●王银梅 翟晓琳

一、城市轨道交通PPP 项目绩效评价理论基础

（一）城市轨道交通PPP 项目与绩效评价

城市轨道交通PPP 项目是指以公共部门与私人部门合作模式提供城市轨道交通供给的项目。按照中华人民共和国住房和城乡建设部2007 年发布的《城市公共交通分类标准》，“城市轨道交通是一种车辆运输系统，它采用轨道结构进行承重和导向，设置专用轨道路线，是以列车或单车形式运送客流量的公共交通方式。”具体包含地铁系统、轻轨系统、单轨系统、有轨电车、磁浮系统、自动导向轨道系统（APM）和城市快速轨道系统。本文研究的城市轨道交通主要包括地铁、轻轨、单轨和城市快速轨道系统，其中以地铁和轻轨系统为研究重点。

绩效评价是通过某些指标，按照一定的程序，运用合适的方法，参照一定的评价标准，对被评价对象的行为产生的结果进行的价值判断，通常用于人力资源管理、企业管理和公共部门管理中，其实质是基于一定的预期目标分析和评价某一活动的有效性。绩效评价过程一般分为确定绩效评价对象、选择绩效评价主体、确定评价指标体系、选择绩效评价方法和实施评价得出评价结果五步。

城市轨道交通PPP 项目绩效评价是将绩效评价用于城市轨道交通PPP 项目中，其原理和程序与一般项目大致相同。但是由于城市轨道交通PPP 项目具有利益相关者众多、建设周期长及复杂性强等特点，其绩效评价又异于一般项目。一是利益相关者众多，要求评价时应兼顾各相关方利益，从全生命周期角度对其经济、社会、环境、技术及风险等效益进行全面、客观的评价。在评价主体上，应选择独立的社会第三方，以提高评价的可信度与公正性。在指标体系上，要求设计的指标体系能全面、客观反映各类相关者的核心诉求与项目实施情况。二是项目周期长，要求绩效评价指标体系具有延展性，不仅要考虑项目目前的情况，还要考虑未来指标数值的动态变化及其对绩效评价结果的影响。三是项目复杂性强，要求筛选指标时充分考虑和论证各相关因素。

（二）物有所值理论与城市轨道交通PPP 项目绩效评价

物有所值即“3E”概念最早源于20 世纪90 年代的英国，具体包括节约（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）。PPP 范畴下的物有所值是一个相对的概念，是指相对于其他模式，PPP 模式是否能实现3E 目标。

基于物有所值理论可以对PPP 项目进行事前和事后的评价。事前评价主要是判断采用PPP 模式的可行性，一般采用定性和定量两种方法，定性分析主要通过与其他模式对比，得出PPP 模式在财务和非财务上的影响；定量分析是通过PPP 模式不同阶段的价格形式与公共比较基准（PSC）作对比，得出物有所值评价值。事后评价是指确定PPP 模式后，评价该项目是否实现了物有所值框架下规定的既定目标。一般也采用定性和定量相结合的方法，本文的研究属于事后评价。

对社会整体而言，城市轨道交通PPP 项目绩效评价有利于促进社会整体资源配置效率提升，使得物尽其用，实现物有所值。根据物有所值理论在PPP 项目绩效评价中的运用实践，可发现城市轨道交通PPP 项目绩效评价应注意的问题：一是评价指标体系既要包含定量因素又要包含定性因素；二是构建指标体系时重点关注成本与收益指标；三是物有所值自身的方法和流程较为繁琐，可以尝试采用其他方法来体现物有所值理论，平衡计分卡和模糊综合评价法是不错的选择。

（三）利益相关理论与城市轨道交通PPP 项目绩效评价

利益相关者众多是城市轨道交通PPP 项目的首要特点，因此，利益相关理论也是本文绩效评价设计的理论基石。利益相关者概念最早出现于1780 年，1963 年斯坦福开始作为理论进行研究，随后得到不断的发展和完善。到20 世纪80 年代，费里曼发展为利益相关者理论，该理论主要强调几点：一是管理者应权衡各方利益，二是应追求各利益相关者的整体利益而非某个或某些利益相关者的利益，三是发展需要各利益相关者共同参与。

利益相关者理论为本文城市轨道交通PPP 项目绩效评价研究提供了以下支撑：一是为避免主观倾向，得到更客观的评价结果，应尽量避开利益相关者，选择较为独立的第三方为评价主体；二是绩效评价指标体系设计应考虑各利益相关者的不同诉求，从整体利益出发，综合体现项目结果。

二、城市轨道交通PPP 项目绩效评价框架设计

（一）评价指标体系设计

本文指标体系设计思路：基于物有所值和利益相关者理论，从调整后的平衡计分卡四个维度出发，结合有关学者的研究成果，进行评价指标的设计。得到初步指标后，使用问卷调查法对指标进行微调，以得到最终评价指标体系。

1、指标体系的初步筛选及初步指标确定。本文调整后的平衡计分卡四个维度为财务维度、利益相关者维度、内部管理维度和可持续发展维度。按照此维度，对各文献评价指标进行重新分类调整后初步确定评价指标体系。经过筛选，本文初步确定53个城市轨道交通PPP 项目绩效指标体系，如表1 所示。

表1 城市轨道交通PPP 项目绩效评价初步指标体系表

2、评价指标的再次筛选及最终体系的确定。在初步指标体系基础上，通过问卷调查进一步确定指标的相对重要程度，对指标进行识别，保留最重要的指标，删除不重要的指标，以此形成本文项目绩效评价的最终指标体系。调查问卷采用电子版(问卷网、电子邮件、微信等)与纸质版相结合的方式进行分发，共发出500 份，收回438 份，其中有效问卷是426 份。问卷内容主要包括三个部分，第一部分是问卷调查接受人员的背景（身份、工作领域等）；第二部分是问卷调查接受人员对轨道交通PPP 项目的认识；第三部分是问卷调查接受人员对轨道交通PPP 项目绩效评价指标的认识。

受访对象中民众的比例最高，大约占比42.86%，政府官员与企业界人士占比均为10.71%，PPP 相关高校研究人员占比高于政府官员和企业界人士约7 个百分点。考虑到轨道交通PPP 项目主要是为民众服务以及参与方比较多的特点，此次问卷受访对象的身份构成情况是比较合理的，也在一定情况下保证了结果的可靠性。

调查问卷中对绩效指标的调查用的是5 级评分，问卷调查受访人员依据自己的认识及自身实际情况判断指标的重要性。对于选项非常不重要、比较不重要、一般重要、比较重要和非常重要，通过1到5 分的分数值来体现。

问卷共涉及53 个三级指标，每个指标的5 个等级的调查结果以1 到5 分来体现其重要性，对各指标分数分别从最大值、最小值、平均值三个方面进行分析。结果显示，所有三级指标的得分平均值均高于3.5，说明所有的三级指标对于轨道交通PPP项目绩效评价来说都是重要的，其中，项目公司的股权结构平均得分为3.5，低于预期得分，原因可能是对于PPP 项目而言，相对其他指标，股权结构对于项目绩效评价显得没那么重要；工程停工次数的得分平均值为3.54，而工程进度完成情况得分平均值为4.07，说明调查对象普遍认为在保证项目工程进度的前提下，工程停工次数对于项目的绩效评价结果影响不大；其他风险的得分平均值为3.54，而项目的风险管理这一二级指标下列举的三级指标中除其他风险以外的风险得分平均值均远远高于其他风险的得分平均值，说明列举的除其他风险以外的风险已经基本涵盖轨道交通PPP 项目所涉及的主要风险，与主要风险相比，其他风险对于项目的绩效评价结果影响不大。

根据分析结果，本文删除工程停工次数和其他风险两个三级指标，但暂且保留项目公司的股权结构这一指标。经过再次筛选后，得到绩效评价的4个一级指标、19 个二级指标和51 个三级指标，详见表2。

表2 城市轨道交通PPP 项目绩效评价指标体系表

（二）评价程序和过程设计

采用模糊综合评价法对城市轨道交通PPP 项目进行评价程序和过程的设计。

1、模糊综合评价法及总体程序。模糊综合评价法基于模糊数学，根据模糊数学的隶属度理论可以将一些难以量化的定性因素定量化，具有较强的系统性，从而便于对某一受多因素特别是定性因素影响的现象进行综合评价，得到较为准确的评价结果。其中，对于指标权重的设定本文将采用AHP，该方法将多种影响因素分类为不同的层次，根据构建的阶梯状的层次分析模型将主观因素分析转化为量化的数字，能清晰地呈现出各层次对评价结果的影响程度。

本文采用模糊综合评价法的程序为：先对本文确定的绩效评价指标体系使用AHP 和专家咨询法对各指标进行打分，确定各指标权重；接着运用模糊综合评价法对项目实施效果进行评价，最后得到评价结果（见图1）。

图1 城市轨道交通PPP 项目绩效评价程序

2、模糊综合评价集的建立

（1）评价指标集的建立。将筛选后得到的指标按照层次分析法的框架表示，并用子集表示构建的n个指标，分别如下：

（2）评语集的建立。评语集是由评价因素做出的所有评价结果的集合，一般用集合V=(V1,V2,V3,…,Vn)表示，具体评价结果可以根据“特级、一级、二级等”或“优、良、差等”级别设置，设置时要考虑打分的实际情况以及定性指标的量化。本文确定的绩效评价的评语集为V=(优，良，一般，差，较差)，“优”“良”“一般”“差”和“较差”具体划分如表3 所示。

表3 评语等级释义表

对本文设置的五个等级的评语集进行区间赋值，“优”“良”“一般”“差”和“较差”表示的区间范围分 别 为（90，100）、（80，90）、（70，80）、（60，70）和（50，60），同时规定用每个等级区间的中间值表示每个 等 级，因 此V=(优，良，一 般，差，较 差)=(95，85，75，65，55)。

3、模糊综合评价矩阵的建立

（1）隶属度矩阵的建立。隶属度是属于模糊综合评价的概念，模糊综合评价通过建立一个模糊集来表示对受多因素影响的事物的全面评价，评价结果并不是绝对的肯定或者否定。依据隶属度的概念，定义本文指标的隶属度rij=指标Uij被评为Vk的有效问卷数/总有效问卷数，rij表示Uij被评为Vk的隶属度，则N 个因素的评价集构成隶属度评价矩阵R：

（2）指标权重的确定。考虑到轨道交通PPP 项目的复杂性、专业性及绩效评价体系中指标难以量化等问题，本文采用层次分析法来确定轨道交通PPP项目的绩效评价指标权重。

第一步，判断矩阵的构造。用判断矩阵表示同一维度下指标间的两两重要性，若A 层因素与下一层因素A1，A2，…，An有跨越层次的关系，则可构造判断矩阵来表示A1，A2，…，An中两两因素之间的重要程度，并用Aij来表示Ai相对于Aj的重要性，用1/Aij来表示Aj相对于Ai的重要性。

本文采用9 标度的层次分析法来比较两两因素之间的重要程度，邀请10 个PPP 方面的专家（来自政府、项目机构、高校学者）分别对一级指标、二级指标、三级指标评分表进行打分比较，标度含义如表4，从而构造出判断矩阵。

表4 判断矩阵标度表

第二步，指标权重的计算。本文采用特征向量法计算权重，根据得到的判断矩阵，进行如下计算，得到权重：

①计算出每行乘积Mi；

第三步，一致性检验。本文采用专家打分法对指标评分表进行重要性判断时，打分结果会因专家知识、经历、主观意识等而不同，因此对判断矩阵进行一致性检验就显得尤为重要，控制了人为因素对结果的影响。一致性检验指标，一致性比率，其中RI 表示平均随机一致性指标，取值见表5。

表5 平均随机一致性指标RI 的值

当一致性指标CI=0 时，说明判断矩阵完全一致；一致性比率CR 越小，一致性越强；相对一致性指标CR 越大，一致性越差。一般当CR<0.1 时，认为判断矩阵具有一致性，权重结果可以接受，否则应对判断矩阵进行调整并再计算。

由以上分析可以得到，维度权重向量W={WA，WB，WC，WD}，WA，WB，WC，WD的二级指标权重向量也可得到。

4、模糊综合评价的结果计算

（1）一级模糊运算。根据上面得到的二级指标的权重向量和隶属度矩阵，可得到二级指标层级的模糊综合评价。

将矩阵计算得到的二级指标的综合评价结果集合成新的隶属度矩阵B，即为二级模糊运算的隶属度矩阵。

（2）二级模糊运算。根据二级指标因素的权重向量和由上面一级模糊运算得到的二级模糊运算的隶属度矩阵B，可得到城市轨道交通PPP 项目绩效评价的模糊综合评价结果。

（3）模糊综合评价的最终结果。经过以上两级模糊运算，得到城市轨道交通PPP 项目的绩效评价结果隶属度向量R，再乘以不同评价等级的赋值，可得到最终评分M，M 则为模糊综合评价的最终结果，M=R*VT。

三、城市轨道交通PPP 项目绩效评价设计应用检验

笔者选取W 市地铁B 项目一期工程对本文设计的绩效评价框架体系进行应用检验，通过项目评价的应用，检验该框架体系的合理性。

W 市地铁B 项目一期工程于2016 年进入“省第一批政府和社会资本合作示范项目清单”，是W市首次尝试BOT 模式进行地铁建设，总投资估算金额为135.84 亿元，工程开工于2013 年12 月28 日，2017 年12 月26 日通车开始试运营，最高运行速度为80 公里/小时。协议约定，项目公司负责项目的投融资、建设、运营、管理和移交，在合作期满后无条件向政府移交该项目。项目特许经营期限为25 年，其中建设期约2 年（提前或延迟完工不影响商业运营期限），商业运营期为23 年，截至评估试点该项目仍处于商业运营期。另外，项目进入运营阶段时，政府以项目运营维护的绩效为考核标准提供可行性缺口补偿。

（一）确定指标权重

依据上文确定的评价指标体系和指标权重确定方法，邀请10 位来自政府部门、项目机构和高校学者按9 级比率对评分表打分。由于该项目2017 年12 月底才开始运营，运营时间较短，缺少一些具体的指标数据，而采用专家打分法正好弥补了这一缺陷，再者选择的调查对象都对该领域比较熟悉，因此具有较高的参考价值。

首先，分别对财务维度的13 个三级指标、利益相关者维度的12 个三级指标、内部管理者维度的20 个三级指标和可持续发展维度的6 个三级指标进行两两重要性打分，确定各三级指标的权重；接着，分别对财务维度的5 个二级指标、利益相关者维度的3 个二级指标、内部管理者维度的8 个二级指标和可持续发展维度的3 个二级指标进行两两重要性打分，确定各二级指标的权重；最后，分别对财务维度、利益相关者维度、内部管理者维度和可持续发展维度四个维度进行两两重要性打分，确定一级指标的权重。

各级指标权重的判断矩阵是根据10 名专家的打分结果，利用yaahp 软件计算而成的，且均通过一致性检验。最后综合各级指标权重的判断矩阵结果，得出项目指标权重，如表6 所示。

由表6 得到轨道交通PPP 项目绩效评价的指标权重向量为：

表6 项目指标权重表

同理可得出二级指标和三级指标的权重。

（二）模糊综合评价

1、专家打分法的统计结果。邀请10 名专家对项目结果进行打分，10 名专家包括具有PPP 研究经验的高校研究者、具有轨道交通建设经验的人员以及政府人员代表。调查中将项目结果分为优、良、一般、差和较差五个等级，整理项目打分情况具体如表7。

表7 项目专家打分情况表

2、模糊综合运算

（1）一级模糊运算。第一，对财务维度A1指标做一级模糊综合评价，分别对投资能力B1、融资能力B2、偿债能力B3、盈利能力B4、运营能力B5做一级模糊综合评价。

第二，对利益相关者维度A2指标做一级模糊综合评价，分别对政府满意度B6、社会资本满意度B7、公众满意度B8做一级模糊综合评价。

第三，对内部管理维度A3指标做一级模糊综合评价，分别对项目立项与规划管理B9、奖惩机制的设计B10、项目进度管理B11、项目质量管理B12、项目风险管理B13、项目成本管理B14、项目安全管理B15、项目监督管理B16做一级模糊综合评价。

第四，对可持续发展维度A4指标做一级模糊综合评价，分别对项目的社会效益B17、项目的环境效益B18、人力资源B19做一级模糊综合评价。

再将以上一级模糊评价结果构成第二隶属度矩阵。

（2）二级模糊运算。分别对财务维度A1指标、利益相关者维度A2指标、内部管理维度A3指标、可持续发展维度A4指标做二级模糊综合评价，再将以上二级模糊评价结果构成第三隶属度矩阵。

（3）模糊综合评价的最终结果。对上述指标做三级模糊综合评价。最终得出，W 市地铁B 项目绩效评价结果是良。

（三）项目绩效评价结果分析

项目最终得分为86.28 分，总体而言，该项目绩效评级结果是“良”。财务维度层面得分为85.41，较其他三个维度低，可能因为项目还未进入移交期且正式运营时间较短，很多财务指标是基于现有结果的基础上根据运营公司的预测和计划分析得到，因此，对于此维度下指标的后续结果，应持续进行关注并对其绩效评价进行修正。

利益相关者维度层面得分89.03，表示政府部门、社会资本和公众对该项目有着较高的满意度。对于政府部门而言，调查结果显示，缓解政府财政压力这一指标在政府满意度占比中达到0.5 以上，而该项目在达到公共物品目标的同时极大程度地缓解了政府的财政支出压力；对于社会资本而言，一方面该项目的持续性收益会满足社会资本对利润的要求，另一方面政府方提供的可行性缺口补助也提高了社会资本的满意度；公众方面，地铁车厢的独特设计提高了公众的舒适感。

内部管理维度层面得分为85.56，内部管理维度层面的得分总体来说较好，但相比较于利益相关者和可持续发展维度略低，项目立项与规划管理、项目进度管理以及项目成本管理方面把控得比较好，但项目在奖惩机制的设计和项目风险管理方面还需要进一步完善。

可持续发展维度层面得分为87.34，该层面得分较高，主要原因是项目采用了先进的设计理念与技术，环境效益和社会效益都比较高。另外，由于该项目尚未进入移交阶段，很多后续的社会效益和环境效益还未完全显露出来，该层面的后续评价需要持续关注。

项目的指标权重结果一定程度上反映了评价体系的指标结构。从一级指标权重来看，实例模拟的四个维度的指标权重中，财务维度占比远远高于其他维度，其次是内部管理维度、利益相关者维度和可持续发展维度，这说明财务维度因素是影响项目绩效评价结果最主要的因素，也是社会资本方最关注的指标维度。而可持续发展维度占比较低，并不符合目前我国“资源节约型”“环境友好型”社会的打造，说明民众普遍对此关注还不够。从二级指标权重来看，在财务维度中，盈利能力和融资能力占比较高，PPP 项目之所以能吸引社会资本参与就在于其具有较强的盈利能力，同时融资能力的高低也将显著影响项目的开发进度。利益相关者维度中，公众满意度占比远远高于政府和社会资本满意度，这与过往的文章存在差异，有可能是问卷调查中公众样本过大。内部管理维度中，各二级指标所占比重差别不大，主要是本文从项目的生命周期出发建立评价体系，避免了过往的评价体系中由于存在短视化现象，导致某一因素被放大的问题，因此在进行绩效评价时应综合考虑内部管理维度的各因素，不能过度偏颇。可持续发展维度中，项目的社会效益占比很高，而项目的环境效益占比较低，这与我国目前所要建设的“环境友好型社会”不符，说明环境效益还没有引起大众普遍的关注，绩效评价体系还应给予环境效益指标更多关注。

四、结论与建议

根据应用检验情况，本文绩效评价框架体系具有较好的合理性及适用性，可以应用于城市轨道交通PPP 项目绩效评价实践中。一是有利于避免项目价值误判问题。选取的项目仍处于早期运营阶段，现金流持续流出，盈利能力不足，财务状况表现较差。若采用过高权重的财务定量指标进行考核，会对项目的价值产生误判，从而认定该项目不具有经济性。本文构建的评价体系中，财务维度的比重不高，成功避免了这一误判，这与城市轨道交通项目快投入、慢回报的实际情况相吻合。二是有利于解决政府与社会资本控制权错配问题。在项目评价控制权分配上，若以出资较少的一方即政府为主导，出资较多的社会资本方具有较少的表决权，出现控制权错配，可能会导致项目的风险与收益出现偏差，最终引发项目的各种问题。本文设计的评价体系通过赋予利益相关者更多的话语权，让各出资方享有对应的发言权，有利于解决政府和社会资本之间的控制权错配问题。三是有利于提高项目建成后的运营服务质量。以往的评价中往往重开发轻后续服务，赋予开发更高的权重，影响了项目后续运营管理。本文从项目全生命周期出发，赋予两者相应的权重，可促使项目管理者更加重视后期运营服务，提高运营服务质量。四是通过可持续发展维度，进一步强调社会经济效益与环境效益的统一，有助于构建“环境友好型社会”的整体氛围。

此外，本文的评价体系具有较强的灵活性。在定量指标外，还引入定性指标。定量与定性相结合，既弥补了定量指标灵活性不足，又弥补了定性指标约束性不强。但本文评价体系仍存在一些不足，一是评价方法上，模糊综合评价法在使用时通过专家咨询法确定各指标权重，这一过程存在较大的主观性；二是评价指标上，本文通过问卷调查法来获取最终的考核指标，由于调查样本选取存在随机性问题，因此，存在一定的主观性，指标体系不能全面覆盖影响项目绩效的全部因素；三是指标之间可能存在相关性问题；四是数据的可得性问题。由于PPP 项目的部分信息仍处于保密状态，且我国目前尚未建立起统一的PPP 信息披露机制，导致许多一手资料无法准确获得。因此，在进行项目评价时，可能由于所用数据的真实性问题而导致项目绩效评价结果具有一定的偏差。

根据框架设计研究及应用检验情况，对城市轨道交通PPP 项目绩效评价提出以下建议：

（一）完善绩效评价框架体系设计

在绩效评价指标体系构建方面，一是力求指标少而精。一方面，尽量扩大所选指标的覆盖面；另一方面，指标并不是越多越好，关键要注重指标的质量。在开展城市轨道交通PPP 项目绩效评价时，应对指标进行更深入的研究，所选指标应渗透到全生命周期的每个阶段，通过多次筛选，提炼出真正有重要影响的指标，使指标数量更少的同时质量更高，以期构建一个指标少而精且渗透到项目全生命周期的绩效评价指标体系。二是力求指标相互独立。针对指标之间的相关性难以识别问题，本文建议后续研究增加指标之间的相关性识别机制，着力解决指标之间可能存在的关联度问题，使指标之间互相独立。

在评价方法方面，一是综合使用多元方法。每种方法都具有优势和缺陷，建议评价中尽量避免使用单一的指标选取方法，而是各种方法结合使用来确定指标的选取，以期建立一个相对完善的绩效评价指标体系。二是针对所构建的绩效评价体系大都是单方面指标体系、系统性稍显不足问题，建议在后续的城市轨道交通PPP 项目绩效评价设计过程中完善现有的指标选取方法，赋予利益相关者更多的话语权，使指标的设计更具有系统性。三是针对评价方法的主观性问题，建议在采用模糊综合评价法和层次分析法对指标进行量化及赋予指标权重时，合理设置参与评判的专家结构，以减少由于专家选择不当而带来的主观性。

在指标数据取得方面，针对信息不对称造成的数据缺失问题，建议及早建立起统一的PPP 信息披露机制，及时公布基础设施进度和后续发展情况，方便评价人员及时准确地获得一手资料。针对由于PPP 项目的公共品特性造成数据无法准确获得问题，建议政府部门和项目机构及时公布项目信息，在充分了解项目信息的基础上，合理设置主观评价区间，以更加真实地反映项目实际情况，减少由于主观评价带来的偏差。

（二）加强PPP 项目绩效评价实践工作

在绩效评价配套措施方面，一是要完善风险监测评估体系。为城市轨道交通PPP 项目设立专门的风险评估机构，根据项目运行情况，不断完善风险评估体系。同时，深入研究风险分担机制，使其与不同的轨道交通PPP 项目相契合。二是设计利益相关者的动态需求监测机制。利益相关者的需求对城市轨道交通PPP 项目绩效评价影响最为显著，随着项目的进度不同，利益相关者的需求也在动态变化。因此，通过建立利益相关者的动态需求监测机制，实时关注利益相关者需求的变动，能及时对评价结果进行调整。

在绩效评价的专业能力方面，PPP 绩效评价项目由专门的管理机构负责，可以避免评价结果的倾向性，使结果更具有权威性和说服力。因此，我国可以尝试设置专门的绩效评估机构，加强机构人员专业能力建设，提高绩效评价的权威性。