摘 要：公务员制度作为一种现代人事管理制度，是国家政治制度的一部分。不同国家公务员制度的形成和发展与诸多因素有关，其中植根于特定的政治、经济及社会环境下的传统政治文化对包括公务员制度在内的一系列政治制度产生着潜移默化的影响，并使其具有不同的发展路径及变革方向。通过对中西方的传统政治文化及价值观进行比较，发现其在政治立场、组织变革方向、行政价值取向、法治化进程等方面对当今中西方公务员制度的形成与变革都具有深远的影响。

关键词：中西方;政治文化;公务员制度

中图分类号：D630   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）03-0038-03

现代公务员制度起源于19世纪初的英国，后在美国伴随行政科学的兴起得到了进一步的发展，并被其他各国效仿运用。此后，为了应对时代变迁所引发的新挑战与新机遇，各国都在持续地对本国公务员制度进行更新与变革。对公务员制度的革新既应积极吸收、借鉴他国成功经验与先进理念，又应充分考虑其与本国文化与价值观的适配性。通过研究与对比中西方传统政治文化对公务员制度形成的影响，认识我国传统政治文化带来的优势，以期在此基础上探索如何进一步建设中国特色社会主义国家公务员制度。

一、公务员制度的形成概述

公务员制度是指为了对公务员的行政行为进行科学、规范的管理而设置的一系列完整的法律、法规、政策等的总称，它旨在调整公务员的职务、职级关系及工作关系，并对公共管理行为进行激励、引导、约束及监督。

以英、美为主的西方国家在工业革命及资本主义市场经济发展的背景下，出于稳定政局、保持政策执行连续性以及提高政府管理效率等目的而对原先的官吏恩赐制、政党分肥制等公职任用制度进行了改革，在人事选用上借鉴中国的科举制度及职业文官队伍形式而产生了以功绩制为核心的现代文官制度，此后西方各国不断地吸收新的公共管理理念并处于持续的变革中。

我国古代的官僚制度在经过一系列的变迁后，形成了以科举取士制、九品等级制等为核心的、长期稳定存在的古代官吏制度。中华人民共和国成立后，以马克思主义政党思想为基础，根据社会主义政治与市场经济的发展需求，在党的领导下进一步进行体制机制改革与完善，最终形成了具有中国特色的现代公务员制度。

中西方的现代公务员制度产生于不同的社会背景与政治制度之下，传统政治文化在其中起着隐性、深层且持久的影响，并决定着两者发展和改革方向上的区别。

二、中西方传统政治文化比较

政治文化指人们在社会政治生活中形成的对于政治的感受、认识和道德习俗规范的复杂综合。它一般由政治心理、政治思想两个层次构成。政治文化作为一种特定社会政治关系在观念形态上的反映，其形成及发展与影响这种社会政治关系的一切因素相关[1]。以经济、政治为主的诸多因素相互融合产生了政治文化，而政治文化又反过来对政治制度及政治行为等产生影响。

（一）中国传统政治文化及其影响

中国古代典型的政治制度为封建君主专制的中央集权制，其最大的特点是形成了“大一统”的政治文化观念，以及以君王及其血缘宗族为核心的、高度集权的王权支配型社会形态。天子作为国家最高等级的管理者，拥有至高无上的权力，其下形成完备、严密且整齐划一的官僚系统以维护王权统治[2]。家国同构的政治文化使臣民形成了独特的子民意识与家国情怀，人民重视家庭、民族及国家的凝聚与壮大，集体意识与爱国精神较强、组织纪律性高，但另一方面，人民也因视自身为被统治对象而缺乏政治参与意识与权利观念。

儒家思想在中国传统政治文化的形成过程中发挥了重要的作用，为我国古代长期维持大一统的封建专制统治夯实了意识形态基础。儒家思想在政治上主张“礼治”“德治”及“人治”，其中“礼治”以维护宗法等级制为核心，强调社会中的各角色都应遵循各自的行为规范;“德治”强调统治者应加强自我道德修养，并以道德教化民众;“人治”则强调让道德高尚的人掌握权力甚至居于统治地位。儒家政治思想也为我国现代行政伦理的建设提供了重要的启发意義。

（二）西方传统政治文化及其影响

西方的政治文化发源于没有统一的政权而以“城邦”形式进行治理的古希腊，由此形成的独立自主的、小国寡民式的政治意识一直影响至今。在西方的社会观念中，人们认为个人的自由与利益大过一切。在个人主义思想的影响下，西方社会普遍认同国家权力属于公民共同所有，是为了保障个人利益而存在的公共权力观。这使得西方公民的政治参与、权力监督意识较强，并促进了民主观念与制度的发展。

西方的民主思想对西方社会制度与政治形态的形成产生了深厚的影响。西方国家早期资源与物资的匮乏促进了商品经济的迅速发展，社会文化形态比较开放，对于社会变革持较开放的态度，这为西方国家推翻封建君主统治、完成工业革命并确立资本主义制度奠定了基础，也促进了西方国家政党政治的形成以及政治体制的全面改革。

在政治思想的发展上，西方在17世纪较为宽松的政治思想环境下诞生了思想解放运动及多元的政治文化。自小规模政体下滋生的比较思想、哲学思辨意识也使得学者追求科学理性，从而促进了西方政治哲学与行政科学的发展。此外，西方自由主义学说在宗教背景的影响下提出了“性恶论”的假说，认为应通过“他律”的方式来对人性的恶加以制约，这种假说与西方资本主义的发育共同作用，为西方法制化的发展创造了条件。

三、中西方传统政治文化对公务员制度形成及变革的影响

公务员制度作为国家政治与行政制度的重要分支，我们不难发现，中西方的传统政治文化与公务员制度的形成及变革有着千丝万缕的联系。具体分析如下：

（一）对公务员政治立场的影响

中西方公务员制度最显著的区别之一是西方公务员存在“政务官”与“事务官”之分，且事务官在政治上应保持“中立”，由独立于党派的专门机构进行管理，与党派保持距离，不参与政治事务。

西方的民主政治文化使得西方国家在资产阶级革命后形成了以选举活动和党派竞争为特点的政党政治。为了革除周期性的政治选举与党派更替下卖官鬻爵、政党分肥等现象对行政管理稳定性所造成的影响，英国在《诺思科特—屈维廉报告》中首次以官方文件的形式建议建立常任文官队伍，并使文官保持政治中立。美国同样在《彭德尔顿法案》中确立职位常任原则与政治中立原则，以最大限度地保证行政管理的稳定性与连续性，实现行政的公平正义[3]。然而在实际的行政管理过程中，事务官不可避免地会参与政策的制定过程，并且由具有实际政策执行经验的事务官参与的政策制定过程往往具有更好的效果，因此传统的政治中立原则受到部分学者的批评，并逐渐出现了一定的变通。而单论政务官的政治立场，尽管在西方的民主观念意识中，民选官员应代表国民的利益与意愿，但实际上政务官的政治立场往往被强大的资本力量左右，所代表的往往并非民意，而是为“民主”表象所掩盖的资本家或利益集团的利益。

与西方国家相比，中国人民具有较强的平均主义思想与共同体意识，中国共产党的成立与社会主义国家的建立符合我国全体人民的文化思想根基与意愿，也契合我国历来的经济形式。我国的政党制度为中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，强调与坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位，党是我国最高的政治领导力量，在各项制度建设中都体现着党的意志。党的根本政治立场就是人民立场，以人民为中心、为人民服务是我国公务员唯一的立场与宗旨。因此我国的公务员不但没有政治与行政相分离的文化缘由与现实需求，而且还要求应有明确的政治方向，必须坚持党的基本路线，熟悉及参与党的相关事务，并坚持党管干部原则，在党的领导下进行干部人事工作。

（二）对公务员组织变革的影响

西方文官制度借鉴中国古代官吏制度的形式而生，但其组织变革历程深受西方传统政治文化的影响。对科学理性及批判思维的追求使得西方学者较早地将公共管理作为一门科学来研究，资本主义的发展也使得经济学、心理学等多学科理论与绩效管理、战略管理等企业管理理念及工具被大量引入行政管理中，而平等、分权、民主等西方传统思想理念自始至终贯穿其中，并决定着其变革方向。在由古典公共行政学到新公共治理的一系列范式变迁过程中，传统的官僚制遭到批判，公共组织朝着弹性化、市场化、扁平化、网络化的方向发展，更加注重效率与价值的兼顾，并出现了精简政府机构与公务员队伍、下放管理权限及充分授权、拓宽用人渠道、以雇用制代替职务常任制、职位分类与品位分类并行、监督约束与激励保障并举、改革工资制度与退休制度等具体的改革方向。

产生于“大一统”文化观念下的中国古代官吏制度，在官职结构上呈现出权力高度集中的、自上而下、等级分明的层级制的特征，由皇帝直接掌控的中央部门对官员进行统一的选拔、考核与管理等工作，并在纵向上进行层级控制。古代官吏制度以其相对公正的选官制度与严密的官职体系使得长期、稳定的封建统治成为可能，并为现代公务员制度的设计带来诸多启发，同时也为我国现代行政管理活动带来了一定的思想及行为上的定式。

中华人民共和国成立后，我国政治制度与文化观念发生了翻天覆地的变化，传统官吏制度所内含的部分理念与价值观已不符合当今时代的需求。在这种情况下，我国积极学习并引进西方先进行政管理理念及管理工具，不断地进行渐进式改革，在组织变革方向上与西方各国保持着一定的一致性。同时，还基于我国特有的政治制度，积极进行党政体制改革，并进一步明确党的全面领导、党管干部原则的制度化[4]。针对传统观念所遗留下的官本位、官利一体化思想以及任人唯亲、人治现象严重等问题，我国积极转变政府职能、改革行政体制，探索服务型政府与法治政府的建设，并逐步完善内部勤政、廉政保障机制与公务员队伍的考核评价、竞争激励、新陈代谢等机制。

（三）对公务员行政价值取向的影响

西方公务员制度在演进过程中，经历了由于片面追求行政效率而带来的官僚主义盛行、寻租腐败、文化价值观冲突等问题，公务员行政伦理的建设由此被重新审视与强化。西方公务员制度的价值取向通常包括公平正义、公共利益、公共责任和依法行政[5]，我们同样可以从文化上觅得其根源。首先，民主、平等的观念以及人类对“善”的普遍追求使我们不难理解其公平正义的价值追求。其次，基于西方的公共权力观来说，公务员由于掌握着公民让渡出来的公权力，其与公民之间存在的是一种委托—代理关系，因此理应尽到其职责上的义务，即承担公共责任、维护公共利益。最后，西方公务员制度作为近现代资本主义发展的产物，法制化和规范化是其最突出的特征之一，通过依法行政能对公务员的权力行使进行约束，确保公务员的权责相统一。

不同于西方公务员行政伦理的建设背景，在儒家文化“人治”思想的影响下，我国自古便十分重视官吏伦理的规范，中华人民共和国成立后，我国在党和政府的领导下，根据时代背景的变化对公务员提出了新的要求。我国强调公务员坚持为人民服务的宗旨，以及“德才兼备，以德为先”的用人标准，并将德、能、勤、绩、廉五方面作为干部的考核与评价标准。为人民服务，是传统“民本”思想在新时代的延续与更新，意味着公务员不存在任何形式的特权，把人民而非公职人员或资本家的利益放在第一位，積极维护社会公共利益，并接受人民的监督，建设服务型政府正是对这一理念的延伸与落实。坚持“德才兼备，以德为先”的用人标准，则沿袭了我国传统的“德治”精神。“德治”思想是我国古代的重要治国理念，也是实现服务型政府的必要条件，更是“法治”实现的重要支撑，因此公务员应在自我审视的基础上，加强自身道德修养，并以德作为干部选拔的底线。

（四）对公务员制度法治化的影响

西方资本主义的发展及17、18世纪法治思想的启蒙使得西方国家较早地进入了法治社会的建设，也较早地形成了各国的公务员制度和相关法律，并成功开辟了行政管理法制化的新时代。例如英国自1870年确立公开竞争的考试制度后，通过改革逐步建立了完善的人事管理制度;美国于1883年通过的《彭德尔顿文官改革法案》标志着其文官制度的初步建立，并在后期通过一系列的变革形成了完善的配套法规体系。

由于长期处于小农经济与封建专制的环境下，中国在历史上相对于西方缺少了法治化产生的客观背景。虽然中国古代也具有较完善的法律体系，但在治理理念与实践上仍以人治为主。不同于基于规则理性的法治思想，人治强调依靠统治者个人的贤明来使国家得到良好的治理，而“德治”则是人治的理想化模式。直到中华人民共和国成立后，我国公务员制度才站在了法治化建设的起点上。1993年，我国出台的《国家公务员暂行条例》，标志着我国公务员制度基本框架的确立;2006年，我国通过《公务员法》的出台，对公务员的管理进行全面的规范，从此我国公务员管理正式走上法治化的道路;2018年我国再次修订《公务员法》，对公务员制度进行了重大的改革与完善。

依法行政是我国实现治理体系和治理能力现代化的必然要求，以德治国则是我国古代所尊崇的治国理念。在公务员制度法治化的道路上，我们逐步认识到，法治与德治并非两种相对立的理念，而是相互补充与促进的：法治的实现需要道德建设作为根基，而通过规则的制定又对德治进行了正面引导。因此我国在依法行政的基础上，进一步强调通过德治与法治的共同作用，以形成德法共治的行政新格局[6]。

四、结语

传统政治文化与价值观的差异使得中西方公务员制度展现出不同的发展路径与变革方向。尽管随着国家间持续的学术交流与全球改革浪潮的席卷，中西方公务员制度之间出现了相互影响与渗透，甚至在组织变革方向、管理理念、行政价值取向等方面存在着一定的相似之处，但其发展与变革由于两者政治属性的不同而具有不同的出发点与落脚点。西方国家公务员制度建设的主要目的是通过满足社会与经济发展的需求来维护资产阶级的利益与统治;而我国则是为了满足广大人民群众对物质文明与精神文明的需求，这也是社会主义与资本主义的本质区别之一。因此在建设中国特色社会主义国家公务员制度时，我们切忌对西方公务员制度进行全盘照搬，而应顺应我国国情与时代发展的需求，在坚定中华优秀传统文化根基与制度优势的基础上，合理地借鉴西方公务员制度中的可取之处，从而确保我国公务员制度在与时俱进中保持其先进性。

参考文献：

[1]王浦劬，等.政治学基础（第3版）[M].北京：北京大学出版社，2014.

[2]林泽民，王帅.中西方传统政治文化比较[J].南方论刊，2019（7）：33-36.

[3]周敏凯.比较公务员制度[M].上海：复旦大学出版社，2015.

[4]《中国人大》记者.中国公务员制度的重大改革和完善[J].中国人大，2019（3）：15-18.

[5]劉军仪.国外公务员行政伦理建设的价值取向与实践经验[J].人事天地，2015（5）：21-24.

[6]周鸿雁.新时代公务员行政伦理的意涵、构成向度及建设路径[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2021，48（2）：67-74.

收稿日期：2021-11-04

作者简介：袁珠妮，硕士研究生，从事公共行政管理与公共人力资源管理研究。