石润峰

美国情报界自20世纪70年代末形成了较为正规、系统的情报授权制度：由国会相关情报委员会及相关武装力量委员会对整个财年的情报政策、活动和机构建设按照宪法和法律进行立法审计，并通过立法授权情报财政支出。这一制度的产生源于美国自身的政治体制、特殊的法律传统、情报工作的地位与性质，以及特殊的历史事件，体现了美国情报建设的正规化进程与法治化特点，对情报界能够发挥监督约束与指导保障的双重作用。但该制度背后也反映出美国三权分立政治背景下相互制衡的决策本质，其内部自身固有缺陷、外部安全环境的变化以及战争形态的演变都为未来该制度的作用发挥带来挑战。

美国现代情报界的雏形虽自二战后便开始初显，但直到国会于1976年与1977年分别在参众两院设立参议院特别情报委员会与众议院常设特别情报委员会后，美国现代情报授权体系才算正式确立，1978年通过的第一部年度情报授权法案是该制度的直接产物。美国情报授权制度的产生是由各类动因共同推动而形成的，既根植于美国的法律传统与政治特质，也由情报工作的地位与性质所致，还受到特殊历史事件的直接推动。

美国会自诞生起就逐渐形成了授权与拨款相分离的传统与原则，美国宪法第一条第九款规定：“除法律规定的拨款外，不得从国库提取款项。一切公款收支的定期所选书和账目，应当不时予以公布。”“除法律规定的拨款外，财政部不得拨付任何资金。”美国长期形成了“先授权，后拨款”的法律传统，公款使用需要先经国会相关委员会的审计并授权使其具备法律效力，接着才能由负责拨款的委员会进行拨款。这种“先授权，后拨款”、授权与拨款相分离的做法能让各委员会专注于自己的专业领域，负责授权的委员会能从业务专业的角度审查项目的合理性，而负责拨款的委员会能从财政角度确定具体金额，如此便能最大限度防止对公款的不合理使用。美国情报授权制度也是这一法律传统的体现：由国会参众两院情报委员会及武装力量委员会对整个财年的情报项目进行审计并表决，最终形成年度情报授权法案，再由拨款委员会下的国防小组委员会予以拨款。由此可见，美国情报授权制度的产生根植于美国“先授权，后拨款”的法律传统，以更加规范合理地在情报界分配资源。

美国法典

美国“三权分立”政体的本质是权力的相互制衡，在这种政治背景下，以国会为代表的立法机构自然也会同以总统为代表的行政机构就情报领域的控制权展开争夺。情报的控制权曾长期被行政机构垄断，国会曾对行政机构持信任态度，但到了70年代中期这一情况有所改变。此前总统和行政部门在情报领域权力过大，情报机构为追求效率而权力过于集中，渐有失控之势，中情局甚至被称为“离群的野象”，由此也造成了许多轰动一时的情报丑闻。为此国会势必要争夺总统和行政机构对情报的控制权以形成权力制衡，而作为立法部门，国会最有力的措施便是控制“钱袋子”，成立专门的情报委员会控制对情报预算的授权。从本质上看，美国情报授权制度和每年的情报授权法案正是国会对情报机构及其活动进行监督、约束与控制的一种手段，是立法部门为制衡行政部门权力的必然产物。

一方面，无论是冷战时期面对苏联还是21世纪面对各类非传统安全威胁，情报都是美国国家安全的第一道防线，具有十分重要的地位，加之冷战时期美国情报界的规模不断扩大，业务范围不断扩宽，以往依靠总统及行政部门“人治”为主的管理已经无法有效管控情报界，势必要依靠法治来更加规范地管理情报界以应对各类威胁。另一方面，情报本身具有机密性，为了确保情报工作有效开展，诸如情报来源、能力手段等内容均不能完全公开，这就使情报工作经常容易游走于“灰色地带”，进而存在失控的风险，因此对情报进行立法授权便成为必要之举。

7070年代中期以前，美国并未在国会建立专门的情报委员会对情报进行授权，立法机构对情報的监督与控制也十分有限，这一时期有关情报工作的许多负面信息开始进入公众视野：越南战争的情报失误、水门事件的窃听丑闻、“家庭珍宝”事件对中情局非法活动的披露等都加剧了民众和国会对情报界的不信任感，要求打破行政部门对情报控制的垄断，加强对情报界的监督力度，由此直接导致国会两院成立了各自的情报委员会：1976年5月，参议院成立参议院特别情报委员会，1977年7月，众议院成立众议院常设特别情报委员会，标志着美国正式确立了情报授权制度。考察这一发展历程可看出，美国现代情报界诞生于《1947年国家安全法》颁布之时，但直到70年代中后期才正式确立其情报授权制度，而若没有70年代情报失误与情报丑闻等历史事件的直接推动，其确立的进程很可能会更加缓慢。

水门事件等丑闻促使国会成立情报委员会

美国情报授权制度的作用可分为如下两大方面。

作为应对情报界丑闻的措施，美国情报授权制度可利用情报委员会“对情报活动的范围进行界定，通过立法禁止一些情报活动以及向一些有争议的政策施加压力”，以对美国情报界起到约束与监督作用。比如国会在1991年的情报授权法中对“隐蔽行动”进行了重新界定，并要求总统在利用情报机构实施隐蔽行动时应告知国会;2008财年的情报授权法要求禁止情报机构使用水刑这类有争议的审讯手段;2010财年的情报授权法案要求情报机构在进行隐蔽行动时，行政机构必须向国会提供相关法律依据。虽然国会情报委员会在制定情报授权法案时常会基于自身利益对情报机构的职能和行政机构的权力进行限制，但这无疑也对情报界的活动进行了有效的规范，可以说，国会情报委员会的情报授权制度本质上就是对情报机构和情报活动的约束与监督。

美国情报界的规模不断扩大，情报机构的数量及其预算也在日益增加，情报工作对国家安全的重要性也不断增大，美国情报授权机制的存在不只是为了对情报界进行约束与监督，还是为了为其提供指导与保障，依靠法治指导资源在情报界合理分配与有效利用，确立情报工作的重点，指导情报力量的发展与变革。如2008财年情报授权法案针对伊拉克与阿富汗战争的实战经验提出应当加强人力情报和情报界外语能力建设，2009财年情报授权法案提出国家情报主任“不应依靠预算流程，不应被拨款法所限制，不应被理事会、委员会或类似的跨机构资助的禁令所束缚”，旨在赋予国家情报主任更大的自主权与灵活性;2010财年情报授权法案赋予了国家情报主任采购的管理的权限。虽然2008与2009财年的情报法案最终未能通过，但其中的这类条款对于情报界的未来发展无疑是有益的。

美国情报界

美国学者格雷厄姆·艾利森与菲利普·泽利科在其合著的《决策的本质》一书中提出了政府的三种决策模式：模式一被称为“理性行为范式”，该模式将国家视为统一行为体，在统一且连贯的价值取向下，经过理性计算来追求整体利益的最大化;模式二被称为“组织行为范式”，该模式下的国家不再被视为单一行为体，相反，国家是由各独立部分组合而成，其做出的决策也并非是依靠利害计算，而是各组成部分按照规章制度、条令条例等标准行为模式运作的结果;模式三被称为“政府政治范式”，该模式仍然认为国家是由各独立部分组成的集合体，但该模式聚焦于内部各部分之间的冲突，认为国家各部分的利益诉求各不相同，由此在国家内形成了一个各方博弈的舞台，而决策是各方相互妥协、讨价还价的结果。从这一角度看，美国情报授权制度背后的决策本质应当是第三种决策模式。

如前文所述，正如美国三权分立这一政体的本质，美国情报授权制度形成的初衷也是为了实现权力制衡，即立法机构为制衡行政机构对情报的控制权，从深层次看这是基于对各部分的不信任。美国情报授权制度的主要利益相关方是以国会为代表的立法机构（包括国会议员和相关委员会）和以总统为代表的行政机构（包括各情报机构），二者的不同立场构成了分歧的主旋律。总体上看，前者更注重对情报界的约束和控制，而后者更注重情报界工作效率的提升。再具体看，国会内部两党之间在某些议题上也会存在分歧，各类游说团体也有不同的利益诉求;行政机构内部利益也非完全一致，尤其是美国庞大的情报界内部，各情报机构业务和专长不同，在有限的资源面前往往是竞争关系，这使它们也会形成各自的利益考量。可见，情报授权制度的所有参与者并不能视为单一行为体，而是许多独立部分组成的集合。

美国情报授权的过程始于国家情报主任编制的国家情报计划，国家情报主任将该计划提交至白宫批准，接着将其作为整个年度预算的一部分提交至国会，由国会参众两院审计并表决通过后，最后交至总统签字生效，形成情报授权法案。整个过程中涉及各利益相关方，他们视具体条款是否符合其利益而在各环节采取措施推动或阻碍授权法案的通过，授权的过程也是各方的博弈过程。有时会因分歧难以解决而出现授权法案无法通过的情况。2006—2009财年的情报授权法案因分歧无法解决均未能通过。2006与2007财年情报授权法案因反对者阻挠未能进入参议院全院审议阶段，2008财年的授权法案虽然在国会获得通过，但由于无法在禁止水刑、任命某些情报机构高层必须经参议院批准等条款上与总统达成一致，最终时任总统布什否决了该法案。可见，情报授权的过程并非决策者意图自上而下的简单传递，而是各方漫长复杂的博弈和斗争。

由于美国情报授权涉及许多利益相关方，它们基于权力相互制衡原则进行博弈，以各自利益诉求为出发点讨价还价，这必然导致最终任何一方都不能完全实现其最初目标，最后生成的情报授权法案也是各方相互妥协的产物。对于国会，若过于强调对情报界的监管和约束，则可能导致分歧无法解决，授权法案无法通过，如此一来情报授权也就难以有效发挥对情报界的指导与保障作用。2010财年的情报授权法案虽最终得以通过，但为避免遭到行政部门否决，国会在“隐蔽行动告知”等条款上做了一定让步，总体而言，该法案并未授权特定情报计划，也没有解决情报界的关键问题。

如前文所述，美国情报授权制度的实施是一个漫长复杂的斗争过程，其中有多重因素对进程、内容与结果产生不同程度的影响。

美国情报授权制度的确立，本质上是以国会为代表的立法机构对以总统为代表的行政机构为争夺情报控制权而发起挑战的结果，旨在打破行政机构对情报的垄断地位，因此从一开始，立法机构与行政机构间的博弈便是情报授权制度的主要影响因素。总体上，行政机构希望能够获得更多预算、设立更多项目并拥有更多自主权以提升情报工作的效率，而立法机构则希望对情报界加强监管和规范化建设以强化对情报界的控制。二者的政治博弈与力量的此消彼长从根本上影响了美国情报授权的走向。

小布什总统最终否决了2009财年情报授权法案

历史经验表明，情报界自身的表现往往能成为情报授权内容调整与进程发展的直接影响因素。当情报界因能力不足而出现情报失误时，便可能促使情报授权偏向于提升情报界的效率，拨付的资金、设立的项目数目均会增加，行政机构自然乐于见到这种情况，因而情报授权法案通过的概率会更高，速度也会更快。2001年9·11事件暴露出美国情报界在面对恐怖袭击时的能力不足，2003与2004财年的情报授权法案便提出加强反恐情报工作的建设，情报界的预算和权限均有所增加，在内忧外患下各方容易达成共识，因而法案得以顺利通过;2008财年情报授权法案未能通过的一大原因便是情报界尚未暴露出巨大问题，改革动力不足。而当情报界出现情报丑闻时，情报授权则偏向于加强对情报界的约束和控制，这往往会引发行政机构的抵触，导致情报授权法案通过的概率和速度都会降低。伊拉克战争期间美国军方和情报界因采取受争议的审讯手段而引发丑闻，国会欲在2008财年的情报授权法案中禁止这类审讯手段，而总统为维护效率最终将该法案否决。

总体而言，当外部安全环境恶化时，情报授权将更多偏向于提升情报界的能力与效率，其在内容上体现在拨付更多预算资金、设立更多项目、赋予更大权限，以此来更有效地应对新的威胁;而当外部安全环境较为乐观时，情报授权将更多聚焦于加强对情报界的约束和控制，在内容上体现为适当地减少预算、裁减人员编制、禁止某些有争议的活动、降低行政机构的自主权等，以此来增强立法机构对情报界的控制。

众议院常设特别情报委员会

当情报活动（无论是情报失误还是情报丑闻）关系到民众切身利益时，民众往往会对立法机构或行政机构施压，要求其加强对情报界的监管或提升情报界的能力，这都会对情报授权的进程和结果产生一定影响。以2008财年情报授权法案未能通过为例，对于法案各方争论的焦点之一，虽然采用非法审讯手段损害了美国的国际形象，也不符合美国民众的道德认同，但该行为却并未涉及民众切身利益，因此即使在布什总统将该法案否决后，民众也并未对其施加足够的压力。

经过40多年的发展，如今美国情报授权制度内部自身固有缺陷、外部安全环境的变化以及战争形态的演变都为未来该制度的作用发挥带来挑战。

美国情报授权制度自身的内在缺陷致使其有时难以发挥应有的作用。美国情报授权制度遵循授权与拨款相分离且“先授权，后拨款”的原则，但实际中却会出现拨款法案早于情报授权法案通过的情况。由于情报授权法案并不能确保每年都会通过，而又因情报工作对国家安全具有极高的重要性，因此为确保在未能通过情报授权法案的情况下情报工作仍能够开展，情报授权便采取“变相授权”的方式，2005至2009财年的情报授权法案均未能通过生效，为了维持情报机构的正常运转，情报授权被包罗进国防拨款法或其他追加的拨款法案中，如2008年9月30日通过了《2009综合安全、灾难与延续拨款法案》，将情报授权交由国防授权来授权实施。这种变相授权虽可作为一种替代方案，但也意味着情报授权并非开展情报工作的必要条件，过于依赖变相授权不仅会削弱情报授权制度的权威、制约国会对情报工作的监督，将情报授权置于国防授权之下，也不利于对情报工作的专门指导。

美国如今所应对的威胁已经不再像冷战时期那样以军事威胁等传统安全威胁为主，还面临恐怖主义、跨国犯罪、环境气候变化、全球疫情等非传统安全威胁，安全威胁的扩展相应地也使得情报机构的业务范围大幅拓宽，这对于国会情报委员会知识的广泛性与专业性提出了前所未有的要求，也为平衡各方利益诉求增加了难度。同时，随着如今美军的作战方式向着联合、精确、智能的方向发展，战争日益由曾经的“作战主导”转变为“情报主导”，战术行动往往也需要包括国家情报机构在内的全源情报支援，战术行动往往也具有战役乃至战略层面的影响，这就导致传统的国家情报与军事情报乃至军事情报中战略、战役、战术情报的界线都日益模糊，而在情报授权的过程中，国家情报计划与军事情报计划分别由国家情报主任办公室和国防部制定，二者在争夺预算资源上处于竞争关系，未来如何界定二者的职能范围、平衡二者的利益诉求也是情报授权中一个不小的挑战。

责任编辑：刘靖鑫