秦中春

(国务院发展研究中心 农村经济研究部， 北京 100010)

我国粮食安全面临的风险和挑战具有复杂性和艰巨性。近10年我国粮食总消费量和总进口量增长超过以前预期。截至2021年，我国粮食总产量已经连续18年丰收，连续7年站稳1.3万亿斤台阶，为经济保持持续健康发展和社会保持和谐稳定夯实了坚实基础。但从中长期看，我国的粮食产需总体是供不应求的。在新的发展阶段，我国还需统筹抓好各重点领域和关键环节，完整、准确和全面保障国家粮食安全。

一、新时代我国粮食安全面临的风险挑战复杂艰巨

我国是人口众多的世界大国，能否解决好粮食安全问题，关系重大。随着人口持续增长、经济社会发展和人民生活水平提高，粮食消费需求也不断增长。据有关测算， 2020/2021年我国粮食总消费量约8.22亿吨，比10年前增长40.4%(1)时间为市场年度(上年7月到当年6月)，按我国粮食全口径粗略测算，其中小麦、粗粮、大米和大豆消费数来源于美国农业部《世界农业供求展望报告》(2011年12月、2021年12月)，大米折算为稻谷。。同期，我国粮食总进口量约1.67亿吨，比10年前增长194.8%。这两个数据均大大超过预期。在工业化、城市化和农业现代化的快速发展中，我国的粮食生产存在诸多问题：农村水土资源不足，国内资源环境有限，粮食生产成本持续上涨，农民种粮收益相对较低，各年度之间还存在波动，等等。自2004年以来，我国集中力量支持粮食主产区的发展，加强主产区的粮食生产能力建设，增加对粮食主产区的投入，深化粮食流通体制改革，实行粮食最低收购价政策、对农民直接补贴政策、粮食生产大县奖励政策等，不断健全、完善和强化扶持粮食生产发展的政策，帮助种粮农民增加收入。在国家政策扶持下，全国粮食生产已经连续10多年实现丰收，粮食增产潜力不断释放，而粮食生产的发展在客观上存在放松或波动风险。近年来，国际经贸投资形势复杂多变，国际粮食市场供求很不稳定，国际粮食及食品市场价格大幅波动。统筹发展与安全，防范并化解粮食安全面临的风险挑战，意义重大，形势复杂，任务艰巨。

二、习近平总书记关于保障粮食安全的系列重要论述

粮食安全是国家安全的重要基础[1]，确保粮食安全必须有系统思维。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻分析新时代新形势新挑战，提出新的国家粮食安全观，统一全党重农抓粮的思想，引领并推动粮食安全的理论创新和实践创新，为防范并化解粮食安全面临的风险挑战提供了基本遵循。做好新时代粮食安全工作，既要维护国家安全，增强忧患意识，做到居安思危；也要有系统思维，讲求统筹谋划。习近平总书记指出，我国有13亿多人口，粮食安全是头等大事[2]。如果粮食出了问题谁也救不了我们，只有把饭碗牢牢端在自己手中才能保持社会大局稳定[3]。保障粮食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产得出、用得上[4]。粮食生产根本在耕地，命脉在水利，出路在科技，动力在政策，这些关键点要一个一个抓落实、抓到位，努力在高基点上实现粮食生产新突破[5]。

第一，看粮食要深。习近平总书记指出，虽然我国粮食生产连年丰收，但这就是一个紧平衡，而且紧平衡很可能是我国粮食安全的长期态势。我国耕地就那么多，潜力就那么大，在粮食问题上不可能长期出现高枕无忧的局面。因此，任何时候都不能放松粮食生产和对农业的支持。恰恰相反，我们要不断加大对农业的支持力度[6]。在粮食问题上，我们现在是紧平衡，一是解决粮食供需基本平衡，二是防止粮食供应宽松后造成粮价下降，影响农民积极性，这是一个两难问题。紧平衡是一个技术活，是在走钢丝，这边调一调，那边调一调，调不好就失衡了。我们想达到一种理想状态，而拿捏好分寸取决于我们的水平，也取决于大环境。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。看看世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。美国是世界第一粮食出口国、农业最强国，俄罗斯、加拿大和欧盟的大国也是粮食强国。这些国家之所以强，是因为其粮食生产能力强。所以，粮食问题不能只从经济看，还必须从政治上看，保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础[7]。

第二，“藏粮于地”和“藏粮于技”。习近平总书记指出，耕地是粮食生产的命根子。农民可以非农化，但耕地不能非农化。如果耕地都非农化了，我们赖以吃饭的家底就没有了[7]。坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”，规范耕地占补平衡[8]。要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。要建设高标准农田，真正实现旱涝保收、高产稳产。要把黑土地保护作为一件大事来抓，把黑土地用好养好[9]。要坚持农业科技自立自强，加快推进农业关键核心技术攻关[9]。农民说，“好儿要好娘，好种多打粮”“种地不选种，累死落个空”。要下决心把民族种业搞上去，抓紧培育具有自主知识产权的优良品种，从源头上保障国家粮食安全[7]。同时，还要提高农机装备水平[6]。

第三，调动和保护好“两个积极性”。习近平总书记指出，稳定发展粮食生产，一定要让农民种粮有利可图，让主产区抓粮有积极性。这方面，既要发挥市场机制作用，也要加强政府支持保护。粮价一头连着生产者，一头连着消费者，保持粮价合理水平，要兼顾好生产者和消费者利益。农民愿不愿意种粮，愿意种多少粮，关键看种粮能给农民带来多少收益[7]。要调动农民种粮积极性，稳定和加强种粮农民补贴，提升收储调控能力，坚持完善最低收购价格政策，扩大三大主粮完全成本保险和收入保险范围[9]。从长远看，要按照市场定价、价补分离的原则，探索实行目标价格政策，完善粮食价格形成机制，逐步建立价格低时补生产者、价格高时补低收入消费者的机制。要保护好地方政府抓粮的积极性，要强化对粮食主产省和主产县的财政奖励力度，逐步建立健全对粮食主产区的利益补偿机制，保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展，不能让生产粮食越多者越吃亏[7]。

第四，善于用好两个市场、两种资源。习近平总书记指出，适当增加进口和加快农业走出去步伐是必要的，但要把握好进口规模和节奏，防止冲击国内生产，给农民就业和增收带来大的影响。积极稳妥利用国际农产品市场和国外农业资源是一项长期战略布局。现在，有必要积极稳妥扩大这一战略布局，但必须谋定而后动。推动农业走出去，要充分研判经济、技术乃至政治上的风险，提高防范和应对能力[7]。支持非洲在2030年前基本实现粮食安全(2)参见习近平在中非合作论坛北京峰会开幕式上发表的讲话，2018年9月3日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/29/content_5654846.htm。

第五，注重永续发展。习近平总书记指出，既要保障当代人吃饭，也要为子孙后代着想，转变农业发展方式，发展节水农业、循环农业，让透支的资源环境逐步休养生息，不能再滥占耕地、粗放经营、超垦过牧。要抓好粮食安全保障能力建设，加强农业基础设施建设，完善农业补贴和粮食价格形成机制，搞好粮食流通储备，鼓励发展家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体，健全主产区利益补偿机制[6]。

第六，高度重视节约粮食。习近平总书记指出，节约粮食要从娃娃抓起，从餐桌抓起，从大学食堂和各个单位食堂抓起，从幼儿园、托儿所以及各级各类学校抓起，从每个家庭抓起，让节约粮食在全社会蔚然成风。要注重解决粮食在收储、销售、加工过程中的浪费[7]。餐饮浪费现象,触目惊心,令人痛心!要加强立法,强化监管,采取有效措施,坚持长效机制,坚决制止餐饮浪费行为。要进一步加强宣传教育,切实培养节约习惯,在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围(3)参见习近平对制止餐饮浪费行为作出的批示，2020年8月11日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-08/11/content_5534026.htm。

三、对我国粮食消费和供给的增长情况要完整看待

深入把握我国粮食消费和供给增长的现状，是牢牢把住粮食安全主动权的基础。近10年来，我国粮食消费增长发生了新变化，粮食总消费量增长大大超过预期，其中饲料用粮和加工用粮等大幅增长，但同时粮食总产量、总进口量和总库存量也大幅增长，要引起重视，正确认识和处理。

按国际方法测算，2020/2021年我国粮食总消费量约8.22亿吨(4)时间为市场年度，按照我国粮食全口径测算，其中小麦、粗粮、大米和大豆消费数来源于美国农业部《世界农业供求展望报告》(2011年12月、2021年12月)，大米折算为稻谷。，明显大于国内普遍预测的7亿吨左右，比10年前增加2.36亿吨，增长40.4%，超过预期(见表1)。2020年我国总人口为14.12亿人，测算全国人均粮食总消费为582公斤，比10年前增加146公斤，增长33.3%。分品种看，水稻、小麦消费分别为2.15亿吨和1.5亿吨，分别占26.2%和18.2%；粗粮、豆类消费分别为3.12亿吨和1.15亿吨，分别占38%和14%；薯类消费为0.3亿吨，占3.6%。与10年前相比，增长最多的是粗粮、豆类，分别增长69.7%和65.9%；其次是小麦，增长37%;水稻和薯类增长较少，分别增长10.7%和5.1%。

表1 近25年中国粮食总消费量及构成比较

在我国粮食总消费中，城乡居民口粮消费已逐步稳中略降，但饲料用粮和加工用粮等消费大幅增长。2020年我国城镇居民人均口粮消费为120.2公斤，乡村居民为168.4公斤，测算全国居民口粮总消费不到2.5亿吨，比2010年略有减少。2020/2021年我国饲料用小麦和饲料用粗粮合计2.6亿吨，约占粮食总消费的1/3，比2010/2011年增加1.23亿吨，增长138.5%；国内压榨大豆达到0.93亿吨，超过粮食总消费的1/10，比2010/2011年增加0.38亿吨，增长69.1%。

过去10年，我国粮食总产量、总进口量和总库存量均有大幅增长，特别是粮食库存不断创历史新高，目前库存消费比已经达到92%(表2)。2020/2021年我国粮食总产量、总进口量分别为6.69亿吨和1.67亿吨，比10年前均增加1.1亿吨，分别增长19.7%和194.8%。2020/2021年我国粮食总供应量达到8.24亿吨，超过同期粮食总消费量，比10年增加2.22亿吨，增长36.8%；期末粮食库存为7.58亿吨，比10年前增加5.14亿吨，增长211.1%；粮食库存消费比为92%，比10年前提高50个百分点。

表2 近25年中国粮食总供应量及构成比较

四、对我国粮食供给保障的三大问题要准确回答

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新观念要求，确立以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，制定实施一系列重要政策措施，粮食安全保障能力显著提升。一是我国粮食生产持续丰收，谷物供应基本自给，居民营养状况显著改善，贫困人口吃饭问题有效解决。截至2021年，我国粮食总产量已持续18年丰收，连续7年站稳1.3万亿斤台阶。二是我国粮食进口量大已成为常态，但这些进口主要是市场行为，周转效率高，与国有粮食收储流通相互补充，对国内生产影响可控。三是尽管我国粮食进口量大，但主要是进口大豆，属于优势互补，大豆在国际上算油料不算粮食，生产发展潜力很大，我国进口大豆没有引发国际粮食危机。四是我国粮食储备能力显著增强，市场经营体系不断完善，政府与市场在保障粮食安全上都发挥着重要作用。但从中长期看，我国的粮食产需总体是供不应求的，同时新时代人们更加关注食物的营养与健康，既要“吃得饱”，更要“吃得好”“吃得放心”。对关系我国粮食安全保障的3个重大问题，要准确回答好。

(一)回答好“谁来养活中国”，应讲究策略

美国学者布朗研究中国粮食问题时，认为中国的繁荣发展将带来国际粮食危机，于1994和1995年两次提问：“谁来养活中国?”(5)Brown，Lester,1994:“How could China Starve the World:Its Boom is Consuming Global food Supplies”Outlook,Section,Washington,August 28,1994；Brown,L 1995:“Who will Feed China?” W.W.Norton and Company Inc.Newyork.这个问题曾在国内外产生重大影响。20多年来，我国用政策和实践创新有力地破解了这个问题。回顾布朗的分析预测，他对中国粮食消费增长的预测基本是对的，但对中国粮食产量增长和粮食进口结构的分析出了问题。如今，中国粮食总消费量大已成为事实，对“谁来养活中国”问题仍需要关注，但在宣传舆论上应讲究策略。一是我国粮食生产大幅增长，解决了我国粮食消费的主要问题。特别是我国粮食生产在最近20多年来曾经几次出现总产量大大超过消费量的情况，目前谷物基本自给，口粮绝对安全。二是我国粮食进口主要是大豆，大豆在国际上算油料而不算粮食，生产发展潜力很大，我国进口大豆是优势互补，也没有引发国际粮食危机。三是我国粮食消费数据具有相对性。按国际方法，目前我国粮食总消费量数字偏大，因为我国是世界大国，粮食统计口径宽，粮食总产量和总贸易量大。受居民收入、粮食价格及加工转化等因素影响，我国粮食消费的增长既有刚性，也有很大弹性。

(二)回答好“如何保障粮食安全”，应强调系统性

新时代我国粮食安全面临的风险挑战复杂艰巨，保障我国粮食安全必须有系统思维，坚持把饭碗端在自己手上的理念，统筹对粮食大生产、大进口和大库存的领导协调和组织管理工作。尽管目前我国粮食总消费量大，但粮食总供应量是大于总消费量的，粮食价格运行总体平稳，全国粮食库存不断上升并达新高。从中长期看，我国粮食产量是不能满足需要的，同时人们会更关注食物的营养与健康，既要“吃饱”，更要“吃好”。而我国耕地等资源的潜力是有限的，因此在保障粮食安全上需要算总账、保基本、有选择、抓关键和防风险。总体上，我国粮食供给保障有生产、进口和库存3个支柱，这3个支柱都需重视并发挥作用。一是抓好粮食生产发展，提高粮食综合产能[10]，确保谷物基本自给、口粮绝对安全[11]。二是抓好粮食进口管理，用好国际市场和国际资源。三是抓好粮食库存调节，防范重大风险，保护农民合理收益。四是抓好水土技术保障、粮价及农民收益调节、储备贸易管理、财政金融支持等关键问题的解决。

(三)回答好“如何保护农民利益”，应坚持合理性

粮食是土地密集性作物，而我国农村土地经营规模不大，农民种粮比较收益偏低。我国粮食供求平衡的基础很脆弱，粮食供应不足是问题，粮食供应多了也是问题。在开放的市场，只要粮价好，粮食供应就有保障，政府可影响价格但难以控制价格，理想状态是维持粮食供求紧平衡。在实践中，需坚持保护种粮农民的合理收益，坚持有为政府和有效市场相结合，处理好保障粮食安全和保护农民利益的关系。一是发挥市场价格因素的重要作用，深化粮食价格形成机制改革，力争我国粮价稳中有升，如遇粮价大幅波动及成本大幅上涨可为农民发放临时补贴，调动种粮农民、粮食主产区，以及粮食出口国发展粮食生产的积极性。二是发挥政府粮食储备、资源管理、财政扶持、对外合作等因素的作用，不断健全完善国家调控体系。三是高质量抓好粮食紧平衡管理调节工作，强化从田头到餐桌的全过程监管，建立粮食安全风险全社会分散机制，使粮食种植者基本收益有保障，粮食消费者合理负担能承受。

五、新发展阶段抓粮食安全保障需完整、准确和全面

2021年12月，中央经济工作会明确指出要正确认识和把握初级产品供给保障。新发展阶段，我国必须遵循习近平总书记关于保障粮食安全的重要论述精神，结合我国粮食消费和供给增长的情况，把保障好粮食供给作为一个重大战略问题来对待，统筹推进粮食安全工作向纵深发展，完整、准确和全面保障国家粮食安全。

(一)提高对保障粮食安全的认识，健全完善国家宏观调控

深刻认识我国耕地等资源潜力的有限性，重视在保障粮食安全工作中算总账、保基本、有选择、抓关键和防风险，统筹发挥有效市场和有为政府的作用。深入把握好有效市场的关键是价格及效益，而有为政府的关键是管理及调控。近年来，我国粮食生产的持续丰收，最重要因素就是实行粮食最低收购价政策等，有效缓解了“谷贱伤农”问题。我国粮价相对偏高并稳定运行还带动了世界粮食生产的增长。新发展阶段，我国要坚持有效市场和有为政府相结合，把高质量抓好粮食紧平衡管理调节作为紧迫任务，重视发挥市场价格因素重要作用，完善稻谷和小麦最低收购价政策，深化粮油收储制度和价格形成机制改革，重视发挥政府粮食储备、资源管理、体制机制、财政扶持、对外合作等因素的作用，不断健全完善国家调控体系。

(二)稳步提升粮食生产能力，保护和调动粮食种植积极性

落实藏粮于地、藏粮于技战略，实行最严格的耕地保护制度，实施全国土地利用总体规划，从严管控各项建设占用耕地特别是优质耕地，健全建设用地“增存挂钩”机制，开展耕地督查、大棚房整治，严守耕地保护红线。提升耕地质量，实施全国高标准农田建设总体规划。保护生态环境，建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。提高水资源利用效率，持续建设一批节水供水重大水利工程，开发推广先进节水灌溉技术和产品。保障种粮农民的合理收益，逐步调整完善粮食价格形成机制和农业支持保护政策，完善耕地地力保护补贴和农机具购置补贴等措施。改革完善生产经营方式，加快培育新型农业经营主体和社会化服务组织，促进适度规模经营，把小农户引入现代农业发展轨道[11]。

(三)创新完善粮食市场体系，着力强化依法管理合规经营

构建多元化市场主体格局，深化国有粮食企业改革，深入引导多元主体入市，提高市场化收购比重。健全完善粮食交易体系，逐步扩大粮食期货交易品种范围。稳步提升粮食市场服务水平，积极引导各地发展多种粮食零售方式，完善城乡“放心粮油”供应网络，完善粮食安全保障法律法规，完善农业、粮食流通管理等法律法规。深化“放管服”改革，切实强化市场意识和法治思维，依法推进双随机监管机制及涉粮事项向社会公开制度，完善粮食库存检查方式方法和质量安全监管制度，建设以信用监管为基础的新型监管机制[11]。

(四)全面建立粮食科技创新体系，大力发展粮食产业经济

深入推进玉米、大豆、水稻、小麦国家良种重大科研联合攻关，大力培育推广优良品种，基本实现主要粮食作物良种全覆盖。强化粮食生产科技支撑，大面积推广科学施肥、节水灌溉、绿色防控等技术。推广应用农业科技，提升粮食储运科技水平，不断扩大先进的仓储设施规模。加快推动粮食产业转型升级，充分发挥加工企业的引擎带动作用，统筹建好示范市县、产业园区、骨干企业和优质粮食工程“四大载体”。积极发展粮食精深加工转化，深入实施优质粮食工程，建立与完善粮食质量安全检验监测体系，健全和完善“中国好粮油”系列标准[11]。

(五)不断扩大对外开放，全面加强国际合作

更加开放中国粮食市场，加强外资企业进入中国粮食市场的规范管理。认真履行加入世界贸易组织承诺，促进国际粮食贸易繁荣发展，积极与世界主要产粮国分享中国巨大的粮食市场。主动分享粮食安全资源和经验，向非洲等地区派遣粮农技术专家和技术员。积极支持国内有条件的企业“走出去”，不断深化国际经贸和投资合作[11]。积极参与世界粮食安全治理，积极响应和参与联合国粮农组织等涉粮国际组织的倡议和活动，以多种方式提供力所能及的多双边紧急粮食援助[12]。

(六)坚持和加强党的全面领导，健全和完善粮食安全责任制

要健全党委全面统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，坚持和完善粮食安全省长责任制[11]，推进节约粮食，反对浪费。中央和地方要各司其职，共同负责粮食安全各项工作。要落实国务院《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，从生产、流通、消费等各个环节明确规范各省级政府在维护国家粮食安全方面的事权与责任，按照国务院办公厅《粮食安全省长责任制考核办法》组织开展考核。要落实中共中央《中国共产党农村工作条例》，把实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，确保谷物基本自给、口粮绝对安全作为党的三农工作重要任务。要落实习近平总书记要求，推动地方各级党委和政府扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责；“米袋子”省长要负责，书记也要负责。要扎实组织实施全国人大常委会《中华人民共和国反食品浪费法》和中共中央办公厅、国务院办公厅《粮食节约行动方案》。