■黄 亮

（中山大学，广东广州 510275）

资产评估是对资产的价值进行评估和判断。根据《中华人民共和国资产评估法》，资产评估指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为。资产评估作为一种第三方专业服务行为，具有咨询性、公正性、社会性、动态性的特点。

一、行政事业单位国有资产评估管理基本情况

财政部2006年颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》，约定行政单位国有资产是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。同年颁布了《事业单位国有资产管理暂行办法》，规定事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有（公共）财产。2021年2月1日，李克强签署《中华人民共和国国务院令(第738 号)》公布《行政事业性国有资产管理条例》，自2021年4月1日起施行。条例明确：“行政事业性国有资产，是指行政单位、事业单位通过以下方式取得或者形成的资产：（一）使用财政资金形成的资产；（二）接受调拨或者划转、置换形成的资产；（三）接受捐赠并确认为国有的资产；（四）其他国有资产”。

行政事业单位国有资产由全体人民所有。目前建立了“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，此外2017年为贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大国有资产监督职能的部署要求，建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理制度。但是在具体实践中，中央和地方两级，在相应法律法规和制度等方面，无法找到某个统一行使国有资产“所有者”角色的部门，相应“所有权”和“管理权”的范围界限不清晰，中央、地方国有资产管理权责不明晰，导致国有资产人格化的所有者缺位。此外，另外一种说法是全体人民不能行使国有资产所有者的职能。由于国有资产“所有者缺位”，在涉及国有资产相关经济活动中，需要建立科学、公允和客观的定价机制，确保国有资产安全和完整，资产评估作为重要的公允定价行为，对于保障国有资产安全意义不言而喻。因此，国有资产评估管理主要基于受托责任，对行政事业单位国有资产活动的相应定价机制给予公允价值建议。国有资产评估管理是国有资产管理的重要内容之一。国有资产评估的管理目的，便是保护国有资产权益，降低代理管理成本，实现国有资产保值增值。

二、行政事业单位国有资产评估工作的问题

虽然在相关制度设计上引用了资产评估体系，作为国有资产相关经济行为的定价机制，保障国有资产安全和完整。但是从实践中看，特别是从近几年相关审计和国有资产管理检查所暴露的问题情况看，仍然有未严格执行资产评估相关规定问题的情形，应评估未评估，或未履行相应评估备案或审批程序，导致存在国有资产流失风险。从问题产生的成因看，主要有以下几个方面情况：

（一）制度体系有待完善

行政事业单位国有资产评估是国有资产管理的重要部分，但是针对行政事业单位国有资产评估并没有形成一整套制度体系，一是散见在不同的制度条款中，没有进行系统性整合。如《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35 号）“第六章 资产评估”中第三十六条至第三十九条；《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第100 号）“第六章 资产评估与资产清查”中第三十八条至第四十二条；《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738 号）中的第九条、第三十六条等有关内容，以及《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14 号）等。二是整体资产评估体系未结合形势最新变化及时进行修订。现有的行政事业单位国有资产管理体系主要依据2002年制订的《国有资产评估管理若干问题的规定》内容基础上，并进行一定延展。而自该制度制定至今已将近20年，伴随我国社会经济发展，涌现了不少新技术、新业态，如PPP、区块链等，特别是“数据资产”概念的提出，对于资产评估提出了新的课题和挑战，因此相应国有资产评估管理要求应与时俱进进行调整。

（二）评估管理机制有待完善

根据从相关行政事业单位具体国有资产管理案例情况分析，产生应评估未评估的问题主要有三个方面原因，一是对政策不熟悉，不了解国有资产评估的要求；二是刻意为之，或因利益输送等多种原因刻意规避资产评估环节；三是部分单位和国有资产管理人员提出现有资产评估及相应审核环节流程冗长，效率低下，因而在实践中没有履行相应的资产评估及备案或审批环节。根据《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发[2001]102 号），“经各级政府批准的涉及国有资产产权变动、对外投资等经济行为的重大经济项目，其国有资产评估实行核准制……其他国有资产评估项目实行备案制”，大部分的相关资产评估实行备案制。首先，在实际工作中，需资产评估及备案的情形主要涉及行政事业单位的对外经济活动，如资产转让、租赁给非国有单位、非货币性交易等。实质上相应经济活动具有时效性的特点，如相应资产的对价与市场环境存在密切关系。而根据现有制度，以转让某资产为例，需要完成资产处置行为审批、资产评估及备案和公开市场交易等诸多环节，考虑到相关公文处理、资料报送等情形，完成全部的前置审批程序短则数月，长则跨年。冗长的审批程序即增加了行政成本，也可能存在资产的贬值，导致资产无形的“损失”。其次，对于行政事业单位国有资产评估备案相关工作，尚未出台明确的指引。财政部2001年出台了《国有资产评估项目备案管理办法》，2017年依据科技成果转化相关放管服政策对该办法进行了调整。但对于行政事业单位国有资产如何备案、备案要件等未出台细则，因而在具体工作中仅能参照《企业国有资产评估项目备案工作指引》处理。综上，一方面由于国有资产相关经济行为审批、评估及备案等流程复杂冗长，另一方面由于行政事业单位国有资产评估及备案未出台相应指引，导致资产评估备案流程复杂，监管效果不明显。

（三）评估效果有待提升

从实际情况看，存在资产评估和现实脱节，究其原因，一是关于资产评估方法的选取和改进方面的问题。根据《资产评估准则——基本准则》：“资产评估基本方法包括市场法、收益法和成本法”。由于针对行政事业单位国有资产评估无具体要求，参照《企业国有资产评估项目备案工作指引》（国资发产权〔2013〕64 号）：“备案管理单位审核评估方法，应当重点关注评估方法选择是否合理，是否符合相关评估准则的规定要求，以及评估过程中评估参数选取是否合理等。以持续经营为前提进行企业价值评估时，对企业（含其拥有实际控制权的长期股权投资企业）是否采用了两种或两种以上方法进行评估，并分别说明了选取每种评估方法的理由和确定评估结论的依据”。但是在行政事业单位国有资产评估具体实践中，上述要求在执行中或多或少遇到了一些困难，造成评估结果与实际情况存在背离，影响资产评估结果的客观和公允性。二是资产评估队伍亟需提升。一方面需要整合现有的相关评估类专业资质。根据2003年国务院办公厅转发的《关于加强和规范评估行业管理的意见》（国办发〔2003〕10号），国家设置的评估师专业类别包括资产评估、土地估价、矿业权评估、房地产估价、旧机动车鉴定估价和保险公估六类。2017年，根据人社部《关于公布国家职业资格目录的通知》（人社部发〔2017〕68 号），评估类职业资格保留2 项，为资产评估师和房地产估价师。目前从事类似评估从业人员类别较为复杂，还包括价格鉴定等方面职称人员，尚需进一步梳理。另一方面需要进一步强化资产评估从业人员职业道德和专业素质提升。《资产评估法》第十三条对资产评估专业人员职业道德做出了明确要求，也要求完成规定继续教育，保持和提高专业能力。

三、完善行政事业单位国有资产评估管理体系的建议

做好行政事业单位国有资产评估管理工作，是提升行政事业单位国有资产整体水平的关键一环。特别是在国家出台《行政事业性国有资产管理条例》的背景下，通过相应立法、机制体制改革系统性完善行政事业单位国有资产评估管理体系。

（一）制定行政事业单位国有资产评估管理制度体系

完善行政事业单位国有资产评估管理体系，制度建设是关键前提。建议应根据《行政事业性国有资产管理条例》，重点结合权责发生制政府综合财务报告改革的要求，主要以财政部2001年《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）出台以来的实施情况，出现的问题等情况为基础，一方面整合现阶段散见在其他相关规定中关于行政事业单位国有资产评估要求，另一方面考虑现阶段在行政事业单位国有资产管理活动中所遇到的新情况、新业态和新技术等变化，重新整合形成“1+N”的行政事业单位国有资产评估管理制度体系。“1”主要指行政事业单位国有资产评估整体的管理办法，从其上位法依据，行政事业单位国有资产评估的必要性、开展情形、审批备案要求、监督和责任等方面全方位进行规范。“N”主要包括进行行政事业单位国有资产评估审核或备案的指引要求，不同类型事业单位、不同评估目的、不同类型资产评估的具体实施要求和细则，把目前散落在不同制度的行政事业单位国有资产评估管理制度进行系统性的整理统一。制度体系框架图见图1所示。

图1 行政事业单位国有资产评估管理制度体系框架图

通过“1+N”的行政事业单位国有资产评估管理制度体系的搭建，在职责、流程上规范了行政事业单位国有资产评估的办理程序和要求。

（二）优化行政事业单位国有资产评估管理程序

具体实践中，从单位完成内部审核审批程序、资产评估进场、出具报告、完成备案等一系列工作需要较长时间。而相关资产出租、转让等经济行为具备一定时效性。严谨的国有资产行为审批程序不能对抗相应第三方对受让时点的要求，可能影响国有资产最大收益的实现。为此，较多的声音提出建议进一步改善和优化行政事业单位国有资产评估管理程序。

为此，结合相关制度要求，一方面建议针对不同情况适度对部分单位、行为进行授权审批，简化程序；另一方面考虑单位异地等因素，建议充分利用信息化手段，建立线上资产评估审核系统，即将资产评估中介机构的资产评估报告出具、相关经济行为的审批、资产评估报告的备案等都集成在同一个信息系统上予以实现，实现适时的线上审核审批环节，节约资料寄送等冗余环节。具体流程如图2所示。

图2 行政事业单位国有资产评估信息化流程图

同时还可以把单位内部的资产管理信息系统与相关国有资产经济行为审批、资产评估审核备案等系统进行有机衔接，通过开展线上审核审批，减少因地理空间距离相关寄送等冗余环节，提升效率，并能做到审批程序可追溯，便于查询。

（三）多措并举提升资产评估报告质量

一是优化升级资产评估方法。伴随新业务、新技术的不断涌现，现有资产评估方法的内涵和外延应该进行相应的扩展和更新。一是要探索一类无形资产的评估模式，如科技成果、单位名誉权（冠名权）、数据资产等类资产。在科技成果转化“放管服”背景下，科技成果仍然存在进行评估的需求；此外行政事业单位以一定的“账外”资源，如冠名、声誉带来的“流量”对外合作，该部分资源是否确定为资产，价值如何确定都是未来资产评估应考虑的问题；二是要对资产评估方法本身进行一定改善和优化，主要需要对资产评估模型进行进一步的探讨。对于一项具体的行政事业单位资产，一般使用成本法或者市场法进行评估，但是无论成本法或市场法都有其自身的限制和不足。如对于一项资产，若按照成本法，经过若干年后，因为自身属性会出现升值或者贬值的情形，此时仍以购置价格为基准会使得实际价值与公允价值有着较大背离。若按照市场法，很难在市场上获得和该资产类似的价值数据，相应结果存在偏差。此外，行政事业单位资产主要为非经营性资产，即使作为出租出借资产，相应价格与外部纯商业资产仍然存在区别，使用资产评估方法时应有所区分。总之是需要考虑行政事业单位的实际情况，在估值模型中增加更多的前提假设，让模型更精准，结果和实际吻合度更高。

二是不断提升资产评估从业人员素质。一方面形成专门的规范细化对资产评估从业人员的专业素质和职业道德要求，同时强化落实对资产评估从业人员违规行为的惩戒，建立“黑名单”制度，对于出具不实资产评估报告的机构和个人，根据实际情况采取通报、罚款、吊销资格等追责措施，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。另一方面要落实资产评估从业人员素质提升，完善继续教育制度，对于资产评估从业人员，每年必须按照要求完成相关继续教育及考核；进一步加强“资产评估”学科建设，强化资产评估专硕培养体系建设，为国有资产管理人才建设做好储备；探索资产评估师职称体系，设立“高级资产评估师（副高）”和“正高级资产评估师”职称系列，推出资产评估师高端人才建设工程项目，突出高端引领，挖掘一批道德水准高，业务能力强的资产评估领军人才，发挥“头雁效应”，带动资产评估整体行业发展。