文/王勇

编辑 包冬冬

近年来兴起的一系列“新奇特”运动娱乐项目，有戈壁穿越、山地车越野、皮划艇越野、翼装飞行、野外攀岩等多形式复杂环境越野或极限运动；夜跑、荧光跑、色彩跑、高原跑、超级马拉松等在不同场景下的路跑活动；玻璃栈道、玻璃观景台、“跳楼”极限逃生以及其他具有危险性的旅游娱乐项目等，此类“新奇特”运动娱乐项目在满足人民群众对身体健康、社会交往、自我实现等多方面需求的同时，其公共安全风险也给人民群众的生命安全带来威胁，成为世界各国共同面对的风险治理难题。

某景区玻璃栈道

准入门槛变动 风险治理相对滞后及其高危“风险特质”

准入门槛变动，行政审批制度改革背景下的风险治理挑战

行政审批制度改革在相对降低准入门槛的同时，也增加了事中事后阶段安全监管的难度和压力。以体育赛事活动为例，为优化营商环境，激发市场主体活力，同时推动文体事业的进一步发展，国务院于2014 年10 月出台了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46 号），其中取消了原先体育部门的商业性和群众性体育赛事审批权，并将全民健身上升为国家战略，自此以县级城市为主要阵地的多形式群众性体育赛事成为全国体育赛事的重要组成部分。其后在《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21 号）等重要文件中指出，要进一步优化营商环境，深化商事制度改革，制定出台诸如直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺或优化准入服务等，并相继出台了一系列规范性政策。国家层面在“放管服”改革方面的一系列举措，为“新奇特”运动娱乐项目相关企业的兴起与发展提供了良好环境，在一定程度上满足人民群众日益增长的美好生活需要的同时，也在事前准入阶段产生“风险漏洞”。

风险治理相对滞后，风险治理水平低

基于“赛节搭台，经济唱戏”的相似动机，全国大量城市的地方政府开始借助“体育+旅游”赛事与娱乐模式来提升自身城市的影响力。但正如中纪委官网发文指出：“一些赛事往往只盯着经济效益，不愿意在服务和安全上多投入”，直言“有的承办企业根本不具备组织高风险体育赛事的资格和能力”。在实践中，“新奇特”运动娱乐项目配套的公共安全风险治理体系与能力，已经落后于相关运动娱乐项目的增长速度。这些现象源于“新奇特”运动娱乐项目安全管理和风险治理水平较低，同人民对于良好公共安全保障的需要之间的矛盾。“新奇特”运动娱乐项目井喷式发展与滞后的风险治理的矛盾所带来的项目参与者的公共安全风险，已经开始给城市公共安全带来诸多社会负面影响。

“新奇特”运动娱乐项目的风险复杂性与特殊性

“新奇特”运动娱乐项目的安全风险具有“非传统”的特殊性。部分“新奇特”运动娱乐项目常常会产生预案之外的风险，甚至“风险成链”，引发环境风险等其他公共安全风险，造成难以控制的后果。例如，2015 年6 月27 日晚，台湾新北市八仙水上乐园舞台，在举办彩色派对活动时粉尘爆炸，造成500 余人受伤，12 人死亡。

“新奇特”运动娱乐项目的安全风险致因链条具有复杂性。首先，从根本原因来看，“新奇特”运动娱乐项目大多以原生自然场地为主要活动场地，具有新鲜感、刺激感与神秘感，吸引了众多户外运动参与者从事这一运动。但原生自然场地特有的地形、地质、天气、水文、生态以及动植物等多因素的不稳定性和难以预测性等特征，以及相关运动娱乐设施材料的标准缺乏，可能引发一系列公共安全风险，也给管理者增加了风险治理难度。

其次，从直接原因来看，引发“新奇特”运动娱乐项目公共安全风险的直接原因主要有人的不安全行为和物的不安全状态。人的不安全行为，通常是直接引发安全风险的致因之一，如陡坡滑坠、悬崖或人工设施坠落、滑倒或绊倒撞击硬物、安全防护装备的技术操作失误等，这与参与者的竞赛战术安排、技术熟练度、身体疲劳情况以及心理和情绪状态有关。物的不安全状态，如参与者户外安全装备缺失、活动装备专用性或设计存在缺陷以及环境存在的各种不确定性，也会直接导致公共安全事件的发生。

最后，导致“新奇特”运动娱乐项目公共安全风险产生甚至累积爆发的一个重要原因则是管理因素。相关监管的缺失、安全教育培训的缺乏、救援制度体系的不完善等均会导致公共安全风险叠加爆发。

“新奇特”运动娱乐项目的风险治理困境

责任主体多，“风险所有权”不明确

“新奇特”运动娱乐项目涉及较多的责任主体，且不同责任主体的风险所有权并未得到完全有效的认定与落实。总体来看，针对“新奇特”运动娱乐项目通过社会稳定风险评估之后，可以开启的项目大体上可以分为：涉及特种行业与设备与非涉及特种行业与设备两大类。非涉及特种行业与设备的“新奇特”运动娱乐项目主要包括：各种多形式复杂环境越野活动、不同场景下的路跑活动、聚集性或具有危险性的旅游娱乐项目等，涉及的责任主体主要是项目运营企业、属地政府的行业主管部门与协办部门、各级行业协会组织等。涉及特种行业与设备的“新奇特”运动娱乐项目主要包括以宾馆、旅店以及度假村等为载体、采用客运索道和大型游乐设施等特种设备的多样化娱乐项目，涉及特种行业与设备的“新奇特”运动娱乐项目涉及的责任主体较为复杂，不仅涉及项目运营企业、属地本行业的主管部门与协办部门、各级行业协会组织以及属地的党政领导部门，还需要国土部门进行土地审批、属地公安部门进行特种行业资格审查、消防部门进行消防安全验收、工商管理部门进行营业资格审查、住建部门对建筑质量进行五方主体责任监管，以及具有检验资质的第三方评估机构进行设备检查等。

涉及行业领域多，缺乏相应的国家标准与配套执行体系

安全管理需要技术标准的支撑，“新奇特”运动娱乐项目作为众多新兴项目的总称，涉及诸多行业领域，同时由于社会管理的相对滞后，不少“新奇特”项目缺少国家标准或行业标准。以玻璃桥、玻璃栈道、玻璃观景台为例，2021 年5 月1 日起施行了GB/T 38784—2020《悬空地板、踏步、步道及栈道玻璃》，2022 年2 月1 日起施行了国家标准GB/T 39806—2021《悬空地板、踏步、步道及栈道玻璃安全性能评价》，这距离国内玻璃栈道的兴起已经有十几年的时间，标准仅有对部件的安全质量和性能评价标准，依旧缺乏国家层面针对玻璃桥系列旅游娱乐项目的建设标准和安全管理标准。

风险治理体系不健全，安全管理专业化能力不足

安全管理的专业化能力不足，体现在行业主管部门专业化能力缺位、运营机构专业化能力缺失以及群众性志愿服务的专业化能力不足3 个方面。专业化能力不足则是导致风险治理体系不健全与治理能力不足的重要原因之一。以马拉松相关运动项目为例，主要监管责任主体实际应是各级田径行业协会，而属地主办方出于经济成本等目的不去报备，则缺少了安全运营的专业化指导，再加上属地归口的监管部门对赛事安全经验不足、专业化能力缺位，则导致赛事运营的安全风险累积。若招投标过程中疏于考察，承办赛事的运营机构则可能存在不同程度上的安全管理专业化能力缺失问题，不仅基本的赛道设计、赛事管理细节、信息平台建设等存在问题，而且对于赛事运营的安全保障和服务质量也难以保证。在志愿服务方面，由于赛事运营方本身的专业化能力缺位，地方共青团仅负责组织工作，使得安全教育培训不足则会导致志愿服务的专业化能力受到影响。同时我国群众性体育赛事志愿者管理长效机制仍不够完善，尤其在志愿者的招募、培训等方面的科学性与规范性有待加强。

“新奇特”运动娱乐项目风险治理的国际经验

“新奇特”运动娱乐项目涵盖了多个行业领域的多种项目类型，不同的运动娱乐项目进行安全管理的具体方案也会存在差异。1955 年开始发源于美国的迪士尼工程，作为包含众多复杂危险性娱乐项目的大型娱乐场所，其在安全管理工作中贯彻推行全面质量管理原则，从多个层面对复杂危险性娱乐项目进行全面的安全管理，从而实现了本质安全。总体来看，将全面质量管理运用于“新奇特”运动娱乐项目运营主体的安全管理和风险治理需要从以下3 个方面着手。

实现风险治理“基准化”，高标准推动安全管理不断改善

实现“新奇特”运动娱乐项目运营主体的风险治理“基准化”，是指通过借鉴吸收行业内先进的安全管理经验，以先进的作业水平作为自身作业标准的参考，并以国家及行业相关标准为基础，全员参与确定本单位或本模块风险治理的目标，并找出自己与目标以及行业领先水平的差距，分析差距产生的原因并制定实现风险治理目标的计划与方案。

风险治理标准信息的搜集与分析是实现本单位或本模块风险治理“基准化”的基础和关键所在。收集并甄选有效信息不仅需要加强行业内安全交流，还应对安全管理人员进行理论与实践知识的培训，同时还应该学习该行业领域国际先进安全管理和风险治理经验等。

建设扁平化安全管理组织架构，推动风险治理“全员参与”

在“新奇特”运动娱乐项目运营主体安全管理的组织架构设计方面，嵌入全面质量管理理念的安全管理组织架构具有“扁平化”特征，降低管理成本的同时，增进组织纵向的风险沟通。“新奇特”运动娱乐项目往往涉及多个具体项目，因此须将整个项目组的人员分成若干工作小组，每个工作小组设置的多个部门中应包含安全部门。在安全管理和风险治理方面，这样的组织架构设计实现了不同工作小组安全部门对工作人员的直接管理，提高了安全管理的覆盖范围，同时很大程度上减少了纵向风险沟通的障碍，提高了风险治理效率。

加强安全管理过程控制，实现安全隐患的“全流程治理”

全面质量管理下的“新奇特”运动娱乐项目的风险治理强调加强过程控制，针对项目安全管理过程中涉及的风险隐患分类分级采取控制措施，并通过风险隐患信息的反馈完善风险治理的各项环节和程序，不断改善安全管理过程。在实际的项目安全风险治理中，全面质量管理下的“全流程风险治理”可以将整个“新奇特”运动娱乐项目的基本流程进行切分，针对每个流程设置符合特点的风险管控措施，并建立相应的风险反馈机制，明确每个环节的风险所有权主体，压深压实不同责任主体的安全管理和风险治理职责，从而实现安全风险隐患的“全流程治理”。

综上，面对“新奇特”运动娱乐项目带来的风险隐患，在构建物防、人防、技防公共安全网络的同时，也应从风险治理的视角出发，通过构建完善安全责任体系、风险沟通机制以及应急救援体系，最大程度上规避“新奇特”运动娱乐项目亡人事故的发生，在确保安全的基础上满足人民群众对美好生活的需要。（本文作者单位系中国人民大学公共管理学院）