张小兵, 张明玉, 陈 哲, 曹 杰, 田洪斌

(1.河南理工大学安全与应急管理研究中心，河南 焦作 454000;2.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000;3.浙江越秀外国语学院 校团委，浙江 绍兴 312000; 4.濮阳市应急救援保障中心，河南 濮阳 457099)

应急预案(以下简称“预案”)对风险防范和灾害应对具有重要指导作用[1]。“非典”以来，我国积极推动预案体系建设并取得巨大成就[2]，各级各类政府预案和企事业单位预案超过550万件[3]，业已形成“横向到边，纵向到底”的应急预案体系[4]。然而，由于上下级预案、同级预案、政府与企业或者相邻地区间预案缺少有机衔接，从组织架构、处理程序到职责划分等还存在盲区、重叠或矛盾之处[5]，真实灾害处置中往往出现职责任务交织、指挥调度失序、综合协调不畅等问题[6]。新修订《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》(GB/T29639-2020，以下简称《导则》)明确指出，生产经营单位编制应急预案时，必须考虑和解决应急预案与其上下层级预案、外部预案衔接问题。预案关系分析恰恰刻画了突发事件应对各责任方的权责归属、处置工作安排和相互间协调配合等要务。基于大量企业预案评审、实务部门调研和专家交流访谈，我们发现多数企业预案忽视预案关系分析，对面向事故的企业内部运行、外部协作参与和政府介入等关系梳理极不到位。其主要表现：一方面，编制指南里对预案关系分析界定比较笼统，如《导则》中对其表述仅是“简述本单位应急预案体系构成和分级情况，明确与地方政府及其有关部门、其他相关单位应急预案的衔接关系(可用图示)”等原则性要求；另一方面，企业编制预案过程中对预案关系分析重视不足，因而绝少从内部运行、行业监管及外部协作思路出发考虑联合应对问题，大量企业预案因缺失多元主体参与的功能性设计而难以形成有效联动。学界也高度关注“预案关系”相关问题，如王宏伟[7]指出，完善应急预案的关键在于正确处理预案中的简单与复杂、目标与能力、分工与协调等七大关系，纵向上重视应急响应体系不同层面的分工与协调，横向上突出关联衔接以改变画地为牢、互不沟通的局面。许银春[8]、边归国[9]等认为，当突发事件发生特别是产生严重影响时，往往要求各应对主体协同联动处置事件，因而预案有机衔接成为预案编制的主要问题。魏兴红[10]、肖文涛[11]等提出，预案编制过程中要加强本级、周边、上下以及同级部门之间的信息交流与协作融合，既要注重预案的纵向统一性，保证本级预案中处置措施等内容与上级管理单位预案的对应内容统一和延续，也要重视预案的横向统一性，特别是关联企业预案的应急指挥、责任分工、应急措施等内容不可冲突和矛盾。由此可见，人们非常关注预案上下贯通和左右衔接问题，但就如何厘清预案关系以有效支撑应急协同联动则鲜有报道。鉴此，以预案关系分析价值挖掘为目标，透过河北张家口中国化工集团盛华化工公司“11·28”重大爆燃事故(以下简称“11·28”事故)分析其在事故处置中的表现及作用，立足应急需求廓清企业内部应急管理责任体系、企业外部应急管理责任体系和企业应急管理协作互助关系(以下简称“3系”)，形成以“3系”为核心的企业预案关系分析框架，并提出企业突发事件应急谱系，为提升企业预案编制管理质量和增强协同防灾救灾能力提供一个可行的参考。

一、预案关系在事故处置中的表现及作用

作为规范突发事件应对活动而预先制定的行动方案，应急预案可视作一个单位在紧急状态下的运行机制的总和[12]，各责任方任务分工及处置流程则反映了相关预案之间的衔接关系。以“11·28”事故为例，扼要解析事故处置重要环节(鱼骨图分析如图1，事故概况和经过从略)。

图1 “11·28”事故处置分析鱼骨图

第一，工段/班组级响应。事故伊始，值班操作员发现压缩机入口压力下降异常立即进行调整，随后，集散控制系统运行数据记录显示气柜高度快速下降，值班操作员前去检查并向班长汇报情况；班长听见爆炸声，看到厂区南边起火，立即通知当班调度员。

第二，车间/生产区级响应。当班调度员接到班长报告后，立即电话请示生产运行总监，随即通知集散控制系统操作员启动紧急停车程序，操作员和合成工段紧急停车，停止输气。

第三，厂区/公司级响应。事故发生后，盛华化工公司启动紧急停车操作，打开氯乙烯球罐喷淋水对着火区域进行灭火扑救，对厂区其他存放易燃易爆危险品区域喷水降温。

第四，政府-企业联合响应。事态超出企业应急能力，企业随即向张家口市消防支队、市政府和市120急救中心请求援助。市消防支队全勤指挥部到达现场全力扑救火灾，全面搜救伤员，对着火区域展开全面勘察并处置火险隐患；市120急救中心立即前往现场，全力救治受伤人员，积极对接协作医院转送危重伤者；市委市政府迅速启动应急预案，有关领导立即赶赴现场成立指挥部，与专家共同组成隐患排查组加强现场管控，关注环境变化；及时在多个新媒体平台发布权威信息，加强舆论引导；省委省政府、应急管理部专家组第一时间赶赴现场全面指导抢险救援工作，并对剩余危险废料处置实施全过程监督指导。

综上所述，研读“11·28”事故调查报告发现，相关部门未真正履职尽责，疏于对盛华公司的有效监管，这也是导致事件发生的要因之一。厘清企业内部各层级应急管理责任人及其岗位职责、上下层级间隶属关系，明确各层级间乃至与行业监管、部门之间的预案衔接关系，成为当前企业应急准备普通存在并亟待解决的问题。

二、基于应急管理责任体系的预案关系分析

为了弄清应急管理责任体系的预案关系的责任，从突发事件应急需求出发，廓清了企业内部应急管理责任体系、企业外部应急管理责任体系和企业应急管理协作互助关系并明确权责。

(一)企业内部应急管理责任体系梳理

本研究将企业内部划分为工段/班组级、车间/生产区级、厂区/公司级3个层级，日常安全管理中各层级应急管理工作架构如下。

第一，工段/班组级。工段/班组是企业生产运作体系的基本单元，主要包括作业员工和工段/班组长2类人员，其中，作业员工须就本作业区内发现的安全隐患向所属工段/班组长进行汇报，并在其指导下开展隐患清除工作；工段/班组长负责安排日常生产工作，定期组织本工段/班组内作业员工对生产设施设备等重要目标开展风险隐患排查，并将结果及时上报至车间/生产区负责人，必要时工段/班组长可要求立即停止作业以处置突发险情。

第二，车间/生产区级。工段/班组基本单元之上，通常包括安全员、安全应急分管负责人、工程技术人员、车间/生产区主任等4类车间/生产区级成员。安全员要做好日常安全巡查工作，重点对巡查区域内重要风险防控设施的安全性、生产设施设备的稳定性、作业人员操作规范等进行监察，追踪、记录已发现风险隐患的整改进度。安全应急分管负责人一般由车间/生产区副主任担任，协助车间/生产区主任落实各岗位安全责任和安全宣传教育工作，在开展安全隐患排查或停止作业时，做好本级人员调配和生产秩序维持工作。工程技术人员要定期开展生产设施设备检修和维护工作，突发险情时协助当班作业员工控制事态，及时制定事故处置方案。车间/生产区主任要制定区域内生产设施设备安全维护与检修计划，根据车间/生产区风险情况制定安全管理规章制度并积极开展安全教育，作业停止时做好对本级成员的指挥协调并将事故信息上报厂区/公司安全分管负责人或总经理。

第三，厂区/公司级。本层级主要包括安全应急管理部门、安全应急分管负责人、厂区/公司总经理等3类成员。安全应急管理部门要负责企业内各岗位工程技术人员的安全培训，根据企业安全现状制定消防、环保等专项技术改造计划并指导下级单位开展和落实，也要做好应急物资储备、预案编制与修订等应急准备工作，定期开展应急演练以提高防灾救灾能力，收集企业内各类事故信息并针对事故多发区域制定严格的安全管理制度。安全应急分管负责人一般由厂区/公司副总经理担任，负责本级成员的安全管理制度落实和各项生产安全保障工作，收到车间/生产区突发险情报告后，追踪关注险情处置情况，必要时协调其他部门参与处置。厂区/公司总经理要认真贯彻落实上级监管部门下达的各项生产安全工作要求，确保安全应急资金投入，积极组织企业成员对生产设备、工艺过程和物料仓储等实施隐患排查以及聘请专家开展企业重大风险治理和安全管理机制专项研究。

综上所述，一个较为清晰、实用的企业内部应急管理责任体系框架已经形成，如图2所示。其中厂区/公司级和车间/生产区级的安全应急分管负责人在图2中以Ⅰ、Ⅱ序号予以区分。

图2 企业内部应急管理责任体系

(二)企业外部应急管理责任体系分析

在落实企业内部应急管理责任体系的基础上，厘清行业/政府与企业监管关系也极为关键。该关系在突发事件状态下将转换为以企业落实主体责任为基础的行业/政府应急管理责任体系。有关企业外部应急管理责任体系的具体内容如下。

第一，行业监管。行业监管是指应急管理、生态环境等承担监督管理职责的职能部门，通过定期或不定期的检查方式，帮助清除风险隐患和督促安全生产的过程。以区/县应急管理局为例，在落实企业生产经营范围、重大危险源和应急预案备案的前提下，通过对企业安全生产隐患监察、危险源防控、依法依规性监察等方式履行本级行政监管职责，采取限产、停产等方式督导企业安全隐患整改。如遇突发生产安全事件，应急管理局要对标本级生产安全事故应急预案，迅速成立应急救援指挥机构和各专项工作组，协助企业开展事故处置，依现场处置需要适时向其他专项职能部门和上级政府请求应急援助。

第二，政府监管。政府监管建立在行业监管基础上，注重从政策、法律法规层面引导并约束企业的生产行为，监察、督促行业监管部门切实履职尽责。从应急管理角度而言，政府监管可分为如下方面：一是通过研判企业生产安全形势，制定生产安全监管政策；二是构建政府应急管理监督体系，明确各专项职能部门的应急管理责任，以便紧急状态下快速动员各部门投入到应急处置工作；三是通过对各专项职能部门的绩效考评、不定期对企业开展安全抽查以及完善公众监督等方式，推动监管部门与企业关系的优化，进而优化紧急状态下企业、专项职能部门、政府之间的协同应对关系。以市级、区/县级的行业/政府监管为例，典型的企业外部应急管理责任体系如图3所示。

图3 企业外部应急管理责任体系

(三)企业应急管理协作互助关系剖析

企业应急管理协作互助是指企业与周边企业、专业救援力量、志愿者组织等单位签署互助协议以协同应对突发事件。当前，企业应急管理协作互助关系大致可分为企业响应、政府援助、保险服务和协作互助等方面，其中企业响应、政府援助已在前面做了详细阐述，而以责任险业务为代表的保险服务正在成为企业转移风险损失的重要选项，在此仅扼要剖析协作互助关系在企业应急管理中的表现。

按照基本属性和功能定位，面向企业应急需求的协作互助主要呈现3种类型：一是互惠互助型协作互助关系。该关系是指协作双方以相互提供便利的方式弥补自身应急能力不足，其特点是应急物资匹配度高、救援配合更为默契，较为典型的是周边企业间应急管理协作互助关系。二是购买服务型协作互助关系。该关系是指企业向特定组织支付一定报酬以协助自身开展应急管理和事故处置工作，这类组织一般拥有专业化人才队伍及功能齐全的物资装备，其中较为典型的是专业应急救援服务。三是受益型协作互助关系。该关系表现为企业通过免费或者支付少量报酬获得必要的应急援助，该关系在企业应急管理和事故处置中十分常见，其中较为典型的是志愿援助服务。企业应急管理协作互助关系如图4所示。

图4 企业应急管理协作互助关系

(四)基于“3系”的企业预案关系分析框架

上述“3系”分析了企业安全监管和突发事件应对各方的应急管理体系运作模式，描述了参与突发事件应对各部门/单位预案之间的相互衔接关系。源于“3系”的企业预案关系具体反映如下内涵。

第一，企业内部预案关系。企业内部应急管理责任体系阐述了企业内部各层级在日常安全监管和突发事件应对中的工作机制。在预案编制中，企业要在明晰各类风险科目基础上，根据事故危害和属性，针对风险的监测预警、初始应对等应急流程规划应急任务，并分配至生产区域内的各部门/责任人，同时明确各任务处置单位的权责范围和上下隶属关系，形成同一风险类型下各种/级应急预案体系，如“综合预案-专项预案-现场处置方案”。

第二，政府/行业预案关系。实践中，政府/行业监管部门已编制针对各类风险的专项/部门预案，共同形成了政府突发事件应急预案体系。根据企业外部应急管理责任体系分析，企业可通过风险类型匹配，在预案编制过程中廓清与上级政府/行业监管部门的应急协同关系，预案经专家评审后向监管部门报备，形成“地方政府-行业部门-企业”的预案衔接关系。

第三，应急协作互助关系。如前所述，应急协作互助关系是弥补企业自身应急能力短板的重要途径，互助双方的协作关系主要通过签署事前协议而建立。企业在预案编制过程中要依实际需求，注明需要援助的装备、物资、人员等信息，以及协作互助单位的联系方式。根据协议内容，应急协作互助单位要建立配套援助预案，重点明确参与援助的各类应急物资负责人和受援助企业对接部门/负责人，形成高效的应急协作互助机制。

综上所述，以企业生产安全事故应急为例，一个较为完整的企业应急预案关系如图5所示。

图5 企业应急预案关系

三、从预案关系到企业突发事件应急谱系构建

经“3系”分析梳理获得的预案关系是对企业内外部应急管理体系的综合概括。然而，预案编制实践中忽视预案关系分析，使得对标预案明确应急责任、理清应急机制、凸显政企协同的要求流于形式。这促使预案关系分析成为真正发挥预案防灾救灾功能、指导突发事件应对和协调各方应急联动的关键。笔者以为，企业预案关系分析的价值主要表现在如下层面。

第一，预案关系分析促使每一种/级突发事件均有相应责任人/单位负责。明确突发事件应对责任人是企业安全/应急管理工作落实主体责任的显著表现，预案关系分析理顺了企业内部各层级责任人突发事件应急任务和职责权限，有助于建立权责清晰的突发事件应对组织/工作架构，有效避免相关责任人或单位因推诿避责所导致的应急预案功能失效、突发事件指挥与调度迟滞等问题。

第二，预案关系分析直观呈现每一种/级突发事件处置要求和工作流程。在明确突发事件应对责任人的基础上，预案关系分析进一步廓清了企业各种/级突发事件应对所需物资、参与人员和应急任务配置的基本要求，由此形成人员分工明确、任务清晰的突发事件应对工作流程，促使突发事件应对各主体各司其职，迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，从而保障生命安全和减少财产损失。

第三，预案关系分析明确每一种/级突发事件协调应对关系。受企业自身条件限制，重大突发事件应对通常需要企业、政府、社会共同参与。预案关系分析厘清了相关监管单位、当地政府、第三方组织在事态升级情况下的介入条件和承担模式等内容，有助于形成坚固有效、业务清晰的企业突发事件协调应对网络，优化协调突发事件应对各主体的应急管理活动，实现应急响应统一指挥。

进一步讲，紧急状态下预案关系将以企业自身应急为核心、多方参与协助的突发事件应急谱系示人，其具有以下特征：一是应急谱系遵循“逐级响应”原则；二是应急谱系清晰反映企业内部各层级应急管理岗位/责任人的职责，明确各层级间乃至与行业监管部门、政府之间的上下应急衔接关系。基于此，一个典型的企业应急谱系包含如下内容。

第一，工段/班组级响应阶段。当班作业员工发现事故后，及时将事故发生状态、初始情况等关键信息上报至工段/班组长，在其指导下开展紧急处置和非救援人员疏散行动。在此阶段中，工段/班组长要第一时间向车间/生产区主任报告事故处置情况。

第二，车间/生产区级响应阶段。若初始应对难以控制事态，车间/生产区主任要及时组织应急动员并做好现场指挥工作，包括协同工程技术人员对事发区域开展现场研判，针对事故危害控制和事故点修复制订方案；车间/生产区安全分管负责人要在车间/生产区主任指挥下开展人员疏散、应急保障等工作；安全员要做好事态跟踪记录和事故应对协助工作，充分发挥其在各处置小组/单元间的信息协调沟通作用。此阶段中，车间/生产区主任要及时向公司总经理报告事故及处置进展情况。

第三，厂区/公司级响应阶段。若事态进一步扩大，厂区/公司总经理要立即启动本级应急响应，组织安全应急管理等部门综合研判，制定有效的抢险方案；根据抢险方案，协调救援人员和应急物资控制事态发展，协助技术人员开展事故点抢修，并视应急需求及时向应急协作互助单位发出援助申请；厂区/公司安全分管负责人要协调后勤保障、医疗救护等部门做好现场维稳和各项应急辅助工作，如人员疏散、伤员救助、物资供应等，同时根据事故处置进展积极和厂区/公司总经理研讨会商，及时制定应对策略。此阶段中，若事故有扩大趋势，厂区/公司总经理要及时报告当地政府和行业监管部门并请求援助。

第四，政府应急响应阶段。当地应急管理等行业监管部门接到事故报告后，应立即启动本级应急响应，参照预案成立各工作组协助企业开展应急处置工作，并将事故信息报告本级政府；当地政府接到报告后要立即启动专项预案并成立应急指挥部，协调指挥应急、公安、医院、消防等单位开展应急救援工作。

鉴于此，以生产安全事故应急为例，典型的企业应急谱系如图6所示。

图6 企业突发事件应急谱系

四、结 语

本研究通过“11·28”案例，解析了预案关系在事故处置中的表现，认为预案关系分析有助于企业预案满足编制基本要求，充分匹配风险管理、安全监管、险情处置等应急管理多层次需求，基于应急需求的企业预案关系分析对提高企业预案编制管理质量和构建切实可行的防救灾体系具有重要指导作用，同时以“3系”为基础的企业应急谱系也可为政企预案衔接及应急联动机制建立等提供借鉴。