张夫美

(河南理工大学 文法学院，河南 焦作 454000)

俗话说，“良禽择木而栖”。由于各高校所处区位、学校发展水平及人事政策差异等多方面的原因，各高校之间人才流动呈加剧趋势，中西部地区高校人才流失严重。高校与教师之间因人才流动引发的人事争议越来越成为司法审判的重点和难点问题。随着教师聘任制改革的深入，聘用合同在高校人事管理中的地位越来越重要，2014年颁布的《事业单位人事管理条例》用“一章八条”的体例对聘用合同进行了规定。条件虽填补了聘用合同的立法空白，但并未明确聘用合同的性质和效力范围。另外，高校教师辞职权和高校传统的人事管理制度冲突加剧，甚至有网友调侃“高校教师辞职难，难于上青天”。因此，解决人才流动过程中高校与教师之间频发的人事争议，深层次挖掘高校人事争议案件频发的现实及立法、司法困境，进而探寻规范高校人才合理流动的有效路径，就显得尤为重要。

一、人事争议案件存在的问题

笔者从中国裁判文书网筛选出有效裁判文书125份作为基础资料，具体分析如下。

(一)人事争议案件数量逐年上升

从每年的案例数量来看，检索到的125份裁判文书中，2014年到2020年年审结数依次如下：1份、4份、10份、20份、23份、33份、34份，呈逐渐上升趋势。这一方面这说明了高校与教师之间矛盾加大，单纯依靠协商或其他非诉讼途径难以调和；另一方面也说明了《事业单位人事管理条例》的实施，为人事争议的解决确定了明确的实体法律依据，司法机关在遇到高校人事争议案件时能明确界定案由，并进行司法处理。

(二)现有人事法律法规不足

《事业单位人事管理条例》是我国现行位阶最高的人事方面的行政法规，填补了人事争议实体法的立法空白[1]，但在司法审判实践中作为裁判依据的使用频率并不高，占比仅50%左右。《劳动法》《劳动合同法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《关于在事业单位试行人员聘用制度的通知》以及最高人民法院出台的相关司法解释或答复等在司法判例中被援引的比例却很高。一方面这说明了《事业单位人事管理条例》并没有发挥统领作用，实施效果并不明显。其与人事政策、人事法规、劳动法律法规等，在人事争议案件中共同起到了裁判依据的作用。另一方面也说明了人事争议虽作为独立的民事案由存在，但并没有独立的裁判规则。因此，当前人事争议案件在司法审判中仍然存在无法可依的状态，司法人员审理人事争议案件很大程度上属于摸着石头过河。

(三)辞聘类人事争议占比较高

因人才流动而引发的辞聘类人事争议和履行聘用合同类人事争议，占比近八成(图1)。高校与教师人事关系的解除主要包括两种类型，一类是高校与教师协商后合意解除人事关系；一类是高校或教师单方解除人事关系，其中包括因教师“自动离职”而导致人事关系解除的情况[2]。关于学校单方面解除人事关系的法定事由和程序要求，现行人事法律法规有较严格和明确的规定，产生争议较少。司法实践中，人事争议多发生在教师单方面申请解除人事关系的过程中，高校教师为谋求个人发展而行使单方解除权与高校传统的人才管理体制产生冲突，引发纠纷。中西部地区高校因区位劣势，冲突更为激烈。

图1 人事争议案件涉诉原因类型

(四)司法实践中裁判规则多样

服务期的约定和违约责任的承担问题，常见于高校教师的聘用合同中，是高校限制人才流动的主要手段。但司法审判实践中，对服务期的约定和违约责任的承担问题，却存在不同的裁判规则。一种裁判规则认为：人事争议案件应遵循“聘用合同约定优先”的原则，聘用合同应遵循契约精神。若高校与教师就服务期和违约责任进行了约定，约定是双方真实意思，且不违反法律法规的强制性规定则产生法律效力，对双方当事人产生约束力。另一种裁判规则认为：涉及服务期的约定和违约责任的承担问题应适用《中华人民共和国劳动合同法》第22条的规定，即只有在用人单位为劳动者提供专项培训费用时，方可约定服务期及违约责任承担；否则，约定无效。该观点认为高校教师与劳动者具有同质性，应遵循劳动合同法中“向劳动者倾斜的单方保护原则”[3]。笔者认为，服务期和违约责任的承担问题作为聘用合同的主要条款，在司法实践中裁判规则多样，一方面是因为聘用合同的性质在理论界争议较大，另一方面是因为人事争议案件没有形成特有的司法裁判理念和价值追寻。因此，聘用合同的性质界定问题应属于人事关系的重点和难点问题。

二、人事争议法律适用规则与价值理念

随着事业单位人事制度改革的深入，高校与教师之间的矛盾加大，人事争议案件多发。“法治意味着良好的制度”，面对日益增长的人事争议，立法应完善法律适用规则，明确司法适用的价值理念。

(一)法律适用规则的历史演进

人事争议被纳入到司法诉讼程序之后，其法律适用规则与劳动争议案件的法律适用规则经历了从“一元化”到“二元化”的发展阶段，虽几经调整和完善，但制度适用仍存在较大问题。

1. “一元化”阶段

最高人民法院将人事争议纳入司法诉讼程序之初，在实体上是按照人事争议与劳动争议“一元化”的路径进行的设计，即将人事争议纳入劳动法的调整范围，进而实现人事关系与劳动关系“并轨”。

进入市场经济以后，国家开始对事业单位人事管理制度进行改革。多数学者认为，事业单位人事管理体制改革，是通过建立“岗位聘用制”的形式，实现对人员管理从“身份”管理向“契约”管理的转变。高等院校的“教师终身制”也将逐渐被“教师聘任制”所取代，高校与教师之间终将发展成为平等的市场主体关系。因此，高校教师聘用合同与劳动合同性质一致，都是用来界定劳动者和用人单位权利义务的合同[4]。2003年审议通过的《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释〔2003〕13号)第1条明确规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”2009年公布的《劳动人事争议仲裁办案规则》第2条，将人事争议与劳动争议统一纳入到该规则的适用范围。因此，制度设计之初，我国在实体立法和程序立法上均将人事争议与劳动争议进行了一体化操作。同时，这也说明事业单位人事制度改革的方向和初心是实现事业单位人才管理的市场化，由市场调配人才资源。

2. “二元化”阶段

也许是应然的“一元化”路径设计并不能适应我国人事关系与劳动关系长期“二元化”管理的实然状态。2004年，《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》(法函〔2004〕30号)对人事争议案件的法律适用规则进行了重新界定，明确了人事争议案件程序方面适用劳动法的规定，实体方面优先适用人事方面的法律法规。即立法将人事争议与劳动争议重新进行了二元化设计，进一步明确了司法机关在处理人事争议案件时，应优先适用人事方面的法律法规，将劳动法律法规作为补充适用。也就是说，人事争议案件的审理应遵循“人事管理规则优先”原则。

长期以来，高校教师被定性为国家干部，由人事组织部门进行管理，而劳动关系则由劳动部门进行管理。人事关系与劳动关系分属不同的管理部门，采用不同的管理制度。人事关系与劳动关系在权利义务的配置上具有较大的差别，高校教师的遴选设置有严格的资格准入标准和编制约束，其工资福利、职称晋升、退休管理等仍属于人事政策的调整范畴，由国家进行统筹。因此，高校与教师之间的人事关系相较于劳动关系具有更多的复杂性和多样性。另外，两种关系在司法审判实践中存在的争议也有很大的区别：人事争议案件多系因辞职辞聘、职称评审、聘用合同履行等问题引发的纠纷，究其本质更多地属于高校教师管理行为。人事争议实质上应是以公权为实质内容的管理行为引发的争议[5]。而劳动争议案件的涉诉原因多系劳动者的福利待遇未满足、工资发放不及时、社会保险未按时缴纳等问题，本质上应属于用工纠纷。因此，人事争议与劳动争议存在的制度基础和遇到的司法疑难是不同的，完全参照劳动法的规定对人事争议案件进行法律适用，缺乏现实基础和实质正当性，且有将复杂问题简单化的嫌疑。

3. 制度适用困境

事业单位是中国计划经济体制的产物，承担着国家的教育、医疗等诸多社会事业，拥有庞大的人员组成。计划经济时代，事业单位与工作人员之间是一种完全意义上的行政隶属关系，受国家政策和行政法规的调整。2014年出台的《事业单位人事管理条例》是事业单位人事制度改革的阶段性成果，是首次对事业单位采用聘用合同的形式进行人才管理予以立法明确。但因规定过于原则和笼统，在司法实践中并不能充分发挥其裁判依据的作用[6]。因此，即使现有立法采用了“二元化”的路径设计，明确人事争议案件应优先适用人事方面的法律法规，但因截至目前我国并没有真正意义上的人事方面的法律，“二元化”的路径设计并不能根本解决人事争议案件实体法律法规缺失的问题。人事关系是计划经济时代遗留的产物，实践中多由政策进行规范和调整，但司法实践中政策并不能取代法律而进行司法适用。通过研选的案例分析我们可以看出，司法机关在处理人事争议案件的过程中仍然面临着无法可用、无法可依的实践难题。特别是在处理边界性问题的时候，裁判规则多样。因此，笔者认为，面对人事争议案件的多样性、复杂性，应完善人事方面的立法，建立适合人事争议案件的独立的价值标准和裁判原则。

(二)人事争议案件法律适用规则的价值理念遵循

理论界对人事争议案件的价值理念遵循见仁见智，“公益优先原则”“向劳动者倾斜的单方保护理念”“契约自由原则”始终居于主导地位。但基本价值理念的多样，极易导致司法裁判规则的多样，应尽快统一。

1. 公益优先原则

高等院校属于公益二类事业单位，承担着国家人才培养和科研开发的重任。因此，长期以来国家对事业单位采取类似于行政机关的管理模式。多数学者认为，“公益服务领域内的职工合法权益，将必然受到来自于公益保护的影响或限制”[7]。也就是说，当社会公益的维护与个人私权产生冲突的时候，个人私权应让位于社会公益。如《事业单位人事管理条例》第17条规定：“事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外。”即法律赋予高校教师享有和普通劳动者一样的预告辞职权，但基于公益维护的需要立法将教师的单方辞职权通过约定的形式予以了限制。同时也说明，权利的受限范围是由双方通过约定的形式进行协商确定的，体现了民法的意思自治和契约自由原则。实践中，对于人事争议案件的审理，司法机关相对比较保守，多数时候会考虑审理结果带来的社会影响，进而回避人事关系的审理。笔者认为，公益保障限定范围的缺失是导致司法困境的原因，而通过约定的形式对权利义务边界予以明确，是人事立法的进步。

2. 向劳动者倾斜的单方保护理念

多数学者认为，高校教师利用其专业技能为用人单位提供服务，用人单位支付报酬，因此高校教师在本质上仍属于劳动者。高校教师基于聘用合同与用人单位建立的权利义务关系理应由劳动合同法进行调整。但笔者认为，聘用合同与劳动合同所遵循的司法价值理念应有所区别。劳动合同法假定：“市场经济条件下，用人单位居于强势地位，劳动者处于弱势地位，劳动者为了生存所迫与用人单位签订劳动合同并非其真实意思表示，此时的契约自由是不自由的，是形式平等掩盖下的实质不平等。因此，迫切需要法律天平向劳动者倾斜，以促进实质公平正义的实现。”[8]因此，劳动合同虽是劳动者与用人单位之间的契约，但已通过国家行政权力的干预和限制，对“契约自由”进行了修正，遵循的是“向劳动者倾斜”的单方保护理念。但在学术劳动力市场中，高校教师尤其是高层次人才在聘用关系中已成为竞相抢夺的稀缺资源，高校教师已经从传统的从属地位转换为当前无可撼动的优势地位[9]。从研选的案例也可以看出，高校教师利用学校提供的人才孵化平台进行学历提升和职称晋升后，不顾诚信和道德约束，擅自撕毁契约，给用人单位带来较大损失，引发的争议较多。因此，沿用劳动合同法的思路，采用“向劳动者倾斜的单方保护”模式显然不能适应高校教师聘用问题。

3. 契约自由原则

英国的法律史学家梅因曾提出经典论断：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动。”[10]计划经济时代，高校教师对用人单位的人身依附性很强，高校教师的任命、晋升、工资福利、退休管理等都适用国家干部管理的一系列政策法规。教师聘任制下，高校与教师之间的平等协商关系逐渐增强，双方可以通过聘用合同的形式就聘任期限、聘期任务、解聘程序等内容进行协商确定。因此，部分学者认为，高校教师聘任制改革，实质上就是打破高校传统体制下的终身雇佣管理模式，建立以聘用合同为基础的契约式管理模式，促使高校与教师可以通过平等对话的形式确定双方之间的权利义务关系。因此，“契约自由”原则应是事业单位人事制度改革之初就赋予聘用合同的价值理念。事实上，高校教师的社会地位和职业安全性较之于劳动者依然很高，一定程度上拥有和用人单位进行平等对话的权利，“契约自由原则”可以同时兼顾高校与教师之间的双重利益。

4. 问题与分析

我国事业单位的人事制度改革是以“人员聘用制为核心”来进行设计的，从法律角度分析，这意味着国家欲以“聘用合同”这种法律形式来重新界定事业单位与高校教师之间的关系[11]。因此，聘用合同关系是人事关系的基础法律关系。审判实践中，因履行聘用合同产生的争议往往是司法审判的重点和难点问题，如聘用合同中涉及教师辞职权实现“另有约定”、服务期和违约责任条款的效力问题等在人事争议案件中都较为常见。因此，聘用合同的价值理念应是司法审判的基本价值遵循。

多数学者认为，聘用合同与劳动合同具有同质性，聘用合同实为劳动合同或者是劳动合同的特殊存在形式，因此应遵循向劳动者倾斜的单方保护理念。也有学者认为，聘用合同应为行政合同，事业单位具有公益性，因此聘用合同应遵循公益优先原则[12]。通过上述分析，笔者认为，高校与教师发展成为平等的市场主体关系是事业单位人事制度改革的方向和目标，且现有人才劳动力市场中，高校教师具有优势地位，具备了和用人单位平等协商的能力。因此，采用向劳动者倾斜的单方保护理念并不能适用社会现状和人事管理制度的改革方向。而公益优先的价值理念属于宏观调控，具体到人事争议案件的审理中，还应遵循聘用合同的基本约定。因此，笔者认为，高校人事争议案件的司法审理应遵循“契约自由”的基本价值理念。

三、人事争议法律适用规则的完善路径

通过案例分析和制度研究，笔者认为人事争议案件多发的制度基础是：人事立法稀缺而人事关系却愈发复杂，现有人事方面的法律规则体系不能满足社会发展所需。为实现法律与现实的良性互动，笔者从宏观和微观角度做如下分析。

(一)宏观上：建立健全法律法规，出台独立的裁判规则

通过上文分析，我们可以看出人事争议案件日趋增加，现有的人事法律法规已不能满足司法审判实践的需要。为弥补司法审判实践中无法可用、无法可依的情况，立法机关应通过出台人事争议案件配套法律法规及司法解释的形式来弥补《事业单位人事管理条例》因纲领性和原则性而带来的缺憾。首先，立法机关在制定人事法律法规的同时应系统考虑民法典、劳动法、事业单位人事管理条例等现有法律法规的立法精神及条款规定，确保法律体系的内在统一、协调配合，避免法律之间的冲突。其次，配套人事法律法规着重考虑聘用合同、辞聘制度等人事关系中的基础法律关系承担的立法重任和社会价值,并对二者做出系统完整的规定。如立法应明确聘用合同的价值取向、效力范围、主要条款等等。最后，结合司法审判实践中遇到的多发、重点、难点问题，司法部门可制定司法适用指导文件或出台司法判例，有针对性地指导实践，避免改革时期人事争议案件因无法可依而带来的法律适用疑难和适用混乱问题。当然，人事法律法规体系的建设是一项系统性工程，立法机关应在统筹和借鉴现有法律法规相关规定的情况下，有针对性地探索建立适合事业单位关系的法律规定或管理办法。

(二)微观上：明确具体适用

第一，加强人事关系退出机制建设。《事业单位人事管理条例》和《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》对教师辞聘制度的规定显然不能满足辞聘类人事争议案件的司法需要。由于高校与教师承担的社会职能和法律地位的特殊性，人事关系退出机制建设，既要考虑社会事业稳步发展的需要，也要保障高校与教师之间的有效流动。结合对研选案例的分析，笔者认为，高校教师的辞职权应为附条件的辞职权，配套的司法解释或法律法规中可作出如下规定：“高校教师的辞职权可以通过合同或行政管理需要等形式予以阻隔，但愿意承担违约责任或接受行政处罚的，仍应保障其辞职权的实现。”这既满足了将辞职权作为绝对权的基本法理要求，又遵循了双方当事人可以通过意思自治的形式，对自身权利予以处分的法理精神。另外，对于实践中存在的部分高校拖延办理辞职人员档案、社会保险转移手续以及重新就业相关手续的情况，可以借鉴《劳动合同法》第84条第2款、第89条的规定，通过司法解释的形式明确“如果事业单位存在拒绝或拖延办理其工作人员重新就业所需手续的情况下，工作人员可以要求用人单位承担一定的民事赔偿责任，法院依法应予支持”[13]。

第二，明确高校教师的责任承担方式。《劳动合同法》规定劳动者承担违约责任只存在两种情形，一种是劳动者违反了服务期的约定，另一种是劳动者违反了竞业限制的范围和期限。对劳动者承担违约责任作出如上限制性规定，目的是“防止用人单位利用劳动者的弱势地位，垄断意思自治，通过约定高额违约金，限制劳动者的自由流动”，这实际上还是体现了劳动合同法“向劳动者倾斜的单方保护理念”。但在实践中，高校为人才并不仅仅提供了专项培训，还包括提供了住房、科研启动金、解决家属就业等特殊待遇。另外，为了培养人才，高校还承担着搭建进修平台、科研平台，组建科研团队等事务。因此，高校教师擅自离职给学校带来的损失并不仅仅包含经济损失。因此，参照劳动合同法的规定来确定高校教师的服务期和违约责任显然有失偏颇。另外，从前文所述我们也可以看出，在现有的人才市场格局中，高校教师并非处于劣势地位，高校教师为了自身发展，擅自毁约、甚至不顾道德约束而擅自离校的现象尤甚，高校教师“孔雀东南飞”成为一种潮流。在教师聘用合同中做出违约金条款的约定，其实是通过设定担保的形式对高校与教师之间的利益平衡做出合理的、适当的有效调控。因此，笔者认为，教师违约责任应在立法中明确，违约责任的承担方式和数额可由双方在聘用合同中协商确定。当然，违约责任的承担方式应以“补偿性为原则，惩罚性为例外”，对于诸如根本违约等情形可以通过人事立法的形式明确惩罚性违约金的承担上限。

第三，适当增加第三方用人单位与违约教师的连带赔偿责任。实践中，第三方用人单位为吸引人才采取了一些极端的、非理性不正当竞争方式，加速了高校人才的无序流动，甚至有部分高校为引进人才而承诺：负担引进人才应支付给原用人单位的违约金。这种不正当竞争行为极大地冲击了高校教师的有序流动。但在司法实践中，并未发现有追究“挖人单位”侵权责任的情况存在，最根本的原因应该是我国现有人事方面的法律规定并没有关于新用人单位与跳槽教师共同承担侵权责任的法律依据。针对高校人才流动的无序情况，笔者认可部分学者的观点，认为可以在人事立法中明确：“招用与原高校尚未解除聘用关系的跳槽教师的新用人单位，应与跳槽教师一起对原高校承担连带赔偿责任。”首先，新用人单位招用与其他高校仍存在人事关系的教师，其主观上应是恶性的，存在“挖人墙脚”的嫌疑。其次，新用人单位具有审查跳槽教师是否与原单位终止人事关系或解除聘用合同的义务。未尽到审查义务，则说明新用人单位在行为上具有明显的过错。新用人单位应对其过错承担责任。最后，原用人单位在培养高层次人才方面投入了巨额成本，为其组建科研团队、完成科研项目投入了巨额的科研经费，而“高层次人才的辞聘不仅致使原用人单位的人才孵化成本流失，也直接导致科研项目的中止和科研团队的解散，给高校乃至高校的科研开发均带来了巨大损失”[14]。因此，将新用人单位与跳槽教师的行为定性为共同侵权，增加“挖人”单位的连带赔偿责任具有现实必要性。增加跳槽教师的跳槽成本，也可以一定程度上规范高校之间人才的无序流动现状。

四、结 语

高校人事争议案件审理中的重点、难点问题，引发了笔者多方面的思考。人事法律法规的相对稀缺、聘用合同性质的界定不明是制约人事争议案件审理的首要问题。因此，必须加强人事立法，并对现行的人事管理规定进行全面的清理，建立适合人事争议的独立的裁判规则。对于人事立法应设计什么样的人事争议处理机制或模式，程序上是否沿用现在的“一裁两审制”，实体上是否将聘用合同纳入合同法的调整范围应属于未来一段时间我们应考虑的问题。笔者认为，高校教师聘任制改革至今，高校与教师的关系和社会地位已经发生了很大的变化，高校教师对高校的依赖性和隶属性在不同程度上被减弱，高校与教师逐渐成为平等的市场主体。但结合高校与教师关系的现状，笔者坚持认为宜将“契约自由原则”作为聘用合同的基本价值追寻，聘用合同应兼顾高校与教师的双重利益，而不宜采用“向劳动者倾斜的单方保护模式”。另外，我们应加快完善与外部并轨的高校教师社会保障体系，淡化和弱化高校教师对聘用单位的依附关系，减少改革阻力，促进事业单位人事管理体制改革的平稳过渡。