党俊琦，王永宝，张婷婷，任姿润，尚 凯

1.西北政法大学，陕西 西安 710063； 2.西安市公安局，陕西 西安 710002

一、引言

为向外籍人员提供停留国基础行政事务服务及便利，帮助停留国掌握外籍人员在留状况，打击外籍人员不法在留和不法工作行为，美国、欧盟、日本等主要发达国家和地区都实施外籍人员居留卡制度。2016年1月1日，我国在借鉴各国外籍人员居留卡制度基础上，针对中国公民实施《居住证暂行条例》[1]。2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报提出：“要建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展，推动共建‘一带一路’高质量发展，积极参与全球经济治理体系改革。”[2]同年10月31日，国家移民管理局党组会议研究贯彻落实十九届五中全会精神，要求“持续深化移民管理体制改革和‘放管服’改革，大力推进移民治理体系和治理能力现代化，不断提高对中外出入境人员管理服务水平，为实现我国经济社会高质量发展贡献移民管理力量”[3]。此后，学界开始探讨应针对不具有中国国籍的人实施外籍人员居留卡制度。目前，我国学界针对外籍人员居留制度主要存在三种学术观点，体现出三种类型。其一，应建立外籍人员“华裔卡”制度，让之担负起侨务公共外交职能，最大限度开发、利用海外华人资源，推动建设人类命运共同体[4]。其二，参照国内居住证制度，给予在中国永久居留外籍人员享有城市基本公共服务和便利[5-6]。其三，围绕外籍人员管理内容动态化、信息多元化、共享即时化、技术现代化四个方面，稳步推进在中国外籍人员“身份证”智能化[7-8]。

上述三种学术观点都从合理性、必要性、可行性等维度对外籍人员居留制度进行阐释，确有一定学术价值，但忽视了基于习近平法治思想对其进行当代中国法治实践的社会学解构。为了贯彻落实十九届五中全会精神，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢，共建“一带一路”，本文以义乌市外籍商友卡为例，对我国外籍人员居留卡制度进行研究。

二、义乌市外籍人员及外籍商友卡开发情况

义乌市位于浙江省中部，面积1 105.46平方公里，下辖8个街道、6个镇，是我国典型的国家级国际自贸区。2011年，义乌市获批开展国际贸易综合改革试点。2014年，义乌市正式落地实施市场采购贸易方式。2019年，义乌市实现进出口总额2 967.83亿元，同比增长15.93%，其中出口2 867.93亿元，同比增长13.74%，全年实现“一带一路”沿线国家进出口总额1 413.9亿元，增长12.9%，义乌市经济外向度高达65%[9]。2020年9月21日，国务院发布《中国(浙江)自由贸易试验区扩展区域方案》，将义乌市纳入中国(浙江)自由贸易试验区[10]。

义乌市外籍商友卡用于外籍人员在义乌市居留，享受身份认证、金融服务、信用信息等基本公共服务和便利，具有申请义乌市政府部门社会行政事务等功能。义乌市外籍商友卡，正面用中文统一标注外籍人员姓名、性别、护照号码、出生日期、制卡日期，以及人像照片、实名实人认证的二维码，背面有“中国义乌”“外籍商友卡”及“e随行”等中文字样。目前，外籍人员申请义乌市外籍商友卡并无条件限制，不论是长期居住还是短期停留，原则上只要是外籍人员都鼓励申请。该卡已经成为义乌市外籍人员居住生活的“便民卡”和跨境贸易的“保障卡”。

2019年至2020年，西北政法大学义乌研究院课题组在义乌市反恐办、义乌市公安局等单位协助下，在义乌市江东街道东洲社区、鸡鸣山社区、五爱社区和稠城街道宾王社区等地设立调查点，采取偶遇抽样、滚雪球抽样等非概率抽样方法，由受过专业培训的调查员发放纸质问卷和电子问卷，就外籍人员开展调查。调查分两期展开：第1期调查时间为2019年12月26日至2020年1月26日，第2期调查时间为2020年7月15日至8月5日[11]。两期调查总共历时50天，发放问卷5 000份，收回3 429份，其中有效问卷3 429份，无效问卷0份。调查结果如表1所示：

表1 外籍人员调查结果

(一)义乌市外籍人员情况

义乌市年入境外籍人员55万余人次，疫情期间也达到26万余人次，享有“小联合国”美誉，其外籍人员涉及196个国家和地区，但常住外籍人员仅约1.5万余人。义乌市外籍人员呈现出层次多样、流动性高、身份复杂、来源广泛等异质性特征。由表1可见，义乌市外籍人员中，男性比例大幅度高于女性，大学以上文化(含)占据绝大多数，主要以经商为目的来到义乌市，大部分愿意在中国长期工作居住。

我国科学技术部(国家外国专家局)将来华工作外国人分为A、B、C三类：外国高端人才(A类)是我国经济社会发展急需的科学家、科技领军人才、国际企业家、专门特殊人才等“高精尖缺”外国高端人才；外国专业人才(B类)是符合外国人来华工作指导目录和岗位需求，中国经济社会事业发展急需的外国专业人才；其他外国人员(C类)是满足我国劳动力市场需求，符合国家政策规定的其他外国人员[12]。目前，该市外籍人员大部分为C类，主要以国际小商品贸易为目的，采购完成后即离开义乌返回原籍国，下次采购周期到来时再次来到义乌，流动性极强。由图1可见，义乌市外籍人员主要来自亚洲，特别是南亚次大陆，且以第三世界国家为主。

(二)义乌市外籍商友卡推广情况

部分外籍人员诚信意识不强，欠款赊账风气浓厚。2019年以来，在义乌不断出现第三世界国家外籍人员恶意违约现象。

为杜绝上述现象，义乌市设想依托外籍商友卡打造“1(商友卡)、1(外籍人员信用平台)、X(多部门应用)”外籍人员信用应用模式，建设义乌市外籍人员信用平台，推进外籍人员诚信体系建设各项工作，对外籍商友卡进行“赋能”改革，营造外籍人员“人人有卡，人人用卡”的良好社会氛围。

图1 义乌市外籍人员来源分布

自2016年开始，义乌市通过属地出入境办事窗口、微信公众号和宾馆前台“无感智办”三种渠道，推广实体和电子相结合的外籍商友卡。截至2020年6月，义乌市累计发放外籍商友卡24万张[13]。通过广泛采集数据，搭建外籍人员综合信息平台，促进义乌市外籍人员信用形成“数据采集、风险评价、价值应用”闭环效应。一方面，面对社会大众，外籍商友卡嵌入信息查询功能，经外籍人员本人授权后，扫描外籍商友卡二维码即可获知外籍人员基本信息、经营公司信息、市场贸易信用状态，以及其他政府授权可公开的相关信用信息；另一方面，面向政府部门，外籍商友卡开放所有涉外数据，实现外籍人员数据全社会采集、职能部门共建共治共享外籍人员基础信息数据库，从而既提升了涉外服务水平，又实现了精准有效管理。

三、义乌市外籍商友卡存在问题及原因分析

用户黏度依靠于使用者对某项事物产生的依赖感，在该项事物没有消失的情况下，使用者希望能更好地使用下去，具体表现为使用者对某项事物重复使用的频率。虽然义乌市依托外籍商友卡启动了“市场外商贸易采购系统”的实体化项目，采取“淘宝”交易后信用互评机制的“义信购”APP平台，并推广外籍商友卡“显卡交易”，获得了国内外商界的普遍赞誉。然而，仍然存在着一些问题，用户黏度亟须提高。

(一)存在的问题

1.应用场景匮乏

由图2可见，义乌市外籍人员主要期望外籍商友卡具有购买水电煤气、解决子女就学、办理银行金融、实现医疗保险等政府部门社会行政事务功能，而目前外籍商友卡X应用场景中并没有满足其上述需要。此外，虽然外籍商友卡实现了公安局、商务局、外事办等24个政府部门，以及39项涉外应用场景的搭建，但仅初步具备公安身份查验、信用查询、小额存储支付、乘坐公交及借阅图书等功能。与之相对，“义乌市社会信用信息共享平台”已经归集该市51个政府部门、99家金融机构，覆盖30余万企业主体和200余万中国公民，共4类270项应用场景。由此可见，外籍商友卡X应用场景远少于“义乌市社会信用信息共享平台”应用场景数量。

图2 义乌市外籍人员对外籍商友卡的功能期待

2.用户数量不多

2016年，义乌市开始借助属地公安机关出入境办事窗口为所有在义乌外籍人员发放外籍商友卡。2019年，义乌市通过对该市260余家涉外宾馆安装电子商友卡发卡系统，并且开通“义乌市境外人员住宿登记信息”公安微信公众号，实现了“无感智办”推广卡式商友卡和e式商友卡相结合的外籍商友卡办理。截至2020年6月，义乌市累计发放外籍商友卡24万张。相较而言，义乌市年均入境外籍人员有55万余人次。由此可见，外籍商友卡使用人数远少于入境外籍人员总量。

3.数据采集失真

由图3可见，埃及、伊拉克等国家外籍人员热衷于申办数张外籍商友卡。据在义乌停留10年的一名约旦商人介绍，部分外国籍人员持有多国护照，且各本护照名字不同。这就给其申办数张外籍商友卡留下空间，导致外籍商友卡存在“一人多卡”问题。而韩国、俄罗斯、美国等国外籍人员则不愿意申办和持用外籍商友卡。据义乌市韩国商会会长黄某某介绍，在义乌市韩国商人本民族意识较强，只用外籍商友卡接受身份核验查验，很少或几乎不使用其涉外应用功能，这就导致外籍商友卡存在“沉睡”问题。

图3 义乌市外籍人员持有外籍商友卡数量

(二)原因分析

1.主体位阶不高

外籍商友卡由义乌市公安局和义乌市民卡公司共同开发，是为外籍人员在义乌市居住、享受基本公共服务以及申请各项社会行政事务提供便利，不包含社会保障功能的“e随行”卡。2015年，义乌市公安局出台《义乌市散居境外人员临时住宿登记管理工作规范》《义乌市境外人员社区管理和服务实施办法(试行)》等条例，以及《境外驻义商务机构邀请函发放登记簿》等制度，将义乌市公安局出入境管理局确定为外籍商友卡的管理和推广主体[14]。

党的十九届五中全会强调，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。杭州市G20举办前夕，义乌市公安机关对外籍人员开展了拉网排查。虽然效果明显，但既没有发挥地方政府党委的领导作用，也没有发挥市场在资源配置中的决定性作用，不适合常态化背景下外籍商友卡办理工作。据义乌市公安局某派出所外事办民警反映，常态化下，“出入境云端智能管理系统”每天都会推送需要见面核查的外籍人员，该派出所辖区外籍人员数量众多，仅依靠公安机关行政行为无法及时、有效完成核查任务。与此同时，以公安机关为主导，难以推动其他政府职能部门开展有效合作，导致外籍商友卡X应用场景赋能工作办事效率不高，进展缓慢。

日本在东方第一个较为系统地对外籍人员居留卡制度进行法治实践。日本在留卡(在留カード)的申办对象为在留日本资格期间超过3个月，并在此期间内居住在日本的外籍人员。该卡用日文和英文双语记载持卡人姓名、性别、出生日期、国籍(地区)、在留资格、在留期限、是否限制就业，以及人像照片等信息[15]。日本法务省出入国在留管理厅负责日本在留卡受理、颁发、管理以及取消等制度实施。2019年4月1日，日本法务省原入国管理局正式升格组建为出入国在留管理厅。主要变化：其一，级别升高，由法务省的内设局升格为直属独立机构，相当于中国国家移民管理局；其二，权限扩大，出入国在留管理厅全面负责日本出入国审查和在留(即停留、居留)等出入境移民管理实务；其三，2019年起预算单列日本中央政府一级预算，人员编制也大幅增加。日本出入国在留管理厅实行“厅—地方局—地方支局—派出机构”的组织架构，设置札幌、仙台、东京、名古屋、大阪、广岛、高松、福冈等8个地方出入国在留管理局，成田空港、羽田空港、横滨、中部空港、关西空港、神户等支局，以及61个派出机构管理在留卡事务[16]。

日本在留卡制度主体由日本中央政府管辖，我国可借鉴其主体位阶高的立法技术，但绝不能照抄西方法理思想。在西方语境下，其法理思想根本目的是为资产阶级的利益服务，我们要时刻警惕资产阶级法治理论的侵害。

2.法律位阶不高

浙江省第十三届人民代表大会常务委员会通过《义乌国际贸易综合改革试验区条例》，该条例第三十四条规定：“义乌试验区应当按照国家规定对外籍人员提供出入境、停居留等方面的便利……义乌试验区可以通过‘外籍商友卡’等载体，加强外籍人员身份认证、诚信体系、社会保障、金融服务等方面的机制建设，提升对外籍人员的服务和管理水平。”[17]按照国家宪法和立法法规定的立法体制，法律效力位阶共分六级，从高到低依次为根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。而对外籍商友卡作出规定的《义乌国际贸易综合改革试验区条例》仅属于地方性法规。按照上位法规定，义乌市政府各职能部门业务相对独立，且海关、出入境边防检查站等许多部门业务属于国家统一事权，《义乌国际贸易综合改革试验区条例》无法支撑义乌市政府各职能部门进行横向对接。如，在公安机关与人民银行共同开发“商友卡和银行卡二卡合一、大额支付”，与卫生监督局共同开发“商友卡和医保卡二卡合一，外籍人员就医、体检、疫苗接种”，以及与市场监督管理局共同开发“商友卡申请外资企业登记”等诸领域，就难以突破跨部门合作的瓶颈。

日本第171届国会通过并实施《住民基本台账法修正案2012》，外国住民被添加到住民基本台账法适用对象中。适用于住民票的外国住民分为：其一为中长期停留者，其二为特别永住者，其三为暂时庇护许可者或暂时停留许可者，其四为因出生而经过停留者或因丧失国籍的经过停留者。其中，取得在留资格的外籍人员且在留期间为3个月以下、短期停留、外交、公用在留资格者等以外者，将发放日本在留卡[18]。2012年7月9日，日本国会通过并实施《出入国管理及难民认定特别法案修正案2012》，引入《新在留管理制度》，实施日本在留卡制度，废除原“外籍人员登陆制度”[19]。

根据日本宪法规定的立法体制，日本法律效力位阶共分三级，从高到低依次为国会立法、内阁政令、地方公共团体条例。日本在留卡制度在日本具有最高位阶的法律效力，我国可借鉴其法律位阶高的立法技术，但必须清醒地认识到，日本照搬西方民主宪政、法律至上模式，其本质是资产阶级法律，我们决不能照单全收。

四、提高外籍人员居留卡用户黏度的建议

毋庸置疑，外籍人员居留卡用户黏度越高，其数据基础价值就越高。如何培育外籍人员使用习惯、激发使用兴趣，进而提高该卡用户黏度成为管理机构亟须思考的问题。而提高用户黏度的基础是基于应用场景的数据嵌入式交互，这种数据嵌入式交互一旦建立，就不会轻易失去。由于外籍人员居留卡承载着外籍人员基础信息、活动轨迹、实名验证等数据交互功能，是移民管理领域坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。

习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，包括坚持党对全面依法治国的领导、坚持中国特色社会主义法治道路、坚持建设中国特色社会主义法治体系等“十一个坚持”，是移民管理领域依法治国的根本遵循和行动指南。因此，我们应该运用习近平法治思想[20]，拓展外籍人员信息采集广度，增强外籍人员情报数据深度，实现外籍人员数据嵌入式交互，进一步提高外籍人员居留卡的用户黏度。

(一)深化贯彻坚持党对全面依法治国的领导

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是中国特色社会主义法治最根本的保证。实践证明，只有在中国共产党的领导下，依法治国才能沿着社会主义道路正确前行，中华民族伟大复兴的中国梦才能早日实现。因此，只有深化贯彻坚持党的领导，改革外籍人员居留卡制度，才能在移民管理领域提高党的执政能力和领导水平。坚持习近平法治思想，通过法定程序让党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全国移民管理全局、协调各方的领导核心作用。

唯有变“公安机关管理”为“党委政府全面管理，公安机关专责管理”，毫不动摇地坚持党对移民管理工作的绝对领导，坚决做到“两个维护”，才能全面推动移民治理体系和治理能力现代化。通过党委政府明确行政职责、整合各方资源，实施党委政府统一管理下的移民治理分工协作机制，加强政府相关部门统筹协调，避免出现管理上的职责重叠或分工不明，加强和创新基层社会治理，加快推进立体化信息化社会治安防控体系建设，有效推进外籍商友卡X应用场景赋能，加强对实有外籍人员管理，全力维护社会安定，切实保障人民安宁。笔者建议，在党的浙江省、金华市、义乌市委员会分别成立外籍人员居留卡“1+1+X”赋能领导小组，分别向党的浙江省、金华市、义乌市党委负责并报告工作。外籍人员居留卡“1+1+X”赋能领导小组组长为组织实施赋能工作的主要责任人，由同级党的常委委员担任。浙江省外籍人员居留卡“1+1+X”赋能领导小组应加强对金华市、义乌市赋能工作的领导。外籍人员居留卡“1+1+X”赋能领导小组下设办公室，为其日常办事机构。省、自治区、直辖市党委外籍人员居留卡“1+1+X”赋能工作领导小组办公室为党委工作部门，设在同级公安机关党的委员会，从而确保外籍人员居留卡制度具有长久的生命力。

(二)深化贯彻坚持中国特色社会主义法治道路

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是建设社会主义法治国家，坚持和发展中国特色社会主义的内在要求[21]。因此，必须将中国特色社会主义法治理论贯穿外籍人员居留卡制度设计，在移民管理领域全面推进国家治理体系和治理能力现代化，实现依法治国、依法执政、依法行政有机统一，实践法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

外籍人员管理本质上也属于中国境内实有人口管理，应坚持中国特色社会主义法治理论，对国内的外籍人员一视同仁。具体而言：建议提高外籍人员居留卡制度的法律位阶，按照中国涉外民事事务属地原则和属人原则，由“党委政府全面管理，公安机关专责管理”，并以法律程序推进“外籍人员诚信体系建设”工作。将外籍人员纳入各省市“实有人口管理系统”，推动外籍人员居留卡制度出台，并将两者结合起来，以外籍人员居留卡为载体，全面完整记录外籍人员数据信息，并要求外籍人员更改数据信息时向各省市“实有人口管理系统”责任部门报备，对外籍人员实际身份、实际住处、实际职业、实际工作、实际信息、实际动态等不包括人类遗传信息等在内的“六实数据”进行统一、动态的行政管理。根据《中华人民共和国生物安全法》规定，中国人类人体基因组、基因等遗传物质及其附着器官、组织、细胞等遗传材料，都属于国家安全范畴，中国对其享有主权。各省市采集中国籍出入境人员遗传信息需经国务院科学技术主管部门批准[22]；根据外交对等原则，我国采集外籍出入境人员遗传信息也需经他国政府同意。

此外，还应充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，由市级乃至更高层级的人民代表大会组织有关部门参与起草外籍人员居留卡相关法律草案，增加有法治实践经验专职常委的比例；依法建立健全移民管理立法专家顾问制度；健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序。如，积极完善《义乌国际贸易综合改革试验区条例》第三十四条之规定，推动外籍商友卡实施细则、办法等地方性立法尽快出台，以“外籍人员诚信体系建设”作为外籍商友卡地方性立法体系试点的突破口，在全社会进行广泛的信用应用，促进具有涉外管理职能的公安、外事、科技、银行、税务、市场监管、人力资源和社会保障等各部门各领域建立信用联合奖惩机制，以统一的步调在各自领域分别对外籍人员进行守信奖励或失信惩戒，将信用应用服务于义乌市场，培育外籍人员在中国“守信处处受益，失信处处受限”的经商理念。着力在执法实践中发现问题、总结经验、提出措施，形成示范效应，推动外籍人员居留卡更高层级立法工作的开展。

(三)深化贯彻坚持中国特色社会主义法治体系

中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。当今世界正处于百年未有之大变局，各国之间的竞争归根到底是社会制度优势的竞争[23]。因此，应善用习近平法治思想，坚持深化贯彻中国特色社会主义制度，深入推进社会制度创新改革试点工作，注重将成功的实践经验、有益做法通过法律程序上升为制度，依法推进国家治理体系和治理能力现代化。

外籍人员为贸易来到义乌市，随着生活和工作的深入，开始关注自身合法经济利益和社会服务，越来越多地嵌入中国基层社会治理。为回应这些新现象、新要求，应尊重在中国合法守信友爱的外籍人员，打造共建共治共享的社会治理格局，用法治保证在中国外籍人员的权益、激发其创造活力，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设更高水平开放型经济新体制。具体而言：一方面，给予义乌市外籍商友卡更多赋能，加强外籍人员身份认证、诚信体系、社会保障、金融服务等方面机制建设。公安机关赋予其持卡办理宾馆入住、机动车驾驶证申领、机动车登记等功能；卫健部门赋予其持卡办理医院挂号、缴费等功能；银监部门赋予其移动支付、贸易信贷等功能；教育部门赋予其持卡办理外籍人员子女入学等功能；市场监管部门赋予其持卡登记企业、租赁商铺、证件补办等功能。另一方面，推动该卡向义乌市社会保障市民卡看齐，推动外籍商友卡名称变更为“外籍人员居留卡”，做好外籍人员居留卡向金华市、浙江省乃至全国推广的准备工作。

笔者建议，根据《中华人民共和国出境入境管理法》及其实施细则，大力推进市级乃至更高级别的人民代表大会通过“外籍人员居留卡管理暂行办法(规定)”。该办法(规定)应包括总则、管理机构、受理审核、服务应用、监督检查以及附则等部分。管理机构应该为县级以上人民政府，县级以上人民政府外事、教育、公安、民政、司法行政、人力资源和社会保障、住房城乡建设、卫生计生等有关部门应当各司职责；受理审核机构应该是公安机关出入境管理部门；监督检查应既包括对外籍人员不按时申领外籍人员居留卡、提供伪造或虚假资料的处罚，又包括对人民政府各职能部门及相关工作人员遵纪守法、廉洁奉公、认真履行职责的核查问责。此外，地方人民政府及其有关部门应参照《居住证暂行条例》，为外籍人员居留卡持有人提供基本教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务，以及国家规定的其他基本公共服务等六项基本公共服务，享受办理出入境证件、换领补领外籍人员居留卡、机动车登记、申领机动车驾驶证、参加职业资格考试和申请授予职业资格、办理生育服务登记及国家规定的其他便利等七项便利。

五、结语

本文以针对浙江省义乌市3 429份外籍人员问卷为研究材料，以义乌市外籍商友卡为例，对外籍人员居留卡制度进行探讨。分析发现，义乌市外籍商友卡用户黏度不高，存在着X应用场景匮乏、用户数量不多及数据采集失真等问题，主要原因在于主体位阶和法律位阶不高，亟须在习近平法治思想指导下，增加义乌市外籍商友卡用户黏度，构建新型外籍人员居留卡机制。