王静 李鑫田

◆摘  要：行政审批权改革是“放管服”改革的首要环节和重要内容，有利于政府审批效率和服务质量的提升。集中行政审批权改革是实践中行政审批权改革的两大方式之一，本文通过对济南市L区政务服务大厅的调研，发现集中行政审批权改革便于审批权的集中统一行使，明显提升了营商环境，但也存在诸如业务型人才不足、数据共享困难影响审批效率、审批局权力不足、部门之间协调困难、审批监管部门职责不清等困境，在分析以上问题的基础上，探讨了解决问题、走出困境的出路。

一、问题的提出

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次指出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，其核心在于“放管服”改革下政府职能的转变。2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议中又进一步明确了“放管服”的概念，即简政放权、放管结合、优化服务。行政审批制度改革是“放管服”改革的首要环节和重要内容。基于此，十八大以来的政府行政审批制度改革，突破了以往改革中单纯的“简政放权”的限制，同时凸显了“创新管理、优化服务”的特点。

实践中，围绕“营造优质营商环境”目标，各地的行政审批权改革进行了各具特色的创新。经过梳理和总结发现主要是通过两种途径实现的：一是集中审批，即设置行政审批局集中行使原职能部门的相关审批职权;二是不改变原有各职能部门的审批权限，通过数据共享提高审批效率和服务能力，来优化服务质量。山东省行政审批权的改革采用的前者。2018年，山东省政府出台《关于推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的意见》明确提出组建行政审批服务局，要求坚持以划转为原则、不划转为例外，按照“应划尽划”的要求，将涉及市场准入、投资建设、国土规划、民生保障等领域行政许可及关联事项和收费事项，统一划转到行政审批服务局集中办理。两年多来，山东省行政审批权改革取得了明显成效，审批效率明显提升，有效改善了营商环境。然而，行政审批局作为一个新成立的政府部门，其成立的法律依据相对不足，实践运行中也面临权力不足、协调不力、专业人才缺乏等诸多问题。为了推动以上问题的解决，促进集中审批权改革效能的释放，我们对济南市L区的政务服务大厅进行了深入调研。

二、改革取得的成绩

济南市L区政务服务大厅是L区行政审批服务局的窗口部门，是集中受理行政审批事项的机构，目前，该行政审批服务大厅共进驻了33个政府业务部门、设置有134个服务窗口，可受理包括企业开办、建设项目、社会事务、司法公正等约725项行政许可及关联事项。本着集中审批、优化服务、提升效率的原则，L区行政审批服务局不断深入探索行政审批、政务服务模式创新，实现了营商环境的不断优化，截至目前该区市场主体总量、新注册市场主体、新增注册资本数额在济南市均名列前茅，群众满意度不断提升。

（一）利用信息技术，创新服务体系

随着信息时代的到来，以“云大物移智”为核心的技术手段在社会中的赋能作用日益凸显，L区集中行政审批权的改革也充分利用了以上信息手段。

首先，L区行政审批局构建了功能强大的“智惠导服”服务系统。基于对数字技术的赋能作用的深入认识及防疫工作的需要，L区行政审批局整合全区所有线上线下政务服务帮办资源，以依申请政务服务事项为基础，提供7×24小时全天候线上帮办服务，该系统可以向企业群众提供3000余项政务服务事项申报、相关问题的咨询导引服务，实现了政务服务事项的全覆盖。其次，推出了“一链办理”服务模式。依托互联网技术，将之前分散在不同部门的事项按链条进行优化与整合，推出“一链办理”服务模式。该模式以办事群众的办事需求为核心，将涉及该需求的所有事项合并为一套事项并整理出一份办事指南，使得前来办事的服务对象可以在一个窗口“一次办理”相关联事项，缩短了办事流程与时间，提高了办事效率。再次，放置了24小时无人自主办理机。该行政审批局在全市率先推出自助服务区，放置24小时营业自助终端。该自助服务区可受理包括不动产、营业执照、行政审批、交费、车辆户政、取名等业务在内的共155个服务事项。最后，实现电子证照办理。为满足疫情常态化形势下群众行政审批的需要，L区行政审批服务局多措并举统筹推进电子印章及电子证照应用工作。2021年7月，在全市率先实现电子印章、电子营业执照、电子许可证等同步应用，使企业群众充分认识与体验电子证照的效力和电子印章便捷性，实现政务服务“一次办好”。截至目前，申领企业700多家，申领印章1600多枚。

（二）优化人员考核方式，提升服务质量

行政审批权的改革最终要通过行政审批局的工作人员得以落实，人员的素质、态度直接影响到服务对象的满意度，通过优化人员考核方式促进改革成果的落实和业务素质的提升是历城区行政审批服务局的又一大工作创新。

L区行政审批服务局工作人员身份多样，既有公务员、事业编身份的后台管理人员、也有劳务派遣的大厅服务人员、社会工作者及实习大学生等。激发各类工作人员的工作积极性，促进服务质量提升是放管服改革需要考虑的一项重要内容。对此，济南市L区行政审批服务局大胆创新，探索了“线上+线下”、“部门+群众”、“数量+质量”全方位的考核机制，通过多视角的考核对工作人员的服务进行全面、准确、客观的评价。全方位考核机制的完善一方面使办理审批事项的工作人员的服务质量得到认可，有助于激发他们的工作积极性;另一方面，细化的考核还让工作人员对服务中存在的问题和不足更加清晰，便于及时纠正。这一考核机制的创新，促进了服务质量的提升。

（三）细微处着力，营造温馨服务环境

着眼于办事群众舒适感的提升，L区行政审批服务局一方面以“全市第一、全省最优”为目标优化行政审批的流程，同時积极打造温馨的服务环境。如大厅划出专门区域作为茶水、零食角、读书角、母婴室，以满足办事群众的多样化需要。政务服务大厅还发明了“无声叫号”模式。在该模式下，办事群众由志愿者引领进行挂号预约，预约进度会以短信的方式发送至预约者手机，减少了大厅噪音和因过号带来的不必要麻烦，为工作人员和前来办事的服务对象营造了良好的办事环境。

三、集中审批权改革出现的困境

集中行政审批权改革彰显了服务型政府建设的决心，在提升审批效率、优化服务质量、规范权力运行方面具有独特的优势，但是在改革的过程中也面临以下问题：

（一）业务型人才不足，影响审批效率

从历城区的情况来看，集中行政审批权改革是通过成立专门的机构—行政审批局实现的，行政审批局在成立之时其人员是从区内各职能部门抽取部分人员组成的，熟懂相关审批事项的业务型人才相对不足，导致在审批的过程中技术要求高的事项，审批局还需要与原审批部门“联合作战”，而行政审批局作为一个法律授权不足的政府机构，其协调性权力在“联合作战”中往往又会力不从心，从而影响审批效率。

政务服务大厅窗口的工作人员大多是通过政府购买服务的形式招聘的，属于劳务派遣，这一身份导致他们专业性不足、流动性教大;他们虽能满足业务受理的需要，但是对于办理事项所涉及的专业性问题有些力不从心;劳务派遣的身份也导致部分工作人员的职业认同感和服务意识不足，也在一定程度上影响行政审批的效率和服务质量。

（二）数据共享困难，降低审批效率

信息化时代，技术手段的赋能是“放管服”改革的重要支撑。然而现实中“信息孤岛”现象的存在仍是横亘在审批流程中的巨大障碍，数据难以共享导致审批效率降低，统计口径不一造成的“数据打架”现象更是降低服务质量。以济南市L区政务服务大厅为例，办事群众提交办事申请后，后台信息很难做到一次性录入全部系统，而是要后台的工作人员进行二次甚至三次录入不同的系统，系统的冗杂和各个系统间的数据壁垒大大降低了行政审批的速度。这不是个例，有资料显示，全国72.1%（2205个）的政务服务大厅建立了综合审批管理平台，其中超过70%的平台未能与部门办事系统实现数据共享，仅595个平台与部分只能部门的业务系统实现了数据对接。不少政务大厅在办理业务时，面临“多套系统、多个流程、反复等级、重新录入”问题，严重制约了审批效能的提升。

（三）权力不足，部门之间难以形成合力

由于缺乏充分的法律依据和授权，行政审批局缺乏实质性权力，协调性权力导致对政府相关职能部门缺少硬性约束手段，难以有效协调监督进驻事项的办理和各个窗口的联合审批。另外，在行政审批权改革的过程中，有些原审批部门的权力没有做到彻底划拨，只是派驻了工作人员或划拨部分无关紧要的权力，而一些核心的审批权划转不彻底，不利于行政审批局统一行使行政审批权，甚至导致部门之间的扯皮现象。面对有行政审批权的部门因不愿受约束而以各种借口拒绝进驻大厅的现象也难以进行有效协调。因此，出现形式上的集中审批机构与事实上的审批权力难以统一，各业务部门难以形成合力的问题。

（四）审管互动不足，职责不清

集中行政审批权改革的目的除了提升审批效率和服务质量以外，另一个初衷是便于对审批权进行监督。通过成立行政审批局集中行使行政审批权，有利于审管分离，便于对权力的监督。理论上来讲审批局统一行使行政审批权，原拥有审批权的政府职能部门行使监督权。调研中发现该区的审管部门间的互动主要是通过“双随机、一公开”的方式实现的。即随机抽查检查对象，随机选派执法检查人员，公开抽查情况及查处结果。在这种随机、单向的互动机制中，对审批事项的监管存在一定的随机性，同时对与审批过程中出现的问题审批局也缺乏明确的渠道获得监督部门的支持和帮助，不利于问题的及时、有效解决。其次，对于审管部门的权力界限也缺乏明确的法律界定，审批机构与监管机构之间的互动交流在具体事务中职责相对混淆，在面临棘手问题的时候还会出现行政部门和监管部门之间相互踢皮球的情况。

四、对策探讨

（一）内外发力，提升工作人员专业化水平

行政审批制度是国家对经济社会事项进行规制的重要手段，行政审批过程中会面临诸多复杂情形，对事态进行界定、处理需要专业化的知识和能力，因此专业人才队伍建设是行政审批权改革的重要内容。这一问题的解决可以通过定向招聘和对现有人员的培训两个途径实现;同时可以建立“师带徒”制度，开展在岗教学，方便新员工学习工作经验技巧，传承工作价值观;最后，审批局还可以通过与相关高校、社会组织开展合作，通过购买服务的形式来弥补专业技术人才不足的现状。

（二）明确审批局的权力地位，提升办事能力

首先，要改变行政审批局法律依据不足的尴尬局面并赋予其应有的权力。这就要加快相关法律法规的出台，使得审批局各项业务的开展有法可依并用法律来规制审批局权力的行使。明确的授权可以使审批局有效促进审批权的划拨、协调相关部门的工作，提高行政审批的效率及质量，提升群众的满意度。其次，加快整合不同部门审批权力，推动与行政审批关联的行政权力和公共服务事项进驻综合服务窗口，统一受理相关审批事项，提升办理效率。

（三）打破“数据孤岛”，彰显信息手段的赋能作用

政务服务大厅应该学习技术密集型地区的先进经验，联合大数据局等相关部门，对政府服务数据进行最大限度的整合，以此来做到数据与业务统一，提高政务服务效率。如，“互联网+政务服务”群众办事的优势是借助于网络，最大程度方便群众，依靠的是线上，最大的难点却是线下部分。这要求政务服务大厅在线下就要优化审批流程，实现政务审批服务的流程再造，并将线下平台与线上平台结合，既要发挥线上平台高效快捷，随时随地都可办理的优势，也要发挥线下可以点对点解决问题，现场提出问题现场解决的优势，最终实现两个平台共同使用一套系统，打通不同系统和数据输入端口之间的数据壁垒。加快行政审批的效率，要做到真正的数据共享。仅仅靠地方政府是远远不够的，加快建设全国一体化在线服务平台，在更大范围内实现“一网通办”和异地可办。

（四）完善审管沟通渠道，形成良性互动

破除监管与审批之间的信息壁垒，运用数据互联互通实现资源的互联互通。利用数据资源为监管部门赋能，通过事前预防、事中跟进、事后评价反馈的方式全面提高审批过程的群众满意度。针对审批权和监督权界限不明确的问题，上级部门应及时进行界定和规范，必要的情况下甚至通过立法来实现。将审管部门的责任与审批事务挂钩，建立责任关系，使两部门为了统一的目标努力。针对实践中不断出现的新问题，可以建立程序性问题解决机制，在实践中不断完善发展，从而实现审管的良性互动。

参考文献

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[6]沈荣华，推进“放管服”改革：內涵、作用和走向[J].中国行政管理，2019（18）.

作者简介

王静（2002.04—），女，安徽阜阳人，汉族，本科生，研究方向：行政管理。

李鑫田（2001.12—），女，山东滨州人，汉族，本科生，研究方向：行政管理。

课题：齐鲁工业大学校级大学生创新创业项目题目：透过“窗口”看改革-基于济南市各区政务大厅的调研，编号：2019078