長江整理

特區行政長官日前的《2022年財政年度施政報告》中，對2021年的施政工作回顧總結和2022年施政重點，都提及了要檢討授權制度，2021年施政工作回顧與總結第五條稱，公共行政改革和法治建設工作穩步推進，一是推進公共行政改革;二是檢討授權制度，完成《政府部門及實體的組織、職權與運作》的修改工作。2022年施政重點第六條則再次明確，要深化公共行政改革，檢討及完善授權和問責制度，強化依法履職、權責清晰、精簡高效的公共行政體系。在檢視各級官員職權規定的基礎上，對相關法律法規提出修改方案，以明確各級官員在人事、財政等方面的管理權責，減少不必要授權。研究設立領導及主管專有紀律制度的方案，為立法作準備。

葡國烙印對

現行公共行政授權的影響

行政授權依葡國行政法的通用定義，是指通過行政授權行為，法定具權限的行政機關，使得另一法定行政機關或人員，在同一事宜範疇之內作出行政行為。授權將一個機關的權限擴大到另一個起初並沒有該權限的機關，法理上授權的性質僅僅是行使權力。通常有權限對某項事宜作出決定之行政機關，得透過一授權行為，容許另一機關或行政當局人員作出關於該事宜之行政行為。

根據澳門《行政程序法典》的規定，不論有否賦予資格之法律，有權限對某項事宜作出決定之行政機關得隨時藉一授權行為，容許其直接下級、助理或代任人作出關於該事宜之一般管理行為。

對於合議機關授權予其主席之情況亦同，但賦予資格之專門法律對各機關間之權限另有特別分配者除外。

依據授權主體的不同，澳門現有授權形式眾多，其中常見的包括行政長官的授權、司長及同級實體的授權、局級或以下部門的授權及自治機構的授權。

行政權力來自分權理論，既是政治理論也是憲法原則。這是國家職能的分配和機構權力的設置，就行政法而言，行政權與司法權及立法權相分離。行政權力來自法律規範，行政機關行使職權必須嚴格依法進行。法律不僅是行政行為的限制和約束規則，亦是公共行政的權力依據。不同於私法自治原則，法無禁止即允許，公共行政須遵循權限原則，法律允許方可為之，未經允許則禁止。

權限係由法律或規章規定，不可放棄且不可轉讓，但不影響有關授權及代任之規定之適用。所有以放棄擁有或放棄行使賦予行政機關之權限為標的之行為或合同，均屬無效，但不影響授權及類似情況。

作為職責和權限的規範載體，就需要行政權限的賦權法，如組織規範須載明權限主體或行政機關的職責及職權內容。當賦權法明確規定行政行為的要件前提和手段時，該職權規則是封閉的，所對應的是羈束行政行為。而當規則是開放性時，則行政行為具有一定自由裁量權空間。即使在自由裁量權的行政行為中，其權限及目的始終無法脫離法律的約束，即賦權法所載明的宗旨、權限、意志及倘有的自由裁量權。

為了實現繼受的行政分治，才設置授權制度。法律在賦予某機關作出特定行為的一般權限時，可允許該機關將部份的權力再轉授予其他機關。依據行政分治原則，對法人內部的上下級機關之間進行權限配置，行政行為可能欠缺協調統一。而授權的優勢在於可以提高公共機關或部門的效率，快速應對有關行政事宜。

在滿足授權合法性原則的前提下，原則上一般行政行為都可授權;特別的行政行為不可授權，例如基於性質的不可轉授性，有些權力無法轉授，對受權者的監管權力，或對行政上爭議的裁決權力。

根據授權主體之間的等級關係，上下級之間可授權，授權後還有轉授權或複授權。賦權法須明確規定可授予的權力，及授權者和受權者的身份，及可轉授權的情況。

作出確定授權，在於具體的授權行為，授權者可自由決定。職責與權限皆是法律規定的，職責是公法人所要謀求實現的宗旨及目的或利益。

為了實現法定之目的及宗旨，公法人需要不同職權作為法律手段。職權的總體集合統稱為權限，即權限是法律賦予的為了實現公法人職責的諸多權力。

具有法律人格的法人具有一定的職責，而在法人組織的構建內，為履行和實現職責，會設置層級性或系統性的不同行政機關，後者具備不同的權限。為此，行政機關作出行政行為時必須受到雙重約束，第一層次為權限的限制，第二層次為所屬法人的職責之約束，兩者都不可逾越。

澳葡時期的《澳門組織章程》規定了總督的執行職能，包括行政執行權，總督可透過發佈訓令的方式授予政務司有關權限。但是，政務司是否具有本身的權限並無定論。

授權行為既可以是一種規範性的行為，也可以是一種行政行為，後者為個案型的。在澳門的授權法律制度沿革中，授權原則上都沾有個人屬性。

宗主國對殖民地的權力授予，帶有個人化和人格化的特點。在這種授權形式下，權力是授予總督個人的，由其代表宗主國進行管治。因為任何權力是授予總督個人，總督再將權力授予其他機構從而進行具體管治。殖民地往往不存在嚴格法律意義上的政府職權，如在回歸前的澳門，其憲制檔往往並不規定政府的許可權，甚至連“政府”這個詞也鮮有提及。

澳門現行授權法律制度梳理

第一，作為權限主體的公務員體制。行政行為中的權限主體包括行政機關及人員。公共行政工作人員包括公務人員、公務員和政府官員。政府官員與公務員並非對等概念，公務員在法律上特指確定性委任和定期委任的公務人員。而公務人員涵蓋各種任用方式的公共行政工作人員。官員屬定期委任，不必是公務員序列，是擔任決策、管理、協調及監督工作的公共行政人員。澳門主要官員包括五司的司長、廉政專員、審計長、警察總局局長和海關關長，分別由行政長官提名，中央政府委任。政府部門領導及主管包括局長、副局長及同級人員，為部門最高級官職人員，隸屬行政長官或司長，負責公共部門整體管理及監督工作;主管人員包括廳長、處長、科長及同級人員，負責協調工作，隸屬部門領導層。

行政授權制度下特區政府各級官員或人員的權力透過授權方式均源自上級，可追溯到行政長官。行政長官對主要官員負有監督的責任，對由其直接任命的局長級官員負有直接管理的責任。即使是局級以下官員，由局長級官員將行政長官授予的權力再轉授給局長級以下官員。主要官員的職責是決策與管理，而非執行。局長及以下官員，主要職責為執行政策。政府官員行使的權力是行政授予的權力，而不是職位權力。局長的部份權力來自組織法的授予，但是行政長官以下的司、局、廳、處各級別的權力基本上都是上級授予的而不是法定的權力。因此，行政授權可能產生授權的人格化配置，即由官員根據實際情況，對各權力進行授予。授權行為的人格化配置，可導致不同的司或局的權力結構複雜化，從而導致權力一定的不可預期性。一方面，授權制度有利於權力的統一性與行政步調的一致性，具有彈性大及靈活性強的優點，可以應對複雜的社會變化。另一方面，因為責任歸屬上級官員，可能會強化下級官員對上級官員人身依附的工具，導致官員不是對法定的職位權力負責，而是對授權者負責。此外，授權是有期限的，期限屆滿之後需要權力的再授予和續期，會增加行政成本又不利行政效率。

依據前述法定原則及理論，行政權力格局應以法定權力為主，授權權力為輔。如此，應使各級官員的權力有明確的法律依據。上下級的層級節制關係應體現在法定職能及權力的配置;同時，因為授權具有靈活性，允許例行性權力向下授權，達到減少行政程式及提高行政效率的目的。

第二，現行授權形式的梳理。依據授權主體的不同，澳門現有授權形式眾多，其中常見的包括行政長官的授權、司長及同級實體的授權、局級或以下部門的授權及自治機構的授權。

澳門政府公報刊登各類授權，形式包括行政長官命令、司長批示或局長批示等。授權書的文首一定會載明授權主體行使某法賦予的職權，而該賦權法通常為澳門基本法條款為基礎，或者其他法律。轉授予的標的可包括權限或執行權限，同時可對批示當日之前在授權範圍內作出的行為予以追認。

第三，基本法及其他法律的授權制度佈局。賦權法是行政機關的權力淵源，授權法定的情況下行政行為需遵循合法性原則，以此保障法的安定性和確切性。

針對法律規範位階，根據某法規賦予的權限，只有在同等或效力更高級別的法規許可的情況下，透過授權形式予以再分配。否則，會抵觸低位階的法律不能抵觸高位階法律的原則。根據法定權限不可部份廢止或不可處分性原則，澳門的行政法律制度中須設立授權的賦權法及理順各自法規範位階，從而保障法律安定性和確切性，這是任何法律制度不可或缺的。

基本法統領公共行政授權制度之優化

澳門《基本法》第2條規定了經全國人大授權澳門特區，根據基本法實行高度自治，其中享有行政管理權。這裏的“授權”是指法律對特別行政區權力的設定，所以，基本法授權特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。基本法是由全國人大制定和通過的，全國人大是授權的主體，基本法是授權的載體與形式。這是中央與地方之間層面的“授權”。

在行政制度層面，基本法的條文已經明確具體的權限主體及其相關職權。第11條確認澳門特區包括行政管理的制度和有關政策以基本法為依據。第15條規定，中央人民政府依照基本法有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長。尤其是第四章關於政治體制，從其分節的規定來看，特別是第45條至第66條規定的賦予行政長官和行政機構職權的條款，澳門特區的行政機關為澳門政府，政府的首長是行政長官，政府設置有司、局、廳和處。第50條列明瞭行政長官的具體權限達十八項，第64條列明瞭政府行使的六項職權內容。第96條規定市政機構的職權和組成由法律規定。第97條及後續條文規定了公務人員的規定紀律和制度。

澳門基本法第63條具體規定了政府的職權，即政府職權並非行政長官授予，而是透過基本法而設立政府的權限。和行政長官職權一樣，政府職權亦是法定的。這與澳葡“政府”的人格化授權體制不同。但是，實踐中司長行使權限依然沿襲如同澳葡時期政務司經由總督授權的方式，即行政長官可在司長缺位或休假時行使司長權力。換言之，司長具有權力，但是司級機構沒有權限及其組織規範。以第120/2009號行政命令為例，澳門特區成立之後鑒於“原有法律”的保留，行政長官行使澳門基本法第50條（四）項規定的職權，並根據第2/1999號法律第15條及8月11日第85/84/M 號法令第3條的規定，將第6/1999號行政法規第2條所指的行政長官在該等施政領域及部門和實體方面的執行權限，以及其在行政法務司司長辦公室的執行權限授予司長。所指行政長官的執行權限不包括法律規定不可授予者。獲授權者可將有利於良好運作的權限轉授予部門、實體及司長辦公室的領導人。這與澳門基本法確立的整體授權制度是否一致，是值得進一步研究、商榷和改進的地方。

局長批示形式作出的授權所引述的法規範，主要為通則及守則類的規範，包括2009年第15/2009號法律“領導及主管人員通則的基本規定”，訂明官員需承擔的道義、政治、行政及法律上責任，第26/2009號行政法規《領導及主管人員通則的補充規定》第17條至第21條分別規定了局長、副局長及主管的職權，其中第22條及23條特別規定了授權，第22條職權的授予，規定局長可將本身的職權授予本部門的副局長或各級主管人員。而且，授權或轉授權予領導及主管官職據位人時，包括可將之轉授的權力，但授權人或特別法例作出相反的規定除外。以及，授權及轉授權予領導及主管官職據位人，適用經作出必要配合後的《行政程式法典》第37條至第43條的規定。按照第15/2009號法律第13條有關職務調動的規定，以臨時代理方式執行職務時，包括被臨時代理的官職據位人獲授予或轉授予的權力，但有相反的規定除外。簽署權的授予，允許授權任何公共行政工作人員簽署信函或單純為編製卷宗及執行決定所需的文書，但有相反規定除外。

2010年第24/2010號行政法規“澳門特別行政區主要官員通則”和第112/2010號行政命令“澳門特別行政區主要官員守則”，規範政府領導及主管，以及主要官員的基本原則和義務，執行行政長官授權處理的事項，領導、監督或指導下屬部門或實體良好執行有關施政領域的政策。當下屬部門或所屬部門執行上級制定的政策失誤時，主要官員向行政長官負責，領導及主管人員違反義務時要受紀律處分。此外，例如第87/89/M 號法令核準的《澳門公共行政工作人員通則》第4條獨一條規定權限，“實施本通則所規定之行為屬總督之權限;但有特別規定者除外。”即對行為和權限進行了設定。

公共行政授權制度的完善路徑

如前所述，行政長官及特區政府的職責、職能及權限不同，行政長官主要負責特區整體發展戰略及各政策決策的工作，司長向行政長官負責，主要負責協助行政長官制定、推動和落實所管轄施政領域的政府政策，以及監督或指導下屬部門或實體良好執行有關施政領域的政策，局長主要負責協助上級制定及落實所屬領域政策的同時，有效執行及管理組織法規範圍內政策、組織、專項與日常等工作，並對政策的內容及執行提出建議，使政策得以持續完善。

行政授權制度的完善，應著眼於相關主體的職責及權限，譬如司長及司級的機構組織規範明確權責。在明確不同層級組織的職責定位、範圍及任務的基礎上，賦予不同層級組織相應適當的權限。

長期以來，法律乃至公共行政學者研究和關注官員問責的問題，但是與此責任制緊密相關的職權定位及行政授權制度梳理和檢討不多，官員作為行政機關據位人，享有為履行職責的各項行政權能和職權，行政授權制是否適合發展迅速的澳門及其行政治理模式，授權的合法性依據是否明確，調整層層授權的有效行政治理弊端，須從賦權法角度入手，明確有關權限的法律依據，具體到權限主體的組織規範，從源頭上劃定權力的界線，以便使授權的標的更加明晰和穩定。如此，有利於矯正社會上諸多問責的質疑。明確的權限和職責是落實依法履職、科學問責的關鍵，完善的授權制度有利於行政權責清晰和高效運作。優化行政授權制度，關鍵在於明確職責和權限的規範載體，即行政權限的賦權法，如組織規範須載明權限主體或行政機關的職責及職權內容。