姜雪艳，李晓玉

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000)

“大众创业，万众创新”是李克强总理在市场经济发展新态势的背景下为提升人民群众参与创新创业的热情而提出的新口号。2021年，李克强总理在出席全国大众创业万众创新活动周时再一次强调创新创业的重要性，而大学生群体极具创新思维且富有朝气，政府鼓励大学生响应国家号召积极参与创新创业，不仅能够提高其自身知识素养与技能，实现自我价值，而且能够支撑就业、缓解社会就业压力，同时也能为我国经济持续平稳运行和健康发展做出贡献。随着2020年新冠疫情的暴发和蔓延，给国内外经济造成了巨大的影响，许多企业在疫情冲击下面临着裁员、破产倒闭的危机，因此，高校毕业生的就业问题就成为当前特殊时期亟待解决的社会问题之一。河南省的在校大学生数量名列前茅，仅郑州市在校大学生数量已接近百万，已然成为全国教育人口大省①。日渐庞大的大学生群体加上疫情常态化下逐步下行的经济压力，促使河南省政府不得不充分考虑特殊时期政策的制定与现实情境的合理连接，将保障毕业生就业创业的问题提上决策者的议程中。

一、文献综述

近年来，随着创新创业政策在实践中重要作用的凸显，该领域的研究也兴盛起来。在创新创业政策内容的研究上，李宏岳(2017)通过对31份大学生创业的政策文件进行系统分析，构建了政策分析框架及网络图谱[1]。王苗苗(2018)基于内容分析法发现当前我国“双创”政策的热点聚焦于企业、融资、公共服务、知识产权、示范和信息技术六大方面[2]。在创新创业政策评估方面，包云娜(2020)结合当前我国创新创业政策总目标，总结了创新创业政策评估的研究类型与进展，设定了基本维度包括政策制定、政策执行和政策效果的四级树状式的评估指标体系[3]。戚湧和王静(2017)基于社会网络分析方法，使用Netdraw工具绘制政策图谱，结合定量方法对江苏省“双创”政策执行效果进行了实证评价分析[4]。针对于大学生群体的创新创业政策领域的研究也颇为丰富。在大学生创新创业政策变迁的研究上，冯英和张卓(2021)基于创新创业链维度和创新创业要素维度出发，以文本量化研究的方法对我国138份大学生创新创业政策文本进行了系统性梳理与分析[5]。谭玉、李明雪和吴晓旺(2019)从政策工具维度和发展阶段维度，归纳出1998—2018年我国大学生创新创业政策变迁的特征和不足[6]。在大学生创新创业政策执行的研究上，张春明和孙悦(2021)从史密斯政策执行过程模型的视角，结合创新创业政策执行的质量、目标群体的认同程度、政府执行主体的利益矛盾、政策执行环境的特点这四个方面系统分析了大学生创新创业政策的执行过程[7]。刘润泽和王硕(2019)通过文献梳理和访谈法对黑龙江省大学生创新创业政策执行进行研究，发现在实施过程中出现了诸如政策缺乏系统性和规划性、财税支持力度较小、政策影响力不足等问题[8]。在大学生创新创业政策优化方面，杜天宝、于纯浩和温卓(2019)针对大学生创新创业政策扶持体系中存在的问题，提出应加大政策宣传力度，以需求为导向提升政策针对性，建立专门的创新创业政策执行机构及考评督查制度，同时提升部门之间、中央与地方之间的政策协同度的建议[9]。董舟(2020)采用“三维一体”大学生创业政策评估模型对温州地区的大学生创新创业政策进行定量分析，并从政策制定层级需要下沉、政策受益对象应更具普惠性和政策内容要与地域相结合三个方面提出优化建议[10]。从政策工具角度对大学生创新创业政策的研究相较于其他领域成果较少，政策工具是政府在部署、推行及贯彻政策时运用的实际手段，其往往与政策文本量化分析结合使用，在政策工具理论基础上构建研究框架，对政策文本中所使用的具体政策工具编码，纳入分析框架中进行频数统计[11]，以观察政策工具的使用情况。赵耀(2020)基于政策工具视角从管制型政策工具、激励型政策工具和信息传递型政策工具三个维度对宁夏回族自治区大学生创新创业政策进行研究分析，发现管制型政策具有较强针对性，激励型政策涉及面较广，信息传递型政策方式多样等[12]。李九阳(2019)基于创新创业理论，将政策工具作为其中一个层次来研究“双创”政策对大学生创业行为的影响机理，发现需求型“双创”政策主要是通过创业意向对大学生创业行为产生作用；供给型“双创”政策主要是通过创业动态能力对大学生创业行为产生作用；环境型“双创”政策主要是通过政策影响创业意向再影响创业动态能力对大学生创业行为产生作用[13]。

由此可见，聚焦于大学生创新创业政策方面的研究已佳作诸多，而选用何种政策工具作为政府制定创新创业政策时的参考依据这方面的研究较少，且已有研究存在分析维度不够充分以及文本选取时效性较低、未能与当前疫情影响下的社会环境相结合的问题。因此，本研究将以2020年新冠疫情暴发以来河南省政府出台的涉及大学生创新创业的政策为内容分析样本，从两个维度构建分析框架，对政策文本进行编码分析、归纳总结，根据时代背景和实际情况提出科学建议，以期为政府优化相应的政策工具提供借鉴。

二、河南省大学生创新创业政策分析框架

最初学术界对于政策工具的研究多为经济学领域，如政府购买作为一种财政政策工具在社会总支出方面就具有十分重要的调节作用。而在公共管理学界，政策工具的研究则是随着政策科学的发展、西方公共管理改革的深入以及公共政策的复杂化和专业化而引起人们的关注[14]。政策工具理论是在政策结构性的前提下提出的，也就是通过有效的手段将政策中的关键内容转变为现实，是政策能够落实到位的基础[15]。鉴于此，本文引入政策工具理论，从两个维度对河南省大学生创新创业政策展开分析，探究现有政策结构中存在哪些不足，以期为优化河南省大学生创新创业政策体系提供支撑。

1.X维度：政策工具维度

关于政策工具的分类有很多种，本文在研读国内外代表性文献的基础上，结合河南省大学生创新创业政策的特点，根据Rothwell和Zegveld及国内学者较为普遍的分类标准，将河南省大学生创新创业政策工具分为环境型、供给型和需求型三种基本类型[16]，具体包含12种细分类型。其中，供给型政策工具主要表现在政府部门为创业者提供创新创业所需相关要素，能够直接推动创新创业活动的顺利开展。根据创业活动所需要素的不同，本文将供给型政策工具具体分为创业教育培训、创业资金支持、创业技术指导、信息支持及完善创业基础设施这五种[17]。环境型政策工具的作用是在外部环境中塑造创新创业氛围，增加政策对创新创业的影响[18]，间接推动大学生创新创业。环境型政策工具可以概括为财政金融、税收优惠、程序简化、宣传引导和市场监管五个方面。需求驱动的政策工具是创新创业政策背后的驱动力，主要是指政府通过支持和关注与创新创业相关的因素来促进市场繁荣，具体可分为成果保护、政府采购、校企合作、服务外包和人才引进五个方面。

2.Y维度：政策注意力维度

政策注意力是政策活动主体的精神活动在公共政策上的集中程度。与其他注意力一样，政策注意力也是一种稀缺性资源[19]。西蒙最早将注意力问题引入决策理论，他在有关决策的满意原则中提到，由于受到现实环境和种种条件的限制，无论是个人决策还是群体决策，人们有限的注意力使其只能基于有限理性而做出满意选择。基于有限注意力这一观点，詹姆斯·G·马奇在《决策是如何产生的》一书中将注意力等同于决策，并具体到政策议程环节[20]。政策制定主体在面对纷繁复杂的政策任务环境和社会问题时，应对能力十分有限，这就使得政策主体注意力的分配会影响政府资源配置的方向和力度，而政策文本则是体现政府对某一领域关注程度的重要载体。白丽(2021)从注意力演变的层面将我国大学生创新创业政策分为探索、推进、完善和网络四个阶段[21]。本研究在对所选取的政策文本内容进行粗略阅读后，结合该学者所划分阶段的特征，将河南省大学生创新创业政策注意力维度分为政策扶持、环境优化、保障措施和教育指导四个方面。

3.二维分析框架的构建

在对基本政策工具及政策注意力维度细分的基础上，本文将对搜集到的河南省大学生创新创业政策条文在各个维度上分析、归类，建立起河南省大学生创新创业政策的二维分析框架，如图1所示。

图1 河南省大学生创新创业政策的二维分析框架

三、研究设计

1.政策文本的筛选

本研究所采用的大学生创新创业政策文本均摘自河南省人民政府办公厅、河南省人力资源和社会保障厅等官方平台，为保证政策文本的权威性和代表性，根据以下原则对收集的政策文本进行二次筛选和整理：一是在时间上紧扣新冠疫情暴发时间，选取政策颁布时间为2020年以后；二是聚焦于省级政府层面的政策文本，县市级的不在考虑范围内；三是选取与创新创业密切相关的意见、通知。按照这三个标准对所检索到的政策文本筛选后最终确定有效政策文本10份，作为本文的研究样本，如表1所示。

表1 河南省大学生创新创业政策文本选取表

2.政策文本内容编码

政策工具分析维度明确后，按照政策颁布的时间顺序对其排列，在充分阅读政策文本内容的基础上借助质性分析软件Nvivo11对其进行编码分析。如编码“1-1-1”表示第一份政策文本中的第一条涉及大学生创新创业的政策项目里第一句政策内容，以此类推，见表2。如果同一条政策条款涉及多个政策工具，则在每个政策工具中各出现一次。

表2 河南省大学生创新创业政策编码表

四、河南省大学生创新创业政策文本维度分析

1.X维度分析

通过表3可知，在这10份河南省大学生创新创业政策文本中，使用次数最多的是供给型政策工具，占总体的53.6%；其次，环境型政策工具为40.1%；而需求型政策工具使用最少，仅占6.3%。根据统计结果发现，河南省政府更偏好于使用供给型和环境型这两种政策工具来推动本省的大学生创新创业活动。

表3 河南省大学生创新创业政策工具分布表

(1)供给型政策工具中基础设施的供给有待细化

在供给性政策工具中，资金支持占比最高，为17.71%。资金支持无疑是创业者顺利创业的重要推动力，对于大学生创客来说，在创业初期申领到一笔创业基金很大程度上能够减轻其经济压力。教育培训与技术指导占比相当，这类政策工具的妥善使用可以提高大学生对创新创业的认知和理解，增强其创业意愿和风险处理能力，提高其创业成功概率。信息支持类政策工具所占比重为7.81%，说明河南省政府已经意识到了信息作为一种资源对大学生创客的重要性。基础设施仅占供给型政策工具的4.69%，且多为创业载体建设，如“有条件的地方可将社区综合服务设施闲置空间、非必要办公空间改造为免费经营场地，优先向高校毕业生提供；政府投资开发的孵化基地等创业载体应安排一定比例场地，免费向高校毕业生提供”等均未涉及大学生创客生活所需设施的供给。

(2)环境型政策工具中税收优惠亟需强化

环境型政策工具中宣传引导的比重最大，占比达到12.50%。大学生创新创业政策的宣传引导一定程度上对其顺利执行有着重要的意义。简化程序、创业担保贷款以及市场监管方面的政策工具所占总体的比重相当，均为8.33%。这类政策工具的使用不仅提高了政府办事效率，也减少了疫情期间的人员聚集，对于规范市场行为、维护市场秩序至关重要，如“对涉及高校毕业生的争议案件，要简化办案方式，开辟绿色通道，依法高效处理，切实保护高校毕业生就业合法权益；建立公开投诉举报渠道，依法查处违规收费行为”。但是税收优惠所占比重相对较少，仅为2.6%，政府应该看到税收的优惠减免在疫情冲击下对于中小企业和初创企业的激励作用。

(3)需求型政策工具相对欠缺

现有政策中需求导向型政策工具占比最少，总体上仅被使用了12次。这种政策工具对大学生创新创业的激励作用应该更直接、更便捷，但是后疫情时代河南省大学生创新创业政策只涉及到“将城乡社区就业创业的高校毕业生纳入当地人才政策扶持范围；优质孵化载体承担相关公共服务事务”等，政府优先采购创新创业成果这方面未得到有效的体现，这也从侧面说明了现阶段河南省大学生创新创业成果与政府和市场需求在一定程度上出现了不相匹配的问题。

2.Y维度分析

通过对河南省大学生创新创业政策的内容进行整理，并结合X维度政策工具的运用，从政策扶持、环境优化、保障措施和教育指导四个维度出发，分析本次选取的政策文本在推动河南省大学生创新创业的作用如何，探讨哪些政策工具需要强化，具体政策工具分布情况如图2所示。

Y政策扶持环境优化保障措施教育指导7-1-3;7-10-1...共22条2-2-1;2-9-2...共25条6-3-2;7-10-2...共6条1-1-6;1-5-2...共14条1-1-1;1-1-2...共33条1-1-6;8-2-1共2条1-1-2;1-1-3...共29条7-8-1;7-8-2...共25条6-3-2;8-3-1...共3条6-1-1;6-1-2...共14条6-3-1;6-4-2...共16条6-8-2;8-5-1...共3条供给型环境型需求型X

由图2可知，这10份河南省大学生创新创业政策所使用的政策工具在政策注意力视角下的四个维度都有所体现，其中有关保障措施的政策条文共使用了57条政策工具，占政策工具总体的29.69%，其余依次是政策扶持方面为27.6%、环境优化方面为25.52%以及教育指导方面为17.19%。

根据河南省大学生创新创业政策注意力维度的分析结果可以看出，河南省政府将精力投放在基础设施建设、创业载体开发、财政补贴、教育培训等旨在保障大学生创业者顺利实现创业、降低创业风险的领域，三种政策工具在政策扶持、保障措施、环境优化和教育指导这四个方面都有不同程度的运用。其中，在保障措施方面所使用的政策工具最多，这也对应了疫情常态化下，河南省作为人口大省，为了防止新一轮疫情的卷土重来与扩散影响大学生创新创业，政府相较于往常更注重保障措施的建立。政策扶持与环境优化这两个方面政策工具的使用也表现出了一定的优势，这说明河南省政府考虑到了大学生作为充满活力但较为年轻的群体，在投身于创新创业时，各方面都十分需要政府的支持，需要政府统筹协调好各方力量，通过小额贷款、简化工商税收程序的办理来保证初创企业在受疫情冲击而略有波动的经济下能够平稳运行。值得一提的是，在后疫情时代河南省有关大学生创新创业政策文本中提到了“加强对湖北籍高校毕业生精准帮扶，有针对性地开展教育引导工作”充分体现了政策制定主体的人文关怀。而政策注意力这四个细分维度中，需求型政策工具的使用与X维度分析结果基本一致，这类政策工具的使用弱势十分明显，初创企业能否长效运行、茁壮成长不仅需要政策、场地、资金等方面的支持，更需要重视政府作为社会主义市场经济中宏观调控者的角色来引导其逐步走向市场，实现创新成果的转化。另外，基础设施的建设和完善能够为大学生创新创业提供良好的环境，但河南省大学生创新创业政策文本中涉及到环境优化的政策内容皆为创业环境，几乎没有提及改善大学生创业者的生活环境质量的话语。而大学生群体由于身份的特殊性，一方面作为学生，受制于学校的管理制度，另一方面，作为创业者的身份，又需要有自己独立的创业空间，为大学生创业者提供相应的生活配套服务这一问题也应该纳入政策制定者的考虑范围内。

五、结论与建议

1.注意政策工具使用的均衡性

政策工具使用的意义就在于将政府的政策愿景转化为政策现实，将政策主体的政策意图转化为具体的政策行为，选择恰当的政策工具在政府制定政策的过程中关系重大。根据前文的分析发现，供给型、环境型政策工具被屡次使用，需求型政策工具略有不足。需求导向型政策工具能够着力于市场本身，有利于降低创新创业主体的市场不稳定性，加快创新创业成果的转化，与另外两种政策工具相比，对于激发中小企业创新活力的作用更为直接。因此，未来河南省政府在制定大学生创新创业政策时，应平衡供需两端，意识到需求型政策工具对创新创业的驱动力，提升政府采购预算向双创市场的倾斜力度，优先采购双创产品和服务，通过政府示范效应引导双创成果与其他领域贸易对接，注重创新成果转化效率。

2.强化政策工具的适配性

从生命周期的角度来看，创业活动会经历四个阶段，即创业前准备阶段、创业起步阶段、早期成长阶段和晚期成长阶段[22]。大学生参与创新创业更重要的是能够运用所学知识深入实践，理论联系实际，面对大学生创新创业中遇到的各种问题，政府不仅要针对不同的创业阶段有针对性地开展创业培训，还要充分考虑不同阶段创业活动所需采用与之相匹配的政策工具。在创业前准备阶段，创新创业主体的教育培训与引导、创业资金扶持、创业运营补贴以及提供便捷的创业审批程序等要素供给十分重要[23]。因此，在创新创业初期加大供给型政策工具的使用力度将会事半功倍；在创新创业起步阶段，给予税收优惠、降低担保贷款、提供低成本的创业场地支持等环境型政策工具比较重要；在创新创业成长阶段，专业的技术团队指导、创新创业实训基地的建设以及政府优先采购创业成果等，不仅能刺激新创企业的发展与成长，也能激起大学生群体创新创业的良性竞争。在这一阶段，需求型政策工具的作用就显得尤为重要。

3.提升政策注意力的精细化

从整体上看，河南省大学生创新创业政策涉及到了方方面面，但是在信息支持和基础设施供给上还存在注意力不足、考虑不够充分的问题，如信息支持仅注重供给而缺少反馈、基础设施建设中有关生活环境的优化还有疏漏。针对这些问题，今后河南省政府在利用政府官方公众号或视频号及时发布政策信息的同时，可将所要传达的政策信息归类，以提高大学生获取政策信息的效率；另一方面，建立信息传递双向机制，了解大学生对于政府出台的政策的意见和建议，通过反馈，及时解决大学生在创新创业时所遇到的各种问题。对于大学生创客生活环境的优化和改善则可以从学校和社会方面入手，学校应及时掌握大学生创业项目的进展情况，了解大学生创客的生活需求，必要时可为其提供相关证明以提升其生活便利。同时，社会相关机构或个人也可以参与场地的招投标，与学校签订协议，低价出租闲置空间作为大学生创客的生活场所，为大学生创新创业保驾护航，提升其创业成功率。

注释

①截至2020年，全省研究生招生28228人，在学研究生67503人，毕业生16189人；普通高等教育招生82.86万人，在校生249.22万人，毕业生63.82万人。摘自2020年河南省国民经济和社会发展统计公报。