香涛

地方政府的债券主要分两类，一般债券和政府专项债。一般债券主要是为了缓解地方政府财政压力而发行的，它是没有收益的纯资本发行，通过政府的一般公共预算收入进行还本付息。而专项债券的发行标的（或者说依托）是具体的实物量项目，而且是针对有一定收益的公益性项目而发行的，其还款资金来源于发行的项目对应的政府性基金或对应的项目收入作担保。地方专项债根据用途可分为新增和置换，只有前者能为基建投资提供增量资金。

地方政府专项债的特点包括：1、封闭运行。以项目收益为基础，债券要与项目资产、收益相对应，与地方政府以及政府的其他债务保持相对独立。这是控制专项债风险的基础。2、预算管理。项目产生的现金流应当反映为政府性基金或专项收入，纳入政府性基金预算管理。3、自求平衡。项目收益要大于为该项目筹集资金所发行的债券的本金和产生的利息费用，实现收益覆盖本息。4、自下而上。项目的遴选主体是地方政府，主动权也在地方政府手中，国家部门只不过做基本的筛选和额度调整。

专项债可以起到改革化险作用。近年来一些探索和实践充分证明了这一点。首先能拿出来说一说的，是用政府专项债补充地方中小金融机构的资本金，实现地方金融机构的风险化解。

2020年7月1日，国务院常务会议决定，在當年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。应该说，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金，是一个创新之举，主要考虑到中小银行是支持中小微企业的主要地方金融力量，补充资本金有助于增加其信贷投放能力，支持实体经济发展。同时，通过地方政府依法依规认购可转换债券，明确了地方属地责任，有助于化解中小银行潜在风险，也为未来推动中小银行改革预留空间。

更为重要的，是通过用专项债补充资本金，进一步推动中小银行深化改革，把补资本与优化公司治理有机结合起来。近年来中小银行公司治理一直被列为金融监管工作重点之一，近几年来金融监管部门持续加大了股东股权违法违规乱象治理力度，稳妥开展高风险机构违规股东股权清理整治等工作。实际上，个别银行在公司治理层面出现的重大风险。往往比流动性风险和经营不良风险更严重。允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金，不仅是为了拓宽中小银行补充资本金的渠道，还兼具了推动中小银行体制机制改革的目标。当然一直以来，地方政府专项债的最大买方和分销渠道也是商业银行，在商业银行的全部债券持仓中，地方债占比也在40%以上，超过国债与政金债占比之和。用这部分资金向银行注资，要避免出现资金体内循环的问题。务必要压实地方政府属地责任、银行及股东主体责任、金融管理部门监管责任，在全面清产核资、排查风险并依法依规严肃问责的前提下，一行一策稳妥推进补充资本金。

据统计，2020年12月至2021 年9 月底，共有20 个省合计发行2100 亿元支持中小银行发展专项债，共支持316家中小银行，包括290 家农信系统机构和26 家城商行。从区域分布看，河南为此类专项债发行大省，辽宁、内蒙古、山西发行规模也相对较高。从资金用途看，该类专项债主要通过间接入股或认购转股协议存款这两种方式，直接支持已有中小行或助力区域性银行合并。整体看，该类专项债均设置了提前偿还条款和退出条款，具有一定偿债保障，不过总体效果怎样仍有赖于用款中小银行后续经营发展状况。

专项债的改革化险作用，还表现在助力地方政府化解地方债务风险。去年，广东发行再融资债券，实际上是对存量隐性债务的置换，阻断新增隐性债务。比如有些国有企业向银行举借的债务，利息较高，政府通过发行债券把这些债务置换后，化解隐性债务风险的同时，还可以降低还债利息。当年广东省在全国率先开展全省全域无隐性债务试点，对外宣布如期实现“清零”目标，隐性债务全面化解。

今年全国新增专项债3.65万亿元，理论上可拉动超过6万亿元的基建投资。要想更好地发挥专项债“四两拨千斤的作用，下一步要善于运用改革的举措、市场的办法，吸引更多社会资本投入。比如，此前允许专项债作为项目资本金的做法，就进一步放大了其对于社会资本的撬动效应类似这样的改革，力度不妨更大一点，举措不妨更多一些当然，在强调深化改革的同时，也要继续挖掘有潜力有收益的“补短板、强弱项”项目，用不断优化的营商环境对冲地方财政的持续承压，让更多的社会资本敢投、能投愿投。