陈志其 蔡迎旗

[提要]以历史制度主义为分析框架，从教育扶贫与扶智的角度，回顾我国民族地区学前教育政策的改革与发展，不仅是对我国民族地区学前教育反贫困政策演进脉络的时代性总结，也是对我国实现脱贫攻坚目标后，防止民族地区“返贫困”的一个深层次问题思考。自1984年我国正式提出“教育扶贫”的政策议题后，民族地区学前教育反贫困政策在不同的历史时期均体现了政策的存续和变迁，并历经四个历史阶段，逐渐形成了具有中国特色的学前教育反贫困政策体系。21世纪20年代后，我国民族地区学前教育反贫困政策的未来接续要在立足于“防贫困”的基础上，进一步关注质量和效益，落实“优质均衡”的学前教育质量政策；强调公平与正义，设计“差别原则”的经费投入政策；推进民主与法治，建构“良序善治”的体制政策。最终通过政策体系的协调与互动，共同推动学前教育“后普及时代”的可持续发展。

儿童是贫困的易感人群，无论发达国家还是发展中国家都无一例外地存在这个问题，从国际社会来看，防止儿童贫困现象蔓延，建立社会安全网已越来越多地受到各国政府重视。在我国，自新中国成立以来，关注儿童福利，推进学前教育发展就被党和政府优先考虑，党的十九大以来更是将“幼有所育”作为重要的民生议题，上升到国家政策的高度。而且在社会层面，发展学前教育，阻断贫困代际传递已成为普遍的共识与选择。因此从1984年开始，国家正式将“教育扶贫”作为政策议题列入政府行动方案。本研究以历史制度主义为分析框架，从教育扶贫与扶智的角度，回顾我国民族地区学前教育改革与发展的政策，既是对我国民族地区学前教育反贫困政策演进脉络的时代性总结，也是对我国实现脱贫攻坚目标后，防止民族地区因学前教育方面问题再度陷入贫困的深层次思考。目前，我国已在民族地区基本形成了具有中国特色的学前教育反贫困政策体系，分析与厘清已有政策的存续和变迁原因，对于推进我国民族地区学前教育反贫困政策的完善和未来接续具有重要的理论价值和实践意义。

反贫困概念最初限于经济学领域，起初人们对于贫困的理解也基本等同于经济学语境中的低收入。直到20世纪60年代末，随着关于贫困研究的累积，人力资本理论萌芽并提出了“健康和教育是人力资本主要的投资要素”等概念。随后，多维贫困理论在聚焦贫困主体“可行能力贫困”的理念基础上，主张“从收入、教育、社会保障和住房条件四个维度对贫困进行测度”[1]。20世纪90年代，罗丝(Catharine.E.Ross)等人通过分析教育对健康的影响，强化了教育对个体发展的根本性作用[2]。此后，教育被视为一种以健康为前提，却又比健康影响更重要的反贫困要素和评价指标，教育本身既是贫困内部主体，也是反贫困的参与主体，既是人发展的手段也是人发展的目的。教育反贫困的本质在于通过赋予贫困者知识、技能等生产性人力资本，以及习惯、视野、资源、信念等综合性人力资本[2]，从根本上实现其作为人的可持续性发展。

一、政策的存续与变迁：历史制度主义的解读

历史制度主义(Historical Institutionalism)最早出现在斯坦莫、西伦等人的著作《建构政治学：比较分析中的历史制度主义》[3]，是20世纪七八十年代政治学领域兴起的一种重要的理论分析模型，主张用历史分析的方法研究制度，认为从中观制度层面入手对政策内容和政策进程进行重新诠释，能为政策研究提供意义解释、意义描述和意义建构[4]。

历史制度主义对于政策制度的存续与变迁的解释逻辑主要包括两个方面：其一，在政策制度的平衡期，历史制度主义倾向于借用经济学中的“路径依赖”(path dependence)概念来诠释政策的存续，所谓“路径依赖”是指制度一旦形成便具有某种难以逆转的自我学习机制而产生一种锁定效应，驱使政策沿着某一固定的路径轨道继续演化，且呈现出顽强的稳定性与保守性[5]。其二，在政策制度的间断期，历史制度主义倾向于采用“历史否决点”(Historical veto point)的概念，也即政策的薄弱点来解释政策制度的变迁。通常情况下，“历史否决点”的出现是由于特定制度背景的改变或外部宏观环境的重大变化，致使现行制度不足以应对现实问题而催生制度变迁[6]，如下表所示。

表 历史制度主义对政策存续与变迁的阐释

由上表可知，在政策制度的平衡期，政策运行具有较强的“路径依赖”规律，制度内部各因素以及制度与外部宏观环境之间保持着某种平衡，政策制度呈现渐变式发展，原有政策在嵌入政策体系的过程中，逐渐与其他政策相互接洽，形成了相对稳固的政策网络，而且，随着政策学习效应的自我强化，在政策平衡期表现为政策“小的、缓慢的、渐进的变化，并通过积累，实现‘真正’的变化”[7]。在政策制度的间断期，政策运行出现“历史否决点”，在该历史时间点上外部宏观环境发生了重大变化，各种力量在利益表达的博弈和冲突中促使关键否决者“政策观念”的转变，催生政策制度的变迁。在制度间断期，通常表现为政策的“大幅度”改革，具有较强的跨越性。诚然，无论是政策制度的平衡期抑或间断期，政策结果实质上基本呈现了“周期性”的政策存续和政策变迁。

二、民族地区学前教育反贫困政策的演进脉络

自新中国成立以来，反贫困就是党和政府亟待解决的首要问题。1984年，中共中央、国务院印发的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》指出：“要重视贫困地区的教育问题，增加智力投资，有计划地发展和普及初等教育，主要发展农业职业教育”[8]。在这份政府文件中首次明确提出了“教育扶贫”，随后，在1986年，成立了国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年，更名为国务院扶贫开发领导小组)，建立了反贫困的组织机构，明确了其功能职责，以保证脱贫政策的落地实施。在反贫困过程中，教育反贫困既包含着教育作为反贫困的参与主体，为经济社会发展提供智力和人才支持，同时也隐含着教育作为贫困的内部主体而进行的反贫困斗争。因此，在扶贫实施过程中，教育反贫困政策在不同的历史时期都发挥了重要的作用。从历史制度主义的视角出发，依据社会发展的关键转折点和阶段性特征，本研究认为民族地区学前教育反贫困政策的演进主要有以下四个阶段。

(一)民族地区学前教育反贫困政策框架初步成型期(1985-2000年)

十一届三中全会后，党和政府及时总结历史经验教训，在各行各业实施了拨乱反正与调整恢复，继续承接了新中国成立之后、“十年文革”之前的一系列有益的方针政策，并开启了改革开放和社会主义建设新时期。在这个阶段，民族地区学前教育反贫困政策体现了恢复发展的稳定期和波动调整的探索期。

1.恢复发展：在存续已有政策基础上，推动渐变式改革(1985-1992年)

新中国成立之后，尽管在很大程度上将发展学前教育视为“妇女解放”和促进社会生产的政策工具，但客观上促进了当时学前教育的发展，并逐步确立了学前教育的领导和管理体系，明确了学前教育的地位和性质。在承接前期政策基础上，这个阶段又有进一步的补充发展。其中，在学前教育体制管理和运行、保教质量管理、师资培养以及儿童权益保障等方面先后出台了系列政策制度，如《幼儿园工作规程(试行)》(1989年)《幼儿园管理条例》(1989年)《托儿所、幼儿园卫生保健制度》(1985年)《幼儿师范学校教学计划》(1985年)《九十年代中国儿童发展规划纲要》(1992年)等。而且，在中央政策的指引下，地方政府也相继出台一系列政策条文，以规范发展民族地区学前教育，例如，新疆维吾尔自治区先后制定下发了《自治区幼儿教育工作规划》《自治区学前班管理条例》《自治区幼儿园评估意见》等政策文件。同时，在国家政策话语中，明确提出要关注学前教育事业发展，重视农村学前教育。坚持民办和公办幼儿园“两条腿走路”的方针[9]，要在大力发展公办园的基础上，调动厂矿企业与社会力量的积极性，共同促进学前教育事业发展。于是，各地根据经济、文化发展的实际情况开展学前教育工作[9]。

这个阶段，国家各项事业处在调整、理顺和恢复发展的过程中，各项政策在稳定有序中推进。而学前教育政策发展的主要特征是在延续已有政策基础上，逐步建构学前教育的政策网络体系，体现了政策的“路径依赖性”。对于民族地区学前教育而言，学前教育政策网络体系的成型，为学前教育反贫困提供了有力的政策保障和支持。

2.波动调整：推行“学前教育社会化”的政策导向(1993-2000年)

1993年，党的十四届三中全会确立了进行社会主义市场经济体制改革的各项任务。同时，为推进社会经济的快速发展，实现社会安定、民族团结和共同富裕，在1994年，中央确立了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，旨在解决贫困地区8000万人口的温饱问题，着力促进中西部地区的经济发展。在此政策背景下，先前由企事业单位、集体等社会力量创办的带有福利性质的学前教育机构开始逐渐被推向市场化经营。而且，在国家政策导向上明确提出要逐步推进“学前教育社会化”[10]运行，并相继出台了《关于企业办幼儿园的若干意见》(1995年)《社会力量办学条例》(1997年)等政策文件，显然，这一举措体现了在市场经济体制的驱动下，以“经济理性”推动教育体制改革的发展思维，在政策层面突破了对原有政策的“路径依赖”。但在推动“学前教育社会化”运行过程中，缺乏针对性的制度保障和政策跟进，从而出现了学前教育管理软化，政府主体责任缺位，地方政府对“学前教育社会化”运行理解偏差等问题，这也导致在实践层面部分幼儿园在“私营化”之后，以盈利为目的，对幼儿园推行企业化管理，忽视教育质量和教育规律的现象[11](P.23-25)。另外，在经费投入方面，1996年出台的《幼儿园工作规程》指明了幼儿园办园经费的筹措方式，但没有明确国家和地方应如何提供财政扶持，这也在一定程度上造成了经费投入渠道单一、投入不足以及缺乏监管的问题，以至于出现了“关、停、并、转、卖”幼儿园的情况。有研究调查发现，从1996到2000年，我国学前教育经费总量随着社会力量的广泛参与呈缓慢增长状态，但与此同时，政府学前教育财政投入的力度却不断降低，财政投入总量持续下滑[11](P.23-25)。在民族地区，随着“学前教育社会化”的政策导向，也出现了学前教育被边缘化的倾向。

在这个阶段，人们的优势需要是基本的生理性需要，是要解决吃饭、穿衣的问题。因此，在这样的社会背景下，依赖国家教育政策保障民族地区的学前教育发展显得尤为必要。以历史制度主义的视角来看，20世纪80年代中期到21世纪初，我国民族地区的学前教育政策在纵向上对于“顶层制度设计”具有较强的依赖性，地方政府主动推行的学前教育政策相对较少。在横向上，20世纪80年代中期—90年代中期，学前教育政策处于制度平衡期，基本延续了新中国成立以来，“文革”之前的学前教育政策，并在此基础上进行了渐变式的探索与完善，初步构筑了学前教育政策网络体系；20世纪90年代中期—21世纪初，在推行市场经济体制改革过程中，学前教育政策发生波动，民族地区学前教育办学规模出现萎缩，“学前教育社会化”政策打破了对于已有政策的“路径依赖”但也催生了“历史否决点”的到来。总的来说，自1985年“教育扶贫”作为政策话语提出以来，教育政策的建构过程实质上既包括了教育政策内含的本体价值，也反映了教育政策的工具性价值。但客观上促进了学前教育政策体系的建构，也为后续民族地区学前教育发展奠定了坚实的政策基础和政策依据。

(二)民族地区学前教育反贫困政策体系基本形成期(2001-2016年)

缓解和消除贫困，最终实现全体人民的共同富裕，是社会主义的本质要求。尤其进入21世纪后，儿童贫困现象的治理与社会保障体系的建设也已经越来越多地受到各国重视[12](P.1-2)。在这个阶段，我国学前教育反贫困的政策议题指向性更为明确，并逐渐形成了基本的政策体系。

1.持续探索：完善社会力量办学的政策制度(2001-2009年)

进入新世纪以后，我国经济社会发展取得长足进展，人民群众的温饱问题基本得以解决，但人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会主要矛盾，在学前教育领域突出表现为“低水平的、不全面的、发展很不平衡”的教育现状。这个阶段，一方面，继续推进“学前教育社会化”办学导向，并进一步规范社会力量办学的政策制度，如教育部出台《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(2003年)、《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》(2007年)等，另一方面，积极探索新世纪学前教育持续发展的政策制度。2001年，国务院发布《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》，提出“建立并完善0-3岁儿童教育管理体制，合理规划并办好教育部门举办的示范性幼儿园，同时鼓励社会多渠道、多形式发展幼儿教育。积极探索非正规教育形式，满足边远、贫困地区及少数民族地区幼儿接受学前教育的需要”[13]。同时，根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》先后出台了系列政策文件。如《幼儿园教育指导纲要(试行)》(2001年)《关于规范小学和幼儿园教师培养工作的通知》(2005年)《关于开展幼儿园园长岗位培训工作的意见》(2008年)等。在民族地区，地方政府也出台了教育优先发展政策，如宁夏出台了《宁夏回族自治区民族教育条例》(2001年)，提出要“采取特殊措施，推进民族教育事业的发展”。

概括而言，在深入推进社会主义市场经济体制改革过程中，“学前教育社会化”办学的政策支撑体系逐步得到建立，以公办园为示范，社会力量办园为主体，公办民办“两条腿走路”的学前教育运行机制基本形成。这一阶段是对20世纪90年代中期以来学前教育政策的延续和完善，整体上处于政策平衡期。但由于在推动社会力量办学过程中，处于政策探索阶段，也出现了政策指导不及时、政策缺位等现实问题，必然存在政策体系的薄弱之处，因此，也隐含着政策间断期的出现。

2.普及普惠：政府回归主体责任，重构学前教育的公益属性(2010-2016年)

“学前教育社会化”改革进程中，供需矛盾逐渐成为制约学前教育持续发展的主要矛盾，尤其在贫困地区、民族地区学前教育发展滞后、投入不足的情况时有发生，教育优先发展的战略地位未能得到充分体现。“入园难”“入园贵”逐渐成为民生关注的重要话题。至此，随着学前教育运行的外部环境，尤其是“关键否决者”的观念发生了重大变化，我国学前教育政策进入了间断期，推动了政策的变迁。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》(以下简称《规划纲要》)明确了政府在学前教育办学中的主导性责任，提出了多元并举的办园体制等政策建议，同年发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》则进一步体现了《规划纲要》的指导思想：在办园体制上，提出要“大力发展公办幼儿园，建立‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务体系”；在经费投入上，提出“中央财政要设立专项经费，优先支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育”；在实践路线上，提出要以“县域为单位”实施“学前教育三年行动计划”[14]。

在政府发挥主体责任着力解决“入园难”“入园贵”的过程中，指向推动学前教育可持续发展，尤其在学前教育反贫困方面的政策工具类型开始逐渐丰富，具体体现为国家密集出台高规格政策文件。例如，2011年，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出“到2020年，基本普及学前教育”[15]；2012年，党的十八大报告提出要“促进民族地区经济社会又好又快发展”，将教育资源向民族地区倾斜，进一步明确了民族地区教育优先发展的战略地位；2014年，国务院发布《关于加快中西部教育发展的指导意见》中提出“构建农村学前教育体系，逐步提高农村地区的入园率”；2015年，国务院印发《国家贫困地区儿童发展规划(2014-2020年)》，提出要“切实保障贫困地区儿童生存和发展权益，实现政府、家庭和社会对贫困地区儿童健康成长的全程关怀和全面保障”[16]；2016年，教育部等六部门联合印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，提出要“逐步形成贫困地区农村学前教育服务网络、加强民族地区幼儿园建设、加大深度贫困地区政策倾斜力度等内容”[17]。在地方政府层面，如内蒙古自治区制定“三年行动方案”着力解决贫困旗县(市区)嘎查村幼儿入园的问题[18]；西藏、新疆在全区推行农村学前三年免费教育，让各族儿童实现“就近”“免费”入园；四川、贵州等民族地区实施学前教育“一村一幼”计划等，有效提升了民族地区学前教育的入园率。

作为发展中国家，中国的反贫困事业一直都受到国际社会的关注，21世纪以来，我国持续推进改革开放，国计民生得到大幅提升，贫困人口的温饱问题基本解决，中国扶贫事业开始从救济式扶贫转向了开发式扶贫，消除贫困人口的能力贫困逐渐成为政策制定的基本共识。在这个阶段，一方面我国学前教育继续延续了21世纪90年代推行的“学前教育社会化”政策导向，在调动社会力量办园方面进行了持续的探索，并初步形成了以公办园为示范、社会力量办园为主体、公办民办“两条腿走路”的学前教育运行机制，但是由于政府主体责任的缺位，市场运行失灵，学前教育社会化过程中“入园难”“入园贵”等现实问题逐渐显现了出来；另一方面，尤其从2010年始，我国学前教育进入了一个全新的发展阶段，学前教育政策发生了解构性变迁，政府主体责任再次回归，成为发展学前教育事业的主导性力量，教育机会公平成为学前教育反贫困的价值定位，学前教育公益性、普惠性等成为政策制定的优先考量，学前教育反贫困的“靶向目标”更为明确，富有国家政策倾向的民族地区学前教育反贫困政策体系基本形成。

(三)民族地区学前教育反贫困政策体系逐渐完善期(2017-2020年)

2017年，十九大报告提出我国进入了社会主义新时代，“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并提出在新时代“办好学前教育、实现幼有所育，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来”[19]。可见，实现“幼有所育”已经提升为国家重要的政治方略，成为新时代办好学前教育的指针与方向。而且，新时代社会主要矛盾的变化意味着人民群众的优势需要已发生了深刻转变，反映在学前教育领域，对“美好生活”的愿景就是要办好新时代“安全、高质、就近、普惠”的学前教育。显然，续接机会公平，超越形式公平，落实过程公平，实现结果公平已成为新时代制定学前教育政策的优先价值选择。

为落实新时代“幼有所育”的政策图景，2017年，教育部发布《幼儿园办园行为督导评估办法》以进一步完善幼儿园督导评估制度；2018年，中共中央、国务院出台关于《学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确提出“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%。”[20]同年，教育部出台《关于全面深化新时代教师队伍建设改革意见》提出要“全面提高幼儿园教师质量，建设一支高素质善保教的教师队伍”；2019年，国务院办公厅先后印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》《关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》等；值得注意的是在2020年，国务院发布《学前教育法》(草案)，极大地推动了我国学前教育的法治化进程。总的来说，从这一阶段的政策逻辑可以发现，学前教育政策体系愈加完善，政策对象既涉及“幼有所育”的整体构想，也具体规划了学前教育的发展定位、发展目标、供给方式、管理体制、经费投入、资助途径、质量保障及师资建设等方面的政策图景。尤其在经费投入和资助方面更为强调“差别原则”(适合于最少受益者的最大利益)[21]，既关注机会公平和正义，也关涉过程与结果的公平与正义。

2020年，随着脱贫攻坚任务的全面完成，教育反贫困的对象逐步跨越“有学上”的历史阶段，“上好学”成为新时代人民群众在教育领域的优势需要和现实诉求。在这个阶段，我国学前教育政策延续了学前教育公益性的基本属性，持续推进“普惠性”学前教育的发展，尤其在民族地区通过学前教育“三年行动计划”的有效实施，目前已经基本完成民族地区学前教育的普及普惠，并逐步建构了以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系。

(四)民族地区学前教育反贫困政策体系稳步更新期(2021年—至今)

进入21世纪20年代后，在我国打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的历史背景下，国家层面的反贫困战略实质上发生了由“反贫困”向“防贫困”的转变，并开始稳步筹划如何在实现人民群众共同富裕基础上取得更为明显的实质性进展。其中，2021年3月，颁布实施的《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》(以下简称《意见》)，对我国反贫困政策的存续与变迁具有承前启后的历史性意义。该《意见》既明确了当前我国要接续推进脱贫地区发展和群众生活改善并防止“贫困反弹”的现实任务，同时也提出了“要将脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，推动实现广大人民过上更加美好生活”的目标任务。可见，国家全局层面的反贫困政策体系开始进入一个稳步的过渡阶段，同时也呈现出一定的前瞻性和建构性。

聚焦这一时期民族地区学前教育反贫困政策体系，在国家全局层面的反贫困政策转向影响下，民族地区学前教育反贫困政策体系呈现出历史制度主义理论中所谓的政策存续与政策变迁的“重叠期”。一方面，强调在推动民族地区学前教育普及规模上持续发力，积极建构以普惠性学前教育为主体的公共服务体系，以保持民族地区学前教育反贫困政策的延续性。在政策体系上，2021年5月《教育部等四部门关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确提出，要继续“指导脱贫地区持续扩大普惠性学前教育资源，积极扶持普惠性民办园，提高普惠性幼儿园覆盖率”。2021年12月，在教育部等九部门印发的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》中，关于普及规模也进一步做了明确要求，提出“到2025年，全国学前三年毛入园率达到90%以上，普惠性幼儿园覆盖率达到85%以上，公办园在园幼儿占比达到50%以上。”并强调要确保“三区三州”等原深度贫困区要“推进普惠性资源扩容增效”等内容。另一方面，为防止民族地区学前教育可能导致的“返贫”现象，国家层面开始稳步建构学前教育可持续发展的政策体系，助力推动我国民族地区学前教育循序步入高质量发展轨道。如，在《“十四五”学前教育发展提升行动计划》中就谋篇布局了未来五年我国学前教育在体制机制完善、保教质量提升等内涵建设方面的任务和目标，尤其在保障民族地区、原贫困地区、边远地区的学前教育改革与发展方面做了重点布局；2022年，中央1号文件即《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，针对乡村建设方面明确提出要“实施新一轮学前教育行动计划，多渠道加快农村普惠性学前教育资源建设”等目标任务；在提高幼儿园办园水平和保教质量方面，2022年2月，教育部印发《幼儿园保育教育质量评估指南》，进一步聚焦了学前教育质量内涵标准。

总体而言，21世纪20年代以后，通过政府主导、政策兜底保障等举措在民族地区完成了现行标准下学前教育的反贫困任务，摆脱了民族地区学前教育面貌的绝对贫困。但我们也必须清醒地认识到，反贫困是一个历史性任务，民族地区学前教育仍然是整个民族教育体系中发展最为薄弱的环节。当前，在人口政策持续调整的背景下，既要续存前期已有的反贫困政策，以防止民族地区学前教育规模性“返贫”，再次出现“无园入”“入园难”等历史问题；同时，也要积极应对经济社会发展新形势，稳步调整民族地区学前教育反贫困政策体系，促使教育反贫困政策重心从注重数量规模效应转向质量内涵建设。

三、民族地区学前教育反贫困政策的未来续接

回顾我国民族地区学前教育反贫困政策的演变历程，自1984年国家提出“教育扶贫”的概念到21世纪20年代，我国全面完成“两不愁三保障”的脱贫攻坚任务，民族地区的学前教育政策几经变迁，在教育反贫困斗争中逐渐构建起了较为完善的学前教育反贫困政策体系。其中，中国特色社会主义制度的建立，为学前教育政策的推行和发展提供了根本的制度保障，在政策平衡期，学前教育的良序运行，建构了我国学前教育政策体系的最初框架，而政策本身所产生的“路径依赖”在一定程度上促进了政策的渐进式变革，并在政策自身不断强化和自我学习的过程中丰富了政策工具的类型。在政策间断期，由于外部经济体制的深刻变化，以及“关键否决者”的观念转变，尽管在政策波动中持续推进了学前教育的社会化探索，但也在一定程度上影响了学前教育的普惠性实践，催生了学前教育的政策变迁。2010年，国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》的颁布实施，学前教育的公益属性得以确定，政府主体责任再次回归，建构普惠性学前教育公共服务体系成为明确的政策定位，至此，学前教育政策再次进入了稳定发展的平衡期。进入新时代，随着我国全面建成小康社会，我国学前教育尤其是民族地区的学前教育将在一定阶段内继续延续普及普惠的办园政策，以及在普及普惠的基础上积极探索优质均衡的学前教育，将成为21世纪20年代后学前教育政策建构的核心要义。

从“反贫困”的角度审视学前教育发展问题，实则是将学前教育改革与发展放置在整个经济社会发展大环境中来考量，厘清民族地区学前教育政策的演进脉络既是对民族地区学前教育反贫困的历史性回顾，也是对其现实发展的深刻思考。21世纪20年代后，虽然按照现行标准消除了农村绝对贫困，解决了区域性整体贫困的问题，但民族地区发展不足、不充分的基本态势还没有从根本上得以改变，依然呈现出区域性的整体欠发达状态[22]。因此，民族地区学前教育反贫困政策应在接续前期政策基础上继续探索更加有效的未来反贫困政策体系。

(一)关注质量和效益，落实“优质均衡”的质量政策体系

从已有数据来看，截至2021年全国学前三年毛入园率已达到88.1%，普惠性幼儿园覆盖率达到87.78%。而在一些民族地区，如新疆、青海学前三年毛入园率和普惠性幼儿园覆盖率均已达到90%以上，可以说，民族地区已基本建成了广覆盖、保基本、兜底线的学前教育公共服务体系，学前教育的绝对贫困问题也基本得到了解决，但相对贫困、“返贫”风险依然长期存在。21世纪20年代后，一方面要持续推进更高覆盖率的普惠性学前教育，另一方面要关注学前教育质量内涵建设，坚持发展优质均衡的学前教育。

1.坚持学前教育的公益普惠性，健全民族地区学前教育返贫困防御政策

2017年，联合国教科文组织发布《可持续发展始于教育》(Sustainable Development Beginswith Education)的报告，提出“在世界范围内消除一切形式的贫困”作为教育促进可持续发展的目标之一，并建议推出更多向穷人倾斜的教育政策来帮助贫困家庭的孩子入学[23]。显然，教育反贫困已成为国际社会共识。发挥政府的主体责任，坚持学前教育的公益普惠性，从根本上讲就是坚持“以人民为中心”的治国理政思想，是实现教育公平的前提条件。在现行标准下，民族地区学前教育的普惠率均已达到预计目标，但明显存在政策路径依赖的特征，返贫风险依然存在。因此，21世纪20年代后，健全民族地区学前教育返贫困防御政策显得尤为必要。一方面，要继续筑牢制度兜底“安全网”，落实好教育部印发的关于《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，在确保巩固已有普惠率的基础上，持续完善“应建尽建、应入尽入”的基本政策要求；另一方面，要探索构建常态化返贫困风险预警的政策体系，以县域为单位，利用大数据平台，实施数据动态监控和适时调整，做到提前预案、科学规划，为民族地区学前教育的改革与发展政策制定提供可靠的数据信息支撑。

2.坚持学前教育的优质均衡性，完善民族地区学前教育质量保障政策

从民族地区学前教育反贫困的政策演进历程来看，在相当长的一段时间里学前教育的本体性价值是被其工具性价值所遮蔽的，学前教育往往被视为培养未来人力资本的途径和解放妇女的政策工具。而由于对学前教育缺乏科学的认识和足够的重视，在政策目标上就容易出现短视行为。进入新世纪以后，尤其是随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布实施，学前教育的本体性价值逐渐得以彰显，在政策目标上开始从“有学上”逐渐转向“上好学”，关于学前教育内涵建设的政策工具类型也开始日趋丰富。但在整个民族教育体系中学前教育依然是发展最不均衡、质量最为薄弱的阶段。因此，21世纪20年代后，民族地区学前教育要在普及普惠的基础上，优先发展其优质均衡性，探索建构民族地区学前教育的质量保障政策，科学落实《幼儿园保育教育质量评估指南》。具体而言，在条件性质量保障政策方面，要优先确保民族地区学前教育师资队伍的质量建设，从整体上提升教师的专业综合素质，明显缩小民族地区城乡、区域之间的师资水平差距，保证每个儿童都能接受公平、有质量的教育；在过程性质量保障政策方面，要尝试建构符合民族地区学前教育实际的质量标准体系，将国家通用语言文字教育和中华民族共同体教育融入日常教育教学活动常规，以标准促质量；在结果性质量保障政策方面，要从学前教育的本体性价值出发，以儿童个性的全面自由与健康发展为首要目标。

(二)强调公平与正义，设计“差别原则”的经费投入政策体系

罗尔斯认为，“社会和经济的不平等只有在其结果能给每一个人尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益时，它们才是正义的”[21]。诚然，良序的社会必然超越形式的正义，真正的公平也绝非功利主义对于正义的理解。换言之，“实质的正义否认为使一些人享受较大利益而剥夺另一些人的自由的正当性，把不同的人当作一个人来计算他们的得失的方式是被排除的”[21]。目前，虽然民族地区的学前教育与全国同步完成了“广覆盖、保基本”的公共服务体系，但民族地区学前教育并没有从根本上改变“贫困”状态，发展动力不足，教师队伍保教能力弱，教研水平低，教师流动性大等影响学前教育可持续发展的关键制约因素依然存在。因此，21世纪20年代后，仍然需要在相当长的一段时间内提供倾斜性的经费支持政策，在强调公平与正义的基础上，设计具有差别化原则的经费投入政策体系。

1.持续优化财政投入结构。在逐年提高国家教育财政投入的基础上，逐步提高学前教育在全国性教育财政投入的比例和支持水平。同时，中央财政要继续安排支持学前教育发展的专项经费，并重点向民族地区和中西部农村地区提供倾斜性支持，通过优惠性的差别待遇或者说是一种积极的补偿行为，确保民族地区学前教育公平、有质量发展。

2.继续完善成本分担机制。在出台公办园生均拨款标准或生均公用经费标准时要考虑民族地区学前教育的现实困难，通过政策调节适度提高公办园生均拨款标准或生均公用经费标准，并建立弹性调节制度；在规范社会力量办园与制定财政补助政策上，要通过倾斜性的补助政策鼓励企事业单位等集体办园，尤其要通过补助政策支持、吸引普惠性民办园在民族地区办学，以完善民族地区公办民办“两条腿走路”的学前教育公共服务体系。

3.深入推进学前教育资助制度。随着我国普惠性学前教育公共服务体系的基本建成，民族地区学前教育入园机会公平的目标将基本实现，但在区域内部仍然存在城乡、农牧区以及不同家庭条件的客观差异性。因此，在深入推进学前教育资助制度的基础上，要优先确保接受普惠性学前教育的处境不利儿童获得资助。

(三)推进民主与法治，建构“良序善治”的体制政策体系

在新时代，人们对于“美好生活”的向往实质上也反映了人民群众优势需要的转移，“有学上”已经不能满足新时代人们对于优质教育的迫切需求。从体制机制建构和教育管理能力上进行深层次变革已成为民族地区教育可持续发展的必然选择。21世纪20年代后，构筑民族地区学前教育的体制政策体系，从根本上讲就是要加强教育治理的民主化和法治化进程，在教育治理能力和教育治理体系方面与经济社会发展需求接轨，最终实现民族地区学前教育“良序善治”的政策目标。

1.加强学前教育治理的民主化，形成多元主体“合作善治”的教育治理能力

《中国教育现代化2035》明确提出要“提升政府管理服务水平，综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平”“提高学校自主管理能力”[24]等。可见，教育现代化内含教育主体治理能力的现代化蕴意。从民族地区学前教育反贫困政策的演进逻辑来看，民族地区教育主体参与教育治理的意愿和能力较为薄弱，外部依赖性较强，突出表现为教育部门尤其是基层教育部门的主动变革意识薄弱，教育治理能力不足，幼儿园办学自主性受限，家庭和社会的教育诉求表达不畅等问题。进入新时代“幼有所育”已成为民生关切、社会关注、国家关心的公共政策议题，因此，也呈现出利益相关主体多元化的格局。显然，调动多元主体参与学前教育治理，形成多元主体“合作善治”的教育治理能力是未来教育治理的关键举措之一。具体而言，首先要从根本上改变教育治理过程中治理主体的高度集权化，建构多元主体协商合作、民主参与、咨询听证等多种渠道的参与方式，畅通利益相关主体的权利表达和利益诉求。其次，要加强利益相关主体参与教育治理的意愿和内生能力，从根本上转变“等、靠、要”的观念。一方面，要结合民族地区的乡规民约和文化习俗的正向功能，调动利益主体尤其是家庭参与教育治理的主动性，认清教育的反贫困性本质；另一方面，要逐步提升教育主体参与教育治理的内生力，尤其是加强政府部门的教育服务能力，提升教育决策的科学性、前瞻性和预测性，释放幼儿园办学的自主性，建立弹性管理机制，增强教育治理主体的互动性。第三，要加强教育治理主体的信息化素养。人工智能时代教育信息的数据化特征，需要教育治理主体具备理解、分析与利用数据的数据素养与科技素养，以及做出价值选择的人文素养。

2.加强学前教育治理的法治化，实现制度结构“运行良序”的教育治理体系

加强学前教育治理法治化是实现学前教育“运行良序”的必然要求，也是实现“依法治教”的具体行动。十九届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”，为新时代民族地区学前教育治理的法治化提供了实践指南，是进一步明确政府、学校、社会等参与教育治理主体的权责利边界，按照民主法治、公开透明、权责相符等治理原则，优化教育治理秩序的现实需要[25]。民族地区学前教育治理体系的现代化，首先要完善治理制度和治理体系，加强学前教育治理现代化的立法意识，实现有法可依，依法办学、依法治教，将学前教育的规范运行放置在法律保障的框架内；其次，要增强治理主体的法治精神和法治能力，加强学前教育治理现代化的守法意识，能够按照教育法律法规进行教育治理，增强学前教育“运行良序”的常态化；第三，要健全治理过程和治理结果的督导评估，加强学前教育治理现代化的执法意识，保障民族地区学前教育法治的权威性，以法治促进治理体系的有序有效实施。

四、结语

从提出教育扶贫到教育扶贫政策体系的建构与完善过程，反映了民族地区学前教育从短缺与普及为主线转向质量和效益为追求的发展历程。进入21世纪20年代后，我国教育将进入“后普及时代”，学前教育也即将迎来总供求关系平衡的拐点。如何有效供给，避免民族地区高普惠性的学前教育沦为低质量的学前教育；如何合理布局，防止民族地区区域、城乡、农牧区之间学前教育的结构性失衡与资源错配；如何分担责任，规避按照义务教育的标准与逻辑管理学前教育等将成为亟需思考的问题。从历史制度主义的政策视角而言，首先，要做到理性决策和渐进决策的协调互补，逐步完善民族地区学前教育政策决策的科学性、稳健性与前瞻性；其次，要建立多元民主的决策机制，确保政策制定和政策执行的民众基础和社会参与度，落实办“人民满意”的学前教育；第三，要加强政策体系的统筹与互动，将学前教育反贫困政策与整个民族地区社会反贫困方略协调统一起来，从根本上落实教育贫困主体的可持续性发展，保障教育反贫困的功能与成效的最大化实现。