新中国70年广东省甘蔗收购政策的演变及其启示

2022-06-10刘汉德蓝艳华

甘蔗糖业 2022年1期

刘汉德，蓝艳华

(1广东中轻糖业集团有限公司，广东广州 510180；2广东省科学院南繁种业研究所，广东广州 510316)

0 前言

我国在计划经济时期基本形成以政府直接经营和计划价格为主体的农产品购销制度[1]。甘蔗是广东省的主要经济作物之一，制糖工业曾是广东省重点行业，而且在全国食糖产量中一度占据40%以上的比重[2]。甘蔗原料的好坏直接影响食糖的生产和供应，甘蔗价格上调将导致食糖生产成本增高，对农业、工业及人民的生活都有重大的影响。本着保护蔗农、糖厂和消费者的利益，国家和广东省政府相关部门对甘蔗生产做出了许多努力，在不同时期制订了与当时相适应的政策，包括对甘蔗价格、甘蔗奖售(奖化肥、棉布，以粮补糖，吨糖吨粮等)、蔗区划分、良种蔗价格补贴、甘蔗附加费收取和使用、甘蔗运输等进行全面调控，以鼓励多种甘蔗、多产食糖。糖业政策对甘蔗种植和制糖工业的发展起着重要作用，如1988年广东省在全国率先实行糖价双轨制等新举措，使得蔗糖生产有突破性的发展。总结新中国70年来广东省发布的甘蔗收购政策，对今后制定相关政策及有序收购甘蔗和稳定生产有着积极的促进作用。

1 广东省甘蔗收购政策

1.1 计划经济时期(1949～1991年)的甘蔗收购政策

新中国成立之前，广东省糖厂收购农民的甘蔗采用食糖分成制度：“农民交蔗，糖厂代榨，为4、6分成(农民占6成)”[3]。当时通过蔗商收购农民的甘蔗再交给糖厂榨蔗。计划经济时期糖业实行统购统销制度，购销数量和价格均由政府确定。食糖是国家统一收购的重要物资，国营、集体、个人的甘蔗、食糖都一律不能在农贸市场出售。

1.1.1 20世纪50年代的甘蔗收购情况

1951/52年榨季，广东省糖业公司所属国营的东莞、顺德、市头、揭阳4间糖厂直接向农民收购甘蔗，取消蔗商的中间盘剥，并对交售甘蔗给糖厂的农民，实行每种0.067 hm2甘蔗，由国家贷放大米100 kg、大豆50 kg、化肥40 kg、蔗苗400 kg，这些贷放物资折价后在糖厂收购甘蔗时抵扣[4]。1952/53年榨季，取消实物贷放，改为发放无息的甘蔗预购订金。1953/54年榨季，全省实行统一的甘蔗收购价，为23.32元/t，这一定价直至1958/59年榨季维持不变。1959/60年榨季甘蔗收购价调高为26元/t。

1.1.2 20世纪60年代的甘蔗收购情况

1961年全国贯彻执行国民经济“调整、巩固、充实、提高”的方针和农村工作《六十条》等一系列经济政策，广东省对甘蔗收购政策作了重大的调整，蔗糖生产布局向海南、湛江等地发展。除了适当调高甘蔗收购价外，为进一步鼓励多产食糖，把收购的甘蔗划分为任务内和超产，对超产甘蔗加价、加奖；由原来全省统一的甘蔗收购价改为分区订价(保持至1988/89年榨季)，适当调高珠江三角洲以外地区的甘蔗收购价。

出台的政策主要有：①1962年10月18日广东省人民委员会文件计(62)字674号“关于调整1962/63年榨季糖蔗包交售任务的通知”：由于受灾害影响，决定调整1962/63年榨季糖蔗包交售任务为102.2万t，其中，佛山区65.5万t、汕头区18.5万t、湛江区10万t、海南区3.4万t、肇庆区2.8万t、韶关区1.2万t、广州市0.8万t。②1963年10月26日广东省人民政府通告：甘蔗收购价格自1964/65年榨季调整为湛江、海南专区32元/t，韶关、肇庆、惠阳专区31元/t，汕头专区30元/t，佛山专区和广州市区29元/t。 ③1966年12月31日广东省人民委员会办公厅(66)机字691号文(复省糖办字58号报告)“关于1966/67年榨季甘蔗食糖收购政策的几个具体问题”：部队加工甘蔗按平均出糖率计算换糖，蔗价按规定牌价收购，食糖则按出厂价计算。属于集体超产和社员自留地生产的蔗糖，可由生产者按需要留糖自食，留糖部分不应加价收购。集体超产的甘蔗加价10%收购。

1.1.3 20世纪70年代的甘蔗收购情况

广东省坚持“以农业为基础，工业为主导”，提出正确处理农轻重关系，着重加快制糖业的发展。在此期间，除社员自留地外，凡集体种的糖蔗都要派购，糖蔗收购相应提价。

主要政策如下：①1974年11月7日广东省革命委员会粤革财[1974]94号“关于1974/75年榨季糖蔗、食糖收购政策的通知”：完成国家派购任务后超产的糖蔗、食糖，必须一律卖给国家。超产糖蔗的加价幅度从原来的10%提高为25%；收购超产食糖，按糖蔗加价幅度相应折算；自留地的糖蔗和自食有余的自留糖由国家收购，加价幅度与集体超产的相同；完成省下达收购任务后的超购糖，改为7、3分成(原4、6分成)，即调省7成，留地区3成。除此之外，有关奖售物资和留糖标准等各项政策，仍按上一个榨季的规定不变。②1979年3月2日广东省物价局粤价[1979]11号、广东省轻工业局(79)粤轻企字第44号“关于提高甘蔗收购价格的通知”：从1979/80年榨季开始，由现行甘蔗平均收购价34.94元/t提高到41.93元/t，增幅为20%；国营农场、集体单位交售超产甘蔗，仍执行省革委会粤革发[1978]4号文规定，按甘蔗收购加价25%；原已定的早熟高糖品种，在新价基础上，仍执行原定加价幅度不变。

1.1.4 20世纪80年代的甘蔗收购情况

在中共十一届三中全会精神推动下，这一时期广东省出台了不少糖业新政策。如吨糖吨粮、综合变通价等新政策，开始实行按质论价、优质优价的糖蔗收购政策，采取综合措施提高甘蔗蔗糖分。虽然按1984年的综合变通价收购甘蔗，但与如木薯、香蕉等其他经济作物比，蔗价仍偏低。

这时期的政策具体如下：①1982年省人民政府下达了“关于调整1982/83年榨季糖蔗政策的通知”：“在核定生产基数，超基数吨糖吨粮”政策不变的原则下，选点试行按蔗糖含糖分的高低及不同品种，实行优质优价收购；取消糖厂利润返还的规定。②1984年4月7日省人民政府发出关于收购甘蔗实行“综合变通价”的通知：从1984/85年榨季开始，糖蔗奖售粮、奖售肥、收购自留糖的差价及免税糖的免税款等4项得益综合折成差价款。全省核定糖蔗差价款为17.23元/t，加上当地现行的糖蔗收购价(保留地区差价)和价外补贴后，作为各地收购糖蔗的综合变通价。实行综合变通价后，收购糖蔗不分基数内外，不给奖售物资，不抵粮食征购任务，取消自留糖。③1986年11月12日省人民政府办公厅通知：从1986/87年榨季开始，取消基数内外分级负担差价款的办法，仍按粤府[1984]64号文规定，变通差价款按14.98元/t蔗，糖蔗奖售粮差价款恢复按超购价与统购价的差价为139.5元/t的标准由省统一兑现。④1987年10月10日省人民政府办公厅通知：从1987/88年榨季起，每收购1 t糖蔗加价10元。⑤1988年9月15日省人民政府发出“关于调整蔗糖政策的通知”：继续执行吨糖吨粮政策粮食差价款折合为139.5元/t，糖蔗的收购价格，由各市、县自行核定。⑥1989年11月8日省人民政府发出“关于继续实行上调任务包干和双轨制价格政策”通知：为了防止抬价抢购甘蔗，决定1989/90年榨季恢复实行糖蔗收购的指导价，平均为95元/t；吨糖吨粮差价款由139.5元/t提高到161.8元/t。

1.2 市场放开时期的甘蔗收购政策(1991年至今)

1991年11月7日国务院发出“关于调整食糖经营管理有关政策的通知”：改革计划管理形式，食糖收购调拨计划由指令性改为指导性，取消工商企业食糖收购比例，适当开放运输流向，食糖出厂价由国家定价改为国家指导价，可上下浮动10%的幅度内协商定价，优质优价。在这一时期受以“加工贸易”为名变相走私进口食糖的冲击，国内食糖市场出现了供过于求，糖厂亏损增加，大量拖欠农民糖料款的现象。为进一步深化食糖产销体制改革，稳定糖料收购价格，这时期广东省颁发了很多相关政策。从1991/92年榨季起，对蔗糖经营管理政策的基本方针是坚持计划经济与市场调节相结合的原则，适当调整加大市场调节的成分。自1992/93年榨季，糖蔗收购价格的变动，主要是受糖价波动所影响。1994/95年榨季开始，广东省糖厂的甘蔗收购价格是由所在市参照省的指导价来制订。具体如下：

(1)1990年1月11日国家物价局下达“关于调整糖料收购价格的通知”：1990/91年榨季糖料收购价格可在上一榨季(即甘蔗为125元/t，甜菜140元/t)基础上增加15元/t，即允许各地在此幅度内安排当地的具体价格。省人民政府(粵府[1990]102号)“关于1990/91年榨季蔗糖购销政策的通知”：全省实行上调食糖任务包干，为指令性计划，省下达广州市上调食糖任务为81600 t，比上年增加11.02%。

(2)1992年9月11日广东省物价局通知：全省糖蔗和食糖收购价格全部放开，实行市场调节。糖蔗收购价格由糖厂与农民协商确定，各级政府对蔗糖收购价格不作统一规定。

(3)1994年2月3日广东省人民政府办公厅“关于加强宏观调控稳定我省蔗糖生产的通知”：1994/95年榨季，实行糖蔗收购价格与糖价联动政策。其中：①广州、佛山、中山、珠海、东莞、汕头、潮州等市的一般品种(以下同)收购甘蔗基准价180元/t，糖蔗挂钩的一级白砂糖出厂基准价3000元/t；②茂名、阳江、肇庆、惠州、清远、韶关、梅州、河源、汕尾等市收购甘蔗基准价150元/t，糖蔗挂钩的一级白砂糖出厂基准价2800元/t；③湛江市收购甘蔗基准价135元/t，糖蔗挂钩的一级白砂糖出厂基准价2600元/t。④当糖价上浮100元/t，甘蔗收购价增加5元/t；糖价下跌100元/t，蔗价不变；糖价下跌超过200元/t，则每下浮100元/t，甘蔗收购价减少5元/t。⑤实行优质优价，良种加价。考虑到毗邻地区之间蔗价协调，各地可在省定的基准价基础上，浮动5%～10%，具体由各市自行决定。

(4)1995年6月5日和10月19日国家计委明确指出：“食糖出厂价实行中央政府指导下省级定价，即国家计委制订食糖中准出厂价和浮动幅度(调高甘蔗收购价为230元/t，甘蔗一级白砂糖含税出厂中准价为4550元/t，均允许上下浮动10%)，具体由省级物价部门核定”。据此广东省物价局和广东省农业委员会调整广东省1995/96年榨季甘蔗收购价：①广州、佛山、中山、江门、珠海、东莞、汕头、潮州、揭阳等9市一般品种甘蔗收购价为270元/t；②省内其他市的甘蔗收购价为230元/t。蔗糖挂钩的一级白砂糖出厂中准价为4600元/t，二级白砂糖出厂中准价为4500元/t。

(5)1999年5月7日国家发展计划委员会特急文件计价格[1999]502号国家计委“关于1999年糖料价格政策的通知”：糖料收购价格实行中央指导下的地方政府定价，由国家计委制定中准价和浮动幅度(1999年甘蔗、甜菜中准价分别为170元/t、220元/t，上下浮动幅度为15%)，由各地物价部门在国家规定范围内根据当地实际情况自行确定具体价格。试行糖料价格与价格联动的办法，合理确定食糖销售价与对应的糖料收购价，建立糖厂与糖农利益共享、风险共担的机制。广东省物价局粤价[1999]208号转发该文件通知：各地的收购价格，由当地物价部门在国家规定的中准价和浮动幅度内结合实际确定。

(6)2001年1月1日广东省物价局决定：从2000/01年榨季起，广东省各地甘蔗具体收购价格，由各地级以上市物价部门结合当地情况确定。2011年10月18日国家发展和改革委员会文件 [2011]1756号“关于完善糖料收购价格政策的通知”：广西、广东、云南、海南、新疆5个主产区要将糖料收购价格纳入地方政府定价目录，统一实行省级政府定价。建立糖料与食糖价格挂钩联动机制，榨季结束后根据食糖实际平均销售价格以及糖料与食糖价格挂钩联动系数确定糖料二次结算价，作为制糖企业向糖农的二次付款价。广东省物价局粤价[2011]209号转发该文通知要求执行。各时期广东省甘蔗收购价格见表1。

表1 广东省甘蔗收购价格一览表

2 广东省甘蔗奖售政策

2.1 计划经济时期的甘蔗奖售政策

2.1.1 20世纪60年代的甘蔗奖售情况

自1960年以来，为使甘蔗生产奖励办法更符合实际情况有力地促进生产发展，省委和省人委对甘蔗和食糖生产先后规定了一些奖励政策，并根据执行情况对奖励办法进行重新修订，以更好地促进甘蔗和食糖生产。1960/61年榨季，收购甘蔗奖售食糖4 kg/t；1961/62年榨季，又增加奖售粮食3 kg；1962/63年榨季，开始实行奖售化肥的甘蔗收购政策，蔗农向糖厂每交售任务内1 t甘蔗，奖售氮肥10 kg；1964/65年榨季，奖售氮肥提高到25 kg，奖售化肥政策一直维持到1979/80年榨季。1965/66～1979/80年榨季，广东省规定超任务甘蔗，全部由国家加价，或是加价和加奖售物资收购。各时期收购甘蔗奖售物资情况见表2。这时期的主要政策如下：

表2 广东省收购甘蔗奖售物资情况表

(1)1960年10月25日广东省人民委员会(60)粤财办字第609号“下达1960/61年甘蔗和土糖产区优待供应食糖的奖励办法”：取消土糖自留办法，改为自榨土糖的生产大队每售给国家50 kg土糖，由国家增加供应食糖0.3 kg作为奖励。生产大队交售1 t甘蔗由国家优待供应食糖0.75 kg进行奖励。售给国家作种苗的甘蔗，一律按规定优待供应奖励糖，但自留种苗不予优待。国营农场出售甘蔗和食糖，一律不作优待。

(2)1961年10月19日广东省人民委员会(61)粤财办字第371号“关于超包产甘蔗来料加工问题的通知”规定：对超过包产任务以外的甘蔗，可按来料加工办法交糖厂代榨，具体是0.05 t甘蔗由糖厂给回等白砂糖5 kg(或给4 kg白砂糖和1 kg 40℃白酒)。土糖地区每交售0.05 t甘蔗留糖2 kg，其中，要求原料蔗要合乎规格，即蔗尾斩至见肉(见白)，不带蔗壳，蔗头不带根泥，总夹杂物成分不超过0.8%。国营农场的超产甘蔗，应全部交给糖厂收购，不能采用来料加工办法处理；但每交售0.05 t超产甘蔗，可由糖厂售优待糖1 kg。

(3)1961年10月26日广东省经济委员会(61)经轻字第934号、广东省财贸委员会(61)财办字第75号批复省轻工业厅粤经糖纸字第233号文“关于甘蔗收购、奖励等问题的意见”：1961/62年榨季收购甘蔗原则上采用到厂过磅，合理补贴途耗和运费给公社、生产队。需设站收购的，所需劳动力、磅秤及设站的堆场均应由公社、生产队帮助解决。留糖标准按1960/61年榨季的政策执行。早熟良种按收购价格比例计发优待糖(东爪哇3016增加33%、台糖108增加10%)，由糖厂发给，土糖地区由商业部门办理。

(4)1962年6月22日广东省人民委员会经(62)字342号颁发“关于甘蔗和食糖生产若干问题的规定”通知：①实行甘蔗包交售任务的办法，省计委每年下达农业生产计划时，应一并下达各专区的甘蔗包交售任务(留有一定机动由省、专区分别掌握)，各专区逐级下达到生产队，一律不准再层层加码。糖厂根据下达到生产队的交售甘蔗任务，与生产队直接签订甘蔗购售合同。专(行)区、市凡超额完成省下达的甘蔗所交售任务者，每超额省下达专(行)区、市包交售任务1 t甘蔗，奖励食糖0.6 kg。省委前规定的各生产队在包交售任务内，仍应贯彻1960/61年榨季的政策执行。②将现行的按甘蔗种植面积平均分配专用化肥的办法，改为“按甘蔗包交售任务分配化肥”的办法保证专肥专用，用奖售化肥的办法代替过去奖售粮食的办法，在包交售甘蔗任务内，每交售糖厂1 t甘蔗，奖售化肥10 kg，取消原有每交售1 t甘蔗奖售3 kg商品粮的规定。③关于超产甘蔗来料加工问题：超产的甘蔗均可交糖厂来料加工，所产的食糖归自己。④关于国营农场交售甘蔗配售优待糖问题：属于包交售任务内的，每交售给糖厂1 t甘蔗即配售优待糖0.5 kg；完成交售任务后的超产部分，国营农场不能作来料加工处理，也应交售给糖厂榨糖，每吨甘蔗按照发给集体所有制的优待糖价格，奖售食糖20 kg。

(5)1964年12月16日广东省商业厅(64)商计良字经99号、广东省轻工业厅(64)粤轻糖纸字第56号联合“下达1964/65年榨季任务内糖蔗奖售棉布的联合通知”：全省合计糖蔗派购任务450万t，奖售棉布177.07万m(奖售棉布0.4 m/t) 。

(6)1965年11月26日中国糖业烟酒公司广东省公司(65)粤糖思字第238号、广东省领导小组办公室(65)省糖办字第028号“关于贯彻省人委有关甘蔗、食糖收购政策必须注意的几个问题的通知”，省人委11月15日以(65)商字第339号文作了补充规定：贯彻执行先任务内后任务外的原则，交售给国营糖厂的社员自留地的甘蔗，按规定自留糖部分的甘蔗，一律不给加价，不给奖售物资。关于社员自留地交糖厂的甘蔗，全省统一规定每5 kg糖折算甘蔗0.05 t。

(7)1966年10月17日广东省人民委员会文件(66)商字210号省人委“关于1966/67年榨季糖蔗、食糖收购政策的若干规定”：取消土糖的价外补贴，适当调高土糖收购价。各地应保证完成按省计委原下达全省派购640万t甘蔗的任务。集体超产的甘蔗、食糖继续加价收购，但加价幅度适当降低，为10%收购，但下一榨季应取消加价收购。生产单位每交售甘蔗1 t，奖售氮肥10.5 kg、磷肥3 kg、棉布0.2 m；每交售土糖50 kg，奖售氮肥5 kg、磷肥1.5 kg、棉布0.1 m；社员自交售的甘蔗、土糖(包括自食不完的自留糖)，国家照计给奖售物资，但奖售化肥，一律不给个人，由生产队掌握使用。属于交售派购任务内的，每交售1 t甘蔗留糖5 kg；每交售50 kg土糖，留糖2.5 kg。留糖部分不给奖售物资。

(8)1967年9月20日中国糖业烟酒公司广东省公司(67)粤糖字第89号、中国纺织品公司广东省公司(67)纺计字第259号“关于下拨1966/67年榨季蔗、糖奖售布票的联合通知”：经查对核实全省蔗农向国家交售甘蔗 4179971.34 t，土糖88657.14 t，按省人委政策规定应奖售布票1013309 m，省已下拨1053139 m。由于不平衡，现随文下拨35178 m，以便及时向蔗农兑现政策。

(9)1968年10月26日广东省革命委员会生产组财贸办公室(68)革生财字114号“关于1968/69年榨季糖蔗、食糖收购和奖售政策的通知”：除按省革委会生产组关于调整1968年度收购农副产品奖售标准的通知规定，每多售1 t糖蔗奖售氮肥10.5 kg、磷肥3 kg(土糖折半计算)和超购部分不再给自留糖外，超产蔗加价、留糖标准和超产糖免税办法等均按上一个榨季的规定不变，照旧执行。

2.1.2 20世纪70年代的甘蔗奖售情况

“文化大革命”期间化肥的奖售缩减，甚至停奖，广东省蔗糖年产量徘徊在70万～80万t之间。1972年6月省革命委员会生产组做出糖厂收购甘蔗恢复化肥奖售和甘蔗分派购和超产的不同奖售办法，但每吨任务蔗奖售化肥直至1977/78年榨季，仅维持在氮肥15 kg的水平。具体如下：

(1)1972年3月19日广东省财贸战线革命委员会(72)粤财革字第87号“关于调整收购超产、自留糖奖售物资的通知”：提高收购生产队集体超产、自留糖奖售化肥标准，每向国家交售超产甘蔗1 t奖售化肥由原来10 kg提高到20 kg；交售超产、自留食糖50 kg奖售化肥由原来的5 kg提高到10 kg。收购社员个人自留糖(包括自留地生产的糖蔗)，原规定奖售化肥，改为奖售粮食，每向国家交售自留食糖50 kg奖售稻谷20 kg，标准为1 kg稻谷0.5 kg氮肥。

(2)1972年6月15日广东省革命委员会生产组文件粤革生[1972]85号“关于1972/73年榨季糖蔗、食糖收购政策的通知”：①国家对糖蔗实行派购。凡生产单位每交售派购计划内糖蔗1 t，奖售化肥10 kg，另临时补助化肥5 kg，共15 kg；交售土糖50 kg，奖售化肥5 kg，另临时补助化肥2.5 kg，共7.5 kg。②集体生产单位向国家交售的蔗、糖，不分派购计划内、外，每交售糖蔗1 t，优待留免税糖5 kg；交售土糖50 kg，优待留免税糖2.5 kg。但按核算单位人口平均计算，每人留免税糖不得超过5 kg，超过部分，按规定纳税。③国营农场、生产建设兵团交售的蔗留带税糖2.5 kg/t；每50 kg土糖留带税糖1.25 kg。④超产的糖蔗按牌价加价10%收购外，奖售化肥20 kg/t，等级内食糖按蔗糖加价幅度相应折算收购 (省财贸战线(71)粤财革字第310号“关于调整甘蔗收购价格后若干具体问题的通知”规定) 外，每0.05 t甘蔗奖售化肥10 kg。社员个人向国家交售自留糖、自留地糖蔗，除按集体交售超产蔗、糖加价金额收购外，每1 t糖蔗奖售稻谷40 kg，每50 kg食糖奖售稻谷20 kg，归社员个人所有。从集体生产单位调出省外、区外的蔗苗，可以抵省下达的糖蔗派购任务，按规定标准奖售化肥和给予留糖，并按“补贴30%价款，抵糖蔗派购任务3750 kg/ hm2收购。

2.1.3 20世纪80年代的甘蔗奖售情况

广东省政府借助执行国务院在广东、广西等5个产糖省(自治区)实行糖粮挂钩的政策(即以省为单位，定上调食糖基数，超基数上调食糖，奖售1 t小麦或玉米)，为发挥广东省发展蔗糖优势，多产食糖，搞活经济，为国家做出更大贡献，分别于1980年3月14日(43号)、9月2日(158号)、11月6日(210号、218号)和 1981年(23号)发文，对糖蔗收购政策作了重要调整。主要如下：

(1)1981年3月9日广东省粮食厅(81)粤粮计字第66号、广东省商业厅(81)粤商办联字第14号、广东省一轻厅(81)粤轻糖字第03号“关于超基数糖蔗奖售粮(肥)结算工作的通知”：①1980/81年榨季超基数糖蔗奖售粮食兑现办法，实行“超过基数，增产增调，吨糖吨粮”，即对超过省核定的食糖上调基数的，按照调1 t食糖奖售1 t小麦、玉米(或标准氮肥1 t)；省对调入地区，凡比省核定的调入基数少调1 t食糖也奖售1 t小麦、玉米(或标准氮肥1 t)。②1981/82年榨季开始，全省实行“核定基数，糖粮挂钩，超过基数，吨糖吨粮，全奖全罚，一定五年”的政策。以生产队为结算单位，原则上参照近5年平均工业结算蔗量来核定生产基数，蔗量的基数定为570万t(包括干途耗，省调秋植蔗苗抵任务)。根据下达全省种植面积为20万hm2，农业总产1000万t，糖蔗生产基数570万t，签订糖蔗交售合同，奖售粮食品种，对生产队均按省规定标准，一半给小麦，另一半以0.5 kg小麦顶0.5 kg稻谷的比例抵粮食征购任务；不要小麦的，也可按1：1的比例奖售氮肥或玉米。一般不宜在早造用糖蔗奖售粮指标抵粮食征购任务。基数内交售的糖蔗奖售化肥25 kg/t，价外补贴8元，留糖12.5 kg(集体享受免税糖7.5 kg，国营农场不能享受免税糖）。超基数每交售1 t甘蔗，另奖售粮食(小麦或玉米)100 kg。土糖区按每交售87.5 kg牌价土糖折1 t甘蔗。③实行糖厂利润返还。从1981/82年榨季起，以当年蔗糖实现的纯利润(不包括综合利用的利润)大型糖厂25%、中型糖厂40%、小糖厂50%返还给交售糖蔗的生产者(仅执行一个榨季)。

(2)1982/83年榨季的奖励政策作如下调整：蔗奖售粮由100 kg/t改为90 kg/t，取消糖厂利润返还的规定。

(3)1983年7月7日省人民政府发出“关于改进糖蔗收购政策，提高蔗糖经济效益的通知”，对糖蔗奖售政策作如下调整：社员自留糖所占用的糖蔗，不再给奖售粮肥；允许任务外的自留糖自由上市，除自留糖以外的其他食糖仍实行统一收购；地市、县允许农民实行变通办法，把各种奖售物资的牌市差价款，直接付给农民，以简化结算手续。

2.2 市场放开时期的甘蔗奖售政策

1990/91年榨季广东省的“吨糖吨粮”奖励政策不变。1992年11月10日，财政部通知：从1992/93年制糖期起，全国取消国家销糖奖粮政策。至此，收购甘蔗奖售物资的政策全面取消。政府不再直接控制甘蔗和食糖生产，放开价格实行自由贸易。但国家和广东省政府对这重要的行业仍采取了必要的干预和保护措施，调动各方面生产经营的积极性。

3 广东省良种蔗价格补贴政策

3.1 计划经济时期的良种蔗价格补贴政策

解放前至初期栽培的糖蔗品种主要有东爪哇2878和竹蔗，竹蔗面积约占总栽培面积之半，产量低、糖分低，不适宜推广，而东爪哇2878有退化现象。为了鼓励蔗农种植优良品种的甘蔗，从1955/56年榨季开始，对省和地方认定的甘蔗良种，实行加价收购，加价幅度在10%～30%之间。此政策实行至1999年，但不同地区、不同时间对甘蔗良种的认定有所不同。为此，相关部门还出台一系列扶持政策进行品种表证示范工作，确定其推广价值，以逐步解决全省甘蔗品种单一化，合理安排早、中、晚熟良种，以提高原料甘蔗质量，增加食糖产量，以利于蔗糖工农业生产的发展。主要如下：

(1)1958年广东省人民委员会(58)粤计天字第623号“关于糖蔗按比例选种早、中、晚熟良种的通知”(根据工业厅粤食农字第308号文)：①各蔗区应根据当地糖厂的压榨情况，由县人委工农业部门共同研究，按比例选种早、中、晚熟良种。②今后甘蔗产量评比，应分别定出品种评比指标。暂定台糖134甘蔗5 t相当于台糖108甘蔗4.5 t，或爪哇3016甘蔗4 t。③为了做好下一榨季(1959/60年榨季)早期的原料供应准备工作，各地可根据当地的地理条件和技术力量，适当种秋植蔗。

(2)1960/61年榨季早熟良种按收购价格比例计发优待糖(东爪哇3016增加33%、台糖108增加10%)。

(3)1962年6月22日广东省人民委员会经六二字342号颁发“关于甘蔗和食糖生产若干问题的规定”：为鼓励各生产队积极推广种植成熟早、糖分高的“爪哇3016”“台糖108”优良品种的甘蔗，凡交售上述2种甘蔗奖励如下：①在交售任务内每交售给糖厂“爪哇3016”甘蔗1 t，则按122%计算包交售产量和蔗价，并配售优待糖5 kg。②按上述办法每交售“台糖108”甘蔗1 t，则按110%计算包交售产量和蔗价，并配售优待糖4.75 kg。

(4)1964年1月28日广东省农业厅经作局(64)农经字第41号、广东省制糖造纸工业公司(64)粤司农字第004号“下达我省1964年糖蔗表证、示范、繁殖、推广计划”：1963年进行新品种、高旱地区防治螟虫，砖红壤施磷肥的表证示范工作取得显著的成绩，1964年还要继续进行，并增加宿根和间作绿肥的示范；在秋季加速良种繁殖，并推广砖红壤施磷肥、666防治高旱地螟虫和新良种工作。在各主要蔗区进行中晚熟种粤糖56-268、粤糖57-423，早熟种粤糖54-474、粤糖54-143，华南56-21与中熟种华南56-12等自育新品种和引进的印度品种997号和419号的表证示范工作。示范补助经费由经济作物局与糖纸公司各负担一半。良种示范新植的补助600元/hm2，良种示范宿根的补助300元/hm2(氮肥50 kg 16.5元，农药2元，其余如种苗费、运费和人工补助费)。宿根技术示范每个点补助30元/hm2；间作绿肥示范每个点补助15元/hm2；高旱地撒施666粉防螟示范每个点补助45元/hm2；湛江区防白螟示范补助4元/hm2；砖红壤施磷肥补助75元/ hm2；而砖红壤蔗区施磷肥，高旱地666防治螟虫与良种的推广，广东省不给予补助。

(5)1965年3月9日广东省人民委员会办公厅(65)机字161号“关于调整几种良种蔗价格补贴等问题的复函”(复粤轻(65)供字第57号)：①同意对东爪哇3016号、粤糖54-143和华南56-21这3个值得推广的早熟良种甘蔗品种，不分派购任务内外，一律按国家规定的当地原料甘蔗收购价格加价22%收购(但食糖出厂价不得提高)，计算甘蔗上调任务和奖售物资，也按此比例计算。台糖108号因早熟优越性不大，取消各项优待办法。②关于蔗农交售甘蔗的规格质量问题，同意报告中所提的标准(注：即是根据按质论价的原则，原料甘蔗规格，做到蔗尾斩至见肉(见白)不带蔗壳，蔗头不带根、沙、泥，不带干、枯、红腐甘蔗，夹杂物不超过0.8%。凡不符合上述规定者，由工、农双方共同组成甘蔗评议机构，采取协商方法扣除一定数量的甘蔗，做到奖罚分明)。以上从1965/66年榨季开始执行。

3.2 市场放开时期的良种蔗价格补贴政策

国家和广东省出台相关政策扶持糖料种植，增加对糖料生产的科技投入，积极推广良种，以提高糖料单位面积产量和含糖率。

1997年9月6日国务院办公厅国办发[1997]33号转发国家计委“关于进一步调整食糖生产和流通有关政策意见”的通知：把广西、云南、新疆以及广东湛江地区的糖料开发列入国家农业综合开发专项，予以重点扶持。广东省物价局粤价[1999]208号转发国家计委关于1999年糖料价格政策的通知，鼓励推广高产高糖品种，研究制定良种加价、劣种减价的具体办法，促进糖料种植结构的优化和糖料生产向质量效益型转化。

4 其他相关政策

为兼顾国家和集体利益，调动各方面的积极性，生产更多食糖，为此，广东省政府出台与甘蔗生产相关的政策和规定。例如，出台甘蔗运输政策，以做好榨季期间的运输工作，协调工业、农业、交通运输部门之间的关系。为了更好地管好用好预购定金，发挥其促进生产的作用，出台收购甘蔗预购定金发放的相关管理规定。广东省政府从20世纪50年代开始，根据甘蔗交售任务预购总值的一定比例(1963～1967年甘蔗预购定金发放的比例分别为：1963年30%、1964年20%、1965年15%、1966年15%、1967年10%)发放甘蔗预购定金，这对发展全省甘蔗生产，稳定糖厂蔗源供应起着积极的作用，但有些地区甘蔗预购定金发放过宽，管理不严。其他主要政策如下：

4.1 甘蔗附加费的收取和使用

甘蔗技术改进费(附加费)是经省人委(粤生字[1960]第195号文)批准于1960/61年榨季开始征收的，作为对地区发展甘蔗的补助和全省性的必要奖励。由糖厂按原料蔗0.1元/t收取，作为县公社大队管理甘蔗生产的专职干部的工资，办公费以及甘蔗试验费、生产奖励金等费用。附加费由县蔗糖生产办公室(指挥部)收取，上缴10%给专区级蔗糖生产办公室(指挥部)作经费和奖励费，另上缴10%给省蔗糖生产办公室，作为对某些地区发展甘蔗的补助和全省性的必要奖励。

根据“[68]革生工办字69号批复[67]省糖办字第69号关于调整甘蔗附加费分配办法的报告”。广东省决定自1967/68年榨季开始调整甘蔗附加费的分成办法，分为3∶1∶6（即省占30%，专区占10%，县占60%）。其使用范围，除了用于各级糖办专经费包括现有糖办专职干部的工资和必要的会议费用外，不准用于基建及生产性开支等。

1973年省革委会(1973)150号文《关于经济作物技术改进费征收、管理和使用问题的通知》明确规定：技改费的使用范围，主要用于甘蔗生产单位和业务部门的科学研究、良种繁育推广、工具改革、技术训练、评比、专业会议和印刷技术资料等方面。

广东省革委会粤工办[1975]8号文“关于增收甘蔗技改费的通知”，按甘蔗征收0.15元/t，省收部分由农业局、轻工局掌握一半使用；地市留成部分全由农业部门掌握使用。

为促进我省制糖工业稳定发展，不断提高糖业技术水平，省人民政府先后以粤府办[1992]67号、粤办函[1996]313号，省物价局也以粤价费函1992[53]文反复重申保留征收甘蔗技术改进费。

4.2 蔗区划分政策

1957年广东省人民委员会(57)粤计字第572号“关于本省国营及地方糖厂蔗区的分配、调整等问题由食品工业厅统筹安排的通知”：国营及地方糖厂在蔗区的分配、调整等问题上，由省食品工业厅负责统筹安排，与各级人委(及所属工业、计划部门)联系或召开会议研究解决。各专署及县人委对有关国营与地方糖厂蔗区分配问题可提出意见报请食品工业厅处理。

1963年11月11日广东省人民委员会文件经字654号省人委批转省轻工业厅“关于省属七大糖厂蔗区划分方案的报告”：省人委同意省轻工业厅“关于省属七大糖厂蔗区划分方案的报告”，希各地按规定的开榨日期和蔗区划分意见执行。划分为东莞糖厂、顺德糖厂、市头糖厂、紫坭糖厂、中山糖厂、南海糖厂、江门甘蔗化工厂共7大蔗区。

2002年6月28日发布实施《糖料管理暂行办法》：糖料产区实行以制糖企业为核心按经济区域实行划区管理。制糖企业在划定的糖料区内与糖料生产者按照平等、自愿、权利与义务对等原则签订糖料收购合同。糖料收购价格由省级价格主管部门管理，实行政府定价或政府指导价。

2013 年中央财政安排专项资金20亿元，在全国建设12500个万亩示范片，并选择5个市(地)、81个县(市)、600个乡(镇)开展整建制推进高产创建试点。2014年实施深入推进粮棉油糖高产创建支持政策，国家将继续安排20亿元专项资金支持粮棉油糖高产创建和整建制推进试点，集成推广区域性、标准化高产高效技术模式。

5 经验和启示

5.1 历史经验

建国后至1991年之前，糖业一直是由政府高度统一计划管理和经营，对甘蔗收购价格及食糖生产、价格和销售等进行全面控制。实行“统一收购，集中管理”，制糖工业采用以料定产、按原料的计划供应量确定生产指标，不论甘蔗生产的丰歉，都以甘蔗的计划产量为依据。主要有以下3点经验：

5.1.1 成立专门管理机构

为适应蔗糖生产的特点和需要，贯彻执行中央和省委颁布的有关甘蔗和食糖生产的方针政策，加强对甘蔗和食糖生产的领导，先后成立广东省蔗糖生产领导小组、广东省蔗糖生产办公室、广东省蔗糖生产建设指挥部、1997年成立广东省糖业协会等，协调工、农、商、交等有关部门共同抓好全省榨季期间蔗糖生产的砍、运、榨工作，并向省革委会和计划部门提供全省食糖和甘蔗生产的发展意见。这些管理机构对保护和促进蔗糖生产发展起到重要的作用。

5.1.2 制定奖励政策

为加强糖料管理，规范甘蔗收购秩序，促进制糖行业健康发展，广东省政府在不同时期相继出台了一系列的政策，对鼓励和促进甘蔗和食糖生产起到积极的作用，保护了蔗农种植甘蔗的积极性，对规范经营秩序，保持生产和市场稳定，取得了一定的成效。如广东省率先开展大面积甘蔗高产高糖综合栽培技术示范，从原料甘蔗抓起，积极推广高糖高产优良品种，取得良好的增产效果，这些成功经验对指导全省乃至全国实现大面积甘蔗高产高糖提供了科学依据。

5.1.3 局限性

由于实行高度集中的计划管理，甘蔗生产计划和资源配置受行政指令支配，再加上对甘蔗定价的不合理，甘蔗价格长期与其他经济作物的比价有偏差；而且某些办法规定得不尽恰当，在执行过程中，有的地方又随意加以修改，致发生了一些混乱现象。主要问题如下：

①国家财政和蔗农生产积极性之间的矛盾；②因地制宜和生产专业化与合理负担之间的矛盾；③低价购销连成一体，一面压制生产，另一面鼓励消费，人为制造紧缺，扩大产需矛盾，使得运行成本大大超过收益；④由于不分甘蔗品种定单位面积产量指标，以致有些蔗农为了单纯追求单一的单产指标，不愿种植单产较低的早熟良种等。

5.2 启示

5.2.1 加强宏观调控和协调管理

与时俱进的糖业经济政策和优惠政策，与先进的农、工业生产技术开发同样重要。广东糖业经历4次起伏反复，表明受政策影响因素居多。需注意调整好以下几种关系或矛盾：①与政府的关系；②蔗价与糖价的关系，糖价与价值规律的问题；③糖厂与蔗农的关系，劳动力成本与甘蔗成本及生产成本的矛盾；④甘蔗单产与蔗糖分及扩大面积的关系，按质论价与品种加价的关系；⑤食糖与粮食或其他经济作物的矛盾；⑥糖厂规模大、中、小比例与发展速度的关系[5]。

今后政府不直接干预糖厂和蔗农的生产经营，只按有关职能进行调控、指导和协调。主要注意以下几方面：其一是需要关注并采取有效措施解决好糖料收购资金和储备糖资金。要继续争取国家将蔗糖收购资金视同粮、棉、油列入政策性贷款范围，并按产糖量适当比例安排工业短期储备资金，并使之制度化。其二是会同价格主管部门等有关部门协调。对糖料收购和食糖生产所需资金给予重点扶持，以便解决原料供应不足，促进生产。其三是合理制定糖料收购价格。在制定具体价格时充分考虑糖农的生产收益、生产积极性和下一榨季糖厂蔗源、糖厂经济承受能力的关系，并注意做好糖料与当地农产品合理比价，与毗邻地区的价格衔接工作，以及食糖供求状况、市场价格、制糖企业成本效益等因素，以保持糖料收购价格水平适当衔接。

5.2.2 改革管理和激励机制

未来立足建立科学规范的管理机制，并兼具激励性和竞争力。为解决甘蔗种植面积减少、蔗源不足与制糖能力过剩的突出矛盾，一是要选育高产、高糖、高抗甘蔗品种进行试验和示范推广。甘蔗的高糖、高产、高抗必须从品种和栽培技术做起，以提高糖厂的工业经济效益。高产，农民才能够增收；高糖，糖厂才能够降低生产成本。二是建立农工贸一体化、集团化的经营管理体制，这是糖厂增强抗击市场风险和走出困境的重要途径。三是创新“双联动”(蔗价与糖价联动，蔗价与蔗糖分联动)和“二统一”(甘蔗糖厂内部统一收购价，食糖对外统一销售价)机制。四是创新糖料生产者与制糖企业利益共享、风险同担的机制。以全面统筹、科学协调工农利益。五是要继续完善并创新国储糖的管理体制和运行机制。通过收储价格的升降调节各方利益[6]。

5.2.3 以市场为导向，发挥集团优势

从甘蔗的砍、运、榨、煮糖、制糖、销售等各环节入手狠抓生产成本和质量，由糖厂与蔗农双方按市场需求确定甘蔗种植数量和价格，调整甘蔗种植结构，实行机械化、科学化种蔗，多种形式发展甘蔗种植规模化，提高良种比重，发挥连接糖料生产、食糖生产和流通领域等产供销一条龙的集团整体优势，稳定发展蔗糖生产。