张锐

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）中所提出的“健全农业转移人口市民化机制”不仅明确表达了农业人口转移高质量推进的政策方向，并且清晰展示了人口城镇化的终极目标，而县城作为承接农业转移人口的主要载体，无疑可以对人口市民化给予更为充分的赋能。

地理区域上的县城概念除了行政县的县城外，还应该包括县级市的城区，二者不仅是公共资源与环境设施的重要载体，也是产业配置再造的重要空间，更是人口城镇化的最直接牵引力量。按照国家发改委的最新数据，至2021年底，我国1472个县的县城和394个县级市的城区常住人口为2.5亿，占全国城镇常住人口的近30%，而且接下来县城还有可能对农业转移人口释放出更大的的承接能量。

从更宏观的数据看，目前我国城镇化率64.72%，但这指的是常住人口城镇化率，而与此相关的户籍人口城镇化率其实只有46.7%，说明多达18%的农业转移人口是以人户分离的方式存在着，自身的农民身份并没有发生转换。没有城市户籍就难以产生归属感，更不能平等地享受所在城市配给的公共资源服务，当然对破解传统二元经济结构所能发挥的作用也就相当有限，毕竟长达44年的城镇化进程还是留下了超过53%的农村户籍人口。正是如此，《意见》特别提出了人口市民化的概念，且其背后隐藏的含意是，人口市民化与人口城镇化的基本同步既是城镇化的本有之意，也更能切合与凸现出城镇化的高质量主题。

大中型城市依旧还是农业转移人口的重要承载地，但不得不承认的是，日益泛起的“城市病”以及不断增升的生活成本在这些地方尤其是大城市早已分别形成了农业人口进一步转移的强大斥力与无形阻力。来自国家统计局的最新分析报告指出，城市规模越大，升学、费用和高考问题越突出，而且500万以上人口的大城市这些问题更加显著，尤其是对于那些没有当地城市户口的农民工来说，所及问题的难度就更大;同时，城市规模越大，农民工的归属感越低，其中在500万人以上大城市中的归属感比例不到17%。

与大中型城市相比，县城在实现农业转移人口市民化方面具有诸多明显优势。除了入户门槛完全拆除之外，目前县城还是农民购房的主要聚集地，有了属于自己的住所就等于有了安身立命之基，只要产生较为理想的外部条件便可触发出农民转化为市民的动机;另一方面，选择县城作为市民化身份的转换地也更能充分满足农民的传统近缘关系诉求，即地缘上县城相较大中城市而言距离自己出生地的乡村最近，更便于回家看看，同时在亲缘上还能与亲戚继续保持经常走动的关系，而不像定居在大中城市那样生出彼此不再往来的无奈与遗憾。

乡村振兴将是接下来中国区域经济发展的重要战略主题，基于有利的政策导向，将有更多的外出农民工回乡创业，这些已经习惯了城市基本节奏的“新市民”一方面出于充分利用本土资源和降低经营成本的考虑会将生产与服务基地放在乡村，但同时更多的人为了生活便利可能会选择在县城居住，而且这种短距离的流动迁移方式也能做到享受城市生活与致力创业两不误，在由于多方面条件制约而未能获得大中城市户籍的前提下，县城将是创业型农民工落户的理想之地。

还有一种趋势值得特别注意，从10年前开始，农民工跨省流动便已出现拐点，相反省内流动的现象日益加剧，占比上升到目前的近60%;另外，在截至2021年底的2.93亿农民工中，留在自己家乡附近打工的增至1.21亿人，占了四成还多，而流出本乡镇以外的农民工比例则从10年前的63.31%下滑至2021年的58.71%。这种情况说明，农业转移人口正在从原有的异地流动为主切换为就地流动为主，如果能够充分利用人口流动的近域化趋势在政策上予以有效引导，很大程度上便可将县城打造成农业转移人口市民化的更厚实载体。

的确，眼下县城的户籍含金量所表现出吸引力与粘连度还不够，之所以如此，就是与大中城市相比，县城存在着系统化的短板弱项，除了不少县城产业发展落后，规模企业较少，就业岗位创造能力有限与薪金待遇较低之外，市政公共基础设施的供给不足以及公共服务产品的短缺都是弱化农业转移人口落户意愿的“硬伤”，按照官方数据，与地级及以上城市城区相比，县城固定资产投资要少50%左右，人均供水普及率低3个百分点，燃气普及率低9个百分点，污水处理率低2个百分点，绿化覆盖率要少5个百分点。

其实，对于历来务实的农民来说，增强他们在县城落户的意愿，首先就是要让其在县城有自家房屋可住。统计数据表明，目前在县城已经购买房屋的农业人口不到3%，绝大部分进城农民还是以租房为主，稳定性极差。另外，虽然县城的房价要比大中城市低了许多，但一次性也要拿出数十万购房款的农户家庭还是少之又少。为此有必要在县城针对农民购房推行差异化政策，比如可以支持共有产权住房建设，帮助县城无房常住人口中有一定支付能力、買不起商品住房的群体拥有产权住房，在保留宅基地产权归集体所有的基础上允许农户与县城市民进行房屋置换，以及对返乡创业但到县城购房的农民工提供适度住房补贴等。

满足了有房可住的要求，还须让农业转移人口在县城有适合工作可干，对此必须增强县城的产业就业承载与容纳能力。按照《意见》所指，县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城和生态功能区县城四类，各自应当依据特殊定位发展对农业转移人口带动能力强与就业容量大的特色产业，如在大城市周边县城主动承接一般性制造业、区域性物流基地和专业市场，在专业功能县城发展先进制造和商贸流通，在农产品主产区县城集聚发展农村二、三产业，在生态功能区县城培育休闲度假、特色民宿、养生养老等文化旅游业，同时要加强对农业转移人口的技能培训，提高与市场需求契合度。

如果说有自家房屋可住能夯实人口市民化根基的话，那么有适合工作可干则能对人口市民化形成稳固定力，同时包括《意见》中所提出的推进县级医院提标改造和依托县级医院建设县级急救中心、推进义务教育学校扩容增位与全面改善县域办学条件、扩大普惠养老床位供给和发展普惠性托育服务，以及完善公共图书馆等场馆功能和建设全民健身中心与户外运动公共服务设施等，有效扩大与增进县城民生福祉，让农业转移人口有优质服务可享则必然能够带来农业人口市民化数量的显著增加。

虽然县城的行政层级低，但居民消费升级有着如大中城市的同样强劲之势，尤其是公众的精神文化需求更呈现出多元化局面，为此，让县城民众有美丽景观可赏同样是拉动农业转移人口市民化的重要牵引。按照《意见》所指，在县城不仅要保留历史肌理、空间尺度与景观环境，还要活化利用历史建筑和工业遗产，同时要建设街心绿地、绿色游憩空间、郊野公园，并完善垃圾收集处理体系和增强污水收集处理能力，全面提升县城人居环境质量。

无论是商品住房的建筑与构造，还是产业基地的铺展与扩张，抑或是各种服务与景观设施的搭建与完善，任何一个与推进农业转移人口市民化紧密相关的工程其实都离不开资金与土地资源的有效配给，《意见》就此提出了两大激励机制，即建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城;建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标。以此为基础，笔者认为还有必要建立财政性建设资金与吸纳落户较多县城的基础设施投资补助挂钩机制，由此更有力与更有效地推动县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面以及环境基础设施提级扩能。