周春晓

(肇庆学院马克思主义学院，广东 肇庆 526061)

从“管理”到“治理”，虽一字之差，却是治理理念和治理实践的巨大进步与飞跃，同时也是治理模式发展的必然。一方面，传统的政府管理模式难以满足日益增长的社会需求，难以适应社会发展的要求；另一方面，完全排除“政府之手”的“社会自治”运动不仅不可能，而且其作用是有限的，甚至是还有害。[1]社会治理以实现“善治”为目标，而善治的实现又必将是“良好的政府治理”和“良好的社会自治”之结合。

一、国家视角下传统政府管理模式的困境

从理论上讲，如果将“国家(政府)力量”与“社会自主性力量”作为两大分析因素分别置于竖轴和横轴中，那么我们可从建构的四大象限中归纳出国家与社会的四种结构功能类型(图1)：“强国家—强社会”(第一象限)；“强国家—弱社会”(第二象限)；“弱国家—弱社会”(第三象限)；“弱国家—强社会”(第四象限)。传统政府管理模式是一种基于国家逻辑展开的“强国家，弱社会”的政府管控模式，此时政府管控与国家治理几乎是重叠的。需要指出的是，由于该结构状态中政府拥有高度的政治权威和组织动员能力，传统政府管理模式曾在特殊的历史时期或一些关键公共物品供给领域发挥了积极作用。然而，随着社会的发展，传统政府管理模式的弊端也逐渐凸显。

图1 根据“国家(政府)”力量和“社会自主性力量”划分的四种结构功能类型

(一)公共物品供给的低效

新中国成立初期至改革开放前，在传统计划经济模式背景下，我国公共物品的供给是基于国家逻辑展开的，政府包揽了所有公共物品的供给。此外，所有的私人产品也是由政府和其所属的公有制企业来完成生产和供给。这种供给方式完全是国家(政府)计划式的，没有市场或其他机制的有效参与，公共产品供给水平低效。由于我国当时主导的是“重生产，轻生活”经济方针，经济结构严重向重工业和机械制造业倾斜，事关居民生活的轻工业和服务业极度匮乏(如表1所示)。特别是在“文化大革命”后期，普通民众买一盒火柴、一块肥皂、一斤肉、一尺布，都要凭限量供应的特种票证。其他公共物品供给同样严重不足，国民经济几乎到了“崩溃的边缘”“这实质上就是一种经济危机”。从表2我们可以看出，国家在公共物品的投入上也是严重失衡的，呈现出供给不足与供给过剩的局面。如在关乎农业发展、科教文卫事业等一些有利于国计民生长远发展的软公共物品上的投入是不足的，而在行政管理费用等硬公共物品上的投入却远超之或与之持平，造成的政府机构臃肿，人员冗杂等现象，显然是供给过剩的。

表1 国民经济部分指标(1952—1978年)[2]

表2 国家财政部分支出构成(1952—1978年)单位(%)[3]

(二)权力的过度集中

新中国成立后的“前30年”，与我国经济上实行的计划经济体制相适应，政治上实行的是党政合一、党国合一的一元化领导体制。尽管这种高度集权的一元化政治体制确实为当时的政治现实所需，在维护和巩固新生的国家政权，实现社会整合，集中力量办大事等方面发挥一定的积极作用。然而，随着社会的发展，这种体制越来越不适应社会主义事业的建设和发展。邓小平同志曾尖锐指出：“权力过分集中的现象，就是……不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记……党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[2]由此带来的后果是，使“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长”[3]。权力高度集中大大助长了党政主要领导人的专断决策，严重遏制了广大人民群众的政治积极性和主动性。尽管当时毛泽东等国家领导人也注意到权力高度集中所带来的负面影响，并提出了“民主集中制”思想。然而，民主集中制实质上是一种决策民主的原则和方式，它不可能对权力的产生和监督起决定性的作用，因而无法克服高度集权所带来的消极作用。[4]

(三)社会力量的缺位

新中国成立以后，我国建立了“作为对总体性危机反应的以政治整合代替社会整合的总体性社会(total society)”[5]。其特点在于国家政权的触角全面延伸至社会，在社会活动空间中扮演了总体性支配角色。在这种政治、经济、文化、意识形态高度一体化的“国家主义”模式中，国家不仅直接垄断了绝大部分的社会资源，而且对生产资料、机会、权力等资源进行直接干预和配置。由于社会高度政治化，没有相对独立的社会组织和实质性的社会自治，社会自组织能力严重不足，一些局部性矛盾和冲突往往蕴藏或上升为整个社会全局性的危机。在基层社会管理组织模式上，囿于总体性社会结构和城乡二元既定框架，城市中实行的是“单位制”+“街居制”，农村实行的是人民公社管理体制。总体上看，这些党和政府培植和领导的“党团组织”“人民团体”“群众组织”等社会组织，实质上是变相的“政企合一”“政社合一”的党政组织。而缺乏作为缓冲带的中间层社会组织力量的作用，国家基本上直接面对民众，社会秩序的维护几乎完全依赖于国家力量的动员和控制。而一旦出现局部性矛盾和冲突，缓冲层的不足无疑加剧了“共振效应”，进而容易形成全局性危机。

二、社会视角下社会自治的“失灵”

既然国家的无限干预不是万能的，那么是否意味着国家权力可以无限下放，国家权力管辖的范围越小、政府干预和管理的事情越少，放任自如交由社会去管理，治理效果反而会更好？显然，这是另一个极端。社会自治本身也有其局限性，也不是解决治理难题的“万灵药”。

(一)社会资本的负效应

作为社会资本要素的规范、秩序、非正式影响力无疑在实现社会整合，推进地方自治中发挥了不可或缺的积极效应。然而，这种社会资本并不总是起到积极效应，它也会有负效应。晚清末年，由于商品经济和近代工商业的发展，特别是科举制度的衰落和废除，原本作为社会中间层的民间精英——士绅阶层也因此受到了重创，其中大多数的士绅成为了土豪劣绅。[6]因此，作为沟通国家与社会的中介和纽带失去了原有的有效性，[6]之前地方治理所依赖的良好社会资本逐渐发生变质，社会整合困难。建国初期到现在，尽管士绅地主的影响力被摧毁，但对农村经济社会颇有影响力的家族力量仍旧存在。应该看到，“在农村社区中，如果以血缘和宗族为核心的社会资本占据着社会资本总量的主体地位，由此村民自治的结果是，农村的行政权和各种利益被拥有社会资本优势的家族集团所控制”，[7]由此社会资本呈现出组团化状态，进而可能形成“特权”阶层(如“村霸”团体)，甚至是丛林法则下的“黑社会化”。所带来的可能后果是垄断公共资源，对“公共性”带来损害，引发利益冲突和矛盾升级。

(二)制度约束的失灵

人们在作出某种选择时往往会进行一定收益—成本的权衡，当人们发现遵守制度所带来的收益高于违背制度所要承担的惩戒时，选择遵守制度承诺的概率就会提升；反之，若违反制度的成本远远低于其所获得的收益，个体就有可能选择违背制度合约，此时制度对他而言是毫无约束力的。因此，社会自治的有效性离不开制度发挥的正向激励和有力规约作用。然而，社会自治中的制度约束也会出现失灵。

马克思对这种负面激励的行为也有一段非常精辟的论述：“……有50%的利润就挺而走险；为100%的利润不惜践踏一切法律；如果闻到300%的利润，它就冒着被杀头的危险。”[8]此外，当违背制度规范没有受到有力惩戒，随之产生的是行为的“示范效应”，遵守制度合约的个体也会纷纷加入到违背制度的行列。这种效应的极端后果是没有一个人去遵守这种制度规则，也没有足够的动力去监督他人，社会自治的最终结果只能是自我崩溃。[7]事实上，社会自治体的“官”腐败，那是自治体的基本原则和规则受到破坏或者自治体内部监督机制出了问题。[9]

同时，我们还应该看到，社会自治所需要的条件，如资金支持、制度供给等仍然需要政府来提供和保障。加之，社会同样也是有其边界，社会自治也会有发生“病变”的时候。因此，社会自治在社会发展过程中的任一阶段都不是无条件的，其治理也并非无限的，无条件的社会自治无疑会增加社会潜在的风险，降低社会治理的有效性。

三、社会协同治理的理念转变与实践价值

不管是片面强调政府对社会的管理而忽视社会自治，抑或是片面强调社会自治而忽视政府管理，都无法实现社会治理的“善治”。前者可能会造成公权力的异化，损害公民权利；后者则可能会造成社会因为缺乏公共协调而陷入长期的矛盾冲突中。因而，社会治理走向协同是实现善治的必由之路。

(一)治理主体上：多元主体的合作，实现“国家—社会”的共治

从实践上看，在我国传统政府治理模式中，国家与社会的关系往往处于“强国家—弱社会”(powerful state-weak society mode)这一结构状态。这种状态下，表征为政府力量远远大于社会力量，社会力量的发展被严格限制，社会发育程度不足；政府公权力的触角可能伸向社会各大领域，全面干预社会管理，过度挤占社会自治的空间。为了便于比较和分析，我们将图1的四种结构状态(CD曲线代表“弱国家—弱社会”；CB曲线代表“弱国家—强社会”；曲线AD代表“强国家—弱社会”；曲线AB代表“强国家—强社会”)放入同一坐标中(如图2所示)。从坐标中可以看出，“强国家—强社会”(AB曲线 powerful state-powerful society mode)无疑是国家与社会关系的最佳状态，这也是实践中社会协同治理所要追求的理想目标。

在这种状态下，政府和社会力量各就其位，各司其职；政府合理地介入社会生活，减少对社会的渗透力和控制力，积极培育社会力量的发展，并提供高质量的公共产品和服务；社会力量自主性强，组织程度高，能够积极有效参与到公共事务中并发挥重要作用，政府和社会形成既相互合作又相互制约的有效互动关系。在这个问题上，现代西方国家的古典自由主义理论认为“管得少的政府是好政府”，政府应扮演“守夜人”角色等，因此，现代西欧国家大力推崇并致力于实践的“小政府、大社会”模式。然而，“小政府”并没有想象中那么美好，它并不必然带来“大社会”，甚至“小政府”往往又变成“弱政府”。特别是对于全球化背景下的大国治理而言，要保持国家对外独立自主，对内长治久安，首先必须要“强政府”。[10]可见，社会协同治理中政府不再是单一的权力中心，而是追求多元主体共治的格局，政府在其中扮演着更高效的主体角色，其他主体的力量不可或缺。

实践也表明，从“传统政府管理”到“社会协同治理”的升级，中国社会治理取得良好的成效，绝不能仅依靠单一的政府治理主体，在政府力量无法触及的地方和公共领域，自治力量在充分突出其作用，有效促进社会的发展，当然，这其中不能完全排除政府的引导。质言之，“从国家出发的社会管理，不能没有社会的参与和支持；同样，从社会出发的社会治理，不能没有政府的参与和引导”。[11]

图2 四种结构状态比较分析[4]

(二)治理方法上：规范权力运行向度，优化资源配置

作为传统政府管理模式，国家与社会的关系由国家权力逻辑单方面塑造成的重合模式，权力运行属于自上而下的单向度管控，社会缺乏自主性，如此带来的后果：如严重限制了社会资源的有效流动；挫伤和遏制了人们的积极性、主动性和创造性；抑制和剥夺了社会组织的健康有序发展；阻滞了整个国家和社会空间的管理创新。新中国成立后30年的治理实践充分说明，虽然高度集权为当时的政治现实所必须，对维护和巩固新生政权起到了积极的作用，但是，随着社会不断向前推进，这种高度集权化的政府管理模式逐步走向自己的对立面。改革开放四十多年以来，社会主义市场经济的发展，多元治理主体的出现，国家与社会的关系由“单方面塑造”走向“双向互动”，在治理中“不仅需要发挥政府的作用,还需要社会组织、公众的积极参与,强调多元主体之间的多向度的协商与合作, 注重政府、市场与社会之间的协同性和互动性”[12]，政府还权于社会，社会治理走向协同的治理模式成为时代的呼唤和不可逆转的趋势，也是走向“善治”的必由之路。

具体而言，在政府与市场的关系上，作出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的定位，“市场配置资源是最有效率的形式……政府要坚决把不该管的事项交给市场，最大限度减少对资源的直接配置”[13]；在政府与社会的关系上，更加扩大公民参与、激发社会组织活力、发挥基层自治作用等，如“着力培育发展经济类、公益类、农村专业经济协会和社区民间组织，支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高而逐渐涌现的新型社会组织”[14]，“引导支持社会组织、人道救助、志愿服务和慈善事业健康发展”；再如“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[15]；在政府自身权力运行结构和机制上，一方面，打破信息壁垒，转变政府职能。不断深化“互联网+政务服务”，打破传统官僚制在信息控制上存在的弊端，创新与优化治理工具，使得权力运行更加透明、高效，更好地解决公共治理问题和难题，积极打造服务型政府；另一方面，改变传统公共政策输出的路径依赖，实现决策模式从“单向型”向“开放型”的转变。“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”，实质上就要求政府改变传统的“自上而下”的单向决策模式，更加关注公共利益和公众诉求，积极打造政府、企业、社会组织、公众等多元主体共商共治的“开放型”决策模式。即作为公共决策系统和公共权力运行机制，它应该具有开放性，政府“应尽力向共同体开放其决策”。

不管是在政府与自身关系，还是政府与市场、政府与社会关系上，社会协同治理在权力运行向度上更具开放性、多元性和协同性，这是对传统政府管理单向度管控模式的突破和超越。实践也表明，在社会治理中，社区、社会组织、企业等社会团体、公众的积极参与有利于更好地化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会经济发展等，有效推动公共事务的共建共治共享。因此，社会公共利益最大化必然是政府、社会组织与公众多元主体协商合作的结果，社会协同治理是实现正和博弈的变革之道。

四、结语

“良好的治理”建立在合理的“国家—社会”基础之上，一方面，它不能夸大政府在治理中单一主体的作用，甚至将政府/国家凌驾于社会之上，对社会的全面管控。事实上，“将治理活动仅仅寄托于政府本身是一件不理性甚至是危险的事情”；另一方面，它也不是一种“无政府治理”的社会自治。因为“对于一个长期置身于政府管控之下、其秩序的形成和维护对于政府权力具有高度依赖性的社会而言，完全排除‘政府之手’的‘社会自治’运动不仅不可能，而且其作用是有限的，甚至是有害的”。而是承认政府治理和社会自治都有自身的局限性，都不是解决治理难题的“万灵药”，更加追求国家与社会各自发挥其优势的“强国家—强社会”互动关系。社会协同治理的目标就是要实现社会的“善治”，而要实现善治简要地说，要实现两大层面上的协同，即良好的政府治理和良好的社会自治。