交通网络的形成，以及都市圈一体化发展程度进一步提升，除以往传统的中长途客运、城市内部客运外，都市圈核心城市中心城区与其节点城、卫星城、边缘组团等之间会形成高频次、高密度的通勤、商务客流，需要由都市圈轨道交通予以覆盖。

（2）提高轨道交通出行便捷性。多网融合既深入都市圈公共客运，提供便捷、舒适的都市圈内部短途运输服务，也能够在枢纽层面做到无缝衔接换乘，提升出行便捷性。随着城市市郊人口增长，通勤出行距离显著增大，居民的收入水平大幅度提高，迫切需要缩短出行时间及提高出行舒适度。

（3）利用好既有铁路线路。伴随城市发展和铁路生产力调整，城市内很多干线、联络线、支线逐渐被城市包围，在多网融合背景下，要求充分利用既有铁路开行市郊列车，有助于提高铁路资源的利用水平，形成一体化的都市圈公共交通体系。

3.2.3 分片区差异化发展思路

（1）南京都市圈探索轨道交通建设运营“一张网”，大力发展市域(郊)铁路，兼顾都市圈通勤与市内组团快联。都市圈呈现“强中心+圈层”式城镇空间分布特征，主城四大片区间、跨江组团联系需求旺盛，应大力发展市域(郊)铁路，推动中心城市、周边城镇、新城新区等轨道交通有效衔接，同时做好与主城区城市轨道交通的互联互通，实现通勤流与中心区的快速联系，与干线、城际铁路做好换乘衔接。

（2）苏锡常都市圈市域(郊)铁路重点面向市域范围通勤走廊，同时与城市群城际共线融合、贯通运营。都市圈中心城市距离近，40 km 内可通达相邻中心市区，城市间非通勤出行需求旺盛，同时在“强市强县”的背景下，中心区、周边组团职住比基本平衡，20 km 以外向心通勤流不明显，通勤圈范围仍在培育过程中，因此由城市群城际铁路覆盖区域主要发展轴，市域(郊)铁路重点面向市域通勤走廊，同时充分利用城市群城际铁路兼顾市域(郊)铁路功能。

（3）徐州都市圈优先利用既有资源开行市域(郊)列车，有序新建市域(郊)铁路。徐州都市圈处于培育期，需要强化核心城市地位，同时15～40 km圈层内分布人口众多，有一定通勤需求。结合徐州市既有铁路资源较为丰富，加强既有线改造与城市更新、产业发展加强互动。

综上，江苏省现代化都市圈差异化布局思路如图4 所示。

图4 江苏省现代化都市圈差异化布局思路Fig.4 Differentiated layout of Jiangsu modern metropolitan area

3.2.4 线网分层布局方法

基于多网融合发展背景下，考虑各网之间功能优势互补、通道及土地资源统筹利用、枢纽强化吸引客流有效等角度，以市域(郊)铁路为纽带，促进不同层次轨道交通在功能上相互补充，在服务上相互延伸，共同构成一条完整的轨道出行链。综上，“分圈布局、通道整合、枢纽锚固” 线网布局方法如图5所示。

图5 “分圈布局、通道整合、枢纽锚固”线网布局方法Fig.5 Network layout featured by differentiated planning,channel integration,and hub anchorage

4 江苏省都市圈市域(郊)铁路发展策略

4.1 强化顶层设计

（1）深化细化相关政策。从规划建设报批、发展理念导向、投融资模式创新、综合开发政策等方面规范地方市域(郊)铁路建设，明确发展方向。完善相关机制体制，加大对建设项目的政策支持力度，进一步推进市域(郊)铁路科学有序发展。推动建立利用国家和省级财政性资金促进市域(郊)铁路示范项目规划建设的引导机制，争取推动中国国家铁路集团有限公司加大对于利用既有线项目的支持力度。

（2）分区、分类施策。江苏省不同区域由于发展水平不同，即使相同人口规模的城市发展轨道交通的条件也差异明显，适应性有区别。因此，应避免政策标准一刀切，差异化制定规划建设门槛。进一步优化审批机制，突出重点，统筹兼顾，对处于不同发展阶段的城市群分类指导、分区施策。

（3）建立健全技术规范体系。总结目前国内建成运营线路的实践经验，分析国外技术标准体系构建路径和实施效果，推动建立健全统一的市域(郊)铁路发展体制机制和技术标准体系，为市域(郊)铁路的健康发展提供全方位的制度、技术支撑。

4.2 强化要素保障

（1）拓宽投融资渠道。积极推进社会资本参与市域(郊)铁路建设，鼓励民营企业以股权、债权方式参与市域(郊)铁路建设运营和站点周边区域开发建设，逐步形成轨道交通建设与土地开发统筹规划、合作共赢模式。鼓励市域(郊)铁路建设方与沿线用地开发建设主体共同组建市(域)郊铁路项目公司，合作推进项目建设、车站服务、多种经营以及土地综合开发业务，最大限度发挥线路功能，提升项目公司的盈利能力，扩大社会效益，维持市域(郊)铁路建设运营的可持续性。

（2）强化环保、用地保障。建议调整优化重大线性工程项目的用地预审政策，强化轨道交通项目建设用地；根据综合开发建设规划保障站场红线内用地，给予综合开发用地支持，保障综合开发高效推进。统筹兼顾生态环保与经济效益，用经济和环境“双指标”综合主导推进项目，推动轨道交通绿色发展。

（3）强化信息要素保障。进行科学的信息化建设，解决轨道交通各环节中信息孤岛、各部门沟通不畅和对接代价大等问题，加强多层次轨道交通间信息共享、提高互联互通水平，提高资源共享率、提高服务精度。

4.3 强化协调联动

（1）构建跨行政区域项目协调机制。进一步完善跨行政区规划、建设、运营管理方面协调机制。建议建立规范的协调机制，特别是加强各地区政府间、各运营部门或企业间协调沟通机制，共商共研轨道交通体系建设的重大事项，促进多方协调达成共识，有效推进跨省、跨市项目落地。

（2）建立全过程的协同发展机制。在市域(郊)铁路规划、建设、养护、运营等各阶段，对不同管理部门和实施主体协调统筹，形成项目优化、数据共享、全生命周期效益最优的管理体系，构建衔接顺畅的协同发展机制。

（3）强化一体化运输服务协同机制。在当前国家深化铁路管理体制改革、对铁路建设推行分类分级管理的形势下，大胆尝试创新铁路运营管理方式，重点在市域(郊)铁路方面主动作为、加快推进[10]。对于与国铁直通运营需求较小的市域(郊)铁路，建议在苏锡常都市圈、南京都市圈、徐州都市圈等地区探索轨道交通多网融合一体化运营的模式。

4.4 强化示范推广

（1）加大政策宣贯和督导力度。加强既有政策宣传贯彻力度，系统总结分析国际国内成功案例，提高地方各级政府对于市域(郊)铁路建设及沿线土地综合开发重要性的认识水平，指导地方政府建立健全市域(郊)铁路规划建设与用地空间优化开发相统一的政策机制。

（2）以点带面发挥示范推广引领作用。加强对江苏各地实践的调研，及时发现和解决推进中遇到的困难和问题，树立典型，示范推广，提炼形成可复制、可推广的发展模式和路径，进一步推动完善既有制度和机制，促进市域(郊)铁路科学发展。

5 结束语

都市圈在我国还处于起步阶段，轨道交通对都市圈发展具有至关重要的作用。结合当前研究实践，梳理都市圈轨道交通发展现状和主要问题，基于都市圈发展趋势判断及对轨道交通的要求，提出江苏都市圈市域(郊)铁路应分片区差异化发展。南京都市圈应加强中心城市与周边城镇组团联系、探索轨道交通建设运营“一张网”；苏锡常都市圈市域(郊)铁路应重点面向市域范围通勤走廊，同时与城市群城际铁路共线融合、贯通运营；徐州都市圈应优先利用既有资源开行市域(郊)列车，有序新建市域(郊)铁路。同时就顶层设计、要素保障、协调联动、示范推广等关键问题提出发展对策。未来应结合都市圈的交通需求特征、多层次轨道交通体系融合以及体制机制创新等方面进一步深入研究。