陈晔

摘 要：CPTPP是目前世界水平和标准最高的自由贸易协定，2021年9月16日，中国正式申请加入CPTPP。CPTPP第20.16条专门涉及海洋捕捞渔业，海洋捕捞渔业已成为CPTPP关注重点。中国已签署的自由贸易协定中都没有专门涉及环境保护的章节，更没有与海洋捕捞渔业相关的内容，CPTPP势必会对中国海洋捕捞渔业产生影响。CPTPP中有关渔业补贴的条款，很可能发展成为贸易壁垒，而CPTPP中有关IUU的条款可能进一步推进中国打击IUU捕捞的力度，但是也可能演变为技术贸易壁垒，对中国海洋捕捞渔业发展产生负面影响。为了更好地应对CPTPP，建议加强原产地管理、增进各部门协调、构建可追溯体系、推进认证企业发展扩大国际互认、加强国际履约和谈判团队建设等。

关键词：CPTPP;渔业补贴;IUU;应对措施

一、CPTPP的发展历程

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），由《太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）演变而来，是美国退出TPP后的新名称。TPP 的雏形为始于 2002 年新西兰、智利、新加坡三国的自由贸易协定谈判。2005 年文莱加入后，四国签订《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership， TPSEP），俗称“P4协定”。2009年美国加入“P4协定”，还宣称要将其建设成为高标准、多领域的亚太区域一体化协定。秘鲁、越南和澳大利亚亦宣布加入，“P4协定”转变为“P8协定”。此后，美国全方位主导谈判，并将TPSEP更名为TPP，TPP进入快速迅速扩张时期。2010年馬来西亚加入TPP，2011年日本加入，2012年墨西哥与加拿大加入。2015年10月，结束谈判，于2016年2月正式签署TPP协定。

美国国内对TPP分歧非常大，竞选时，特朗普明确表示反对TPP，就职当日立即宣布退出协定。美国的退出对TPP产生巨大影响，其余11国举棋不定，开始寻求替代品。在日本大力推进下，11个国家继续推进TPP，并于2018年3月8日在智利首都圣地亚哥签订新的贸易协定，命名为CPTPP，并于同年12月30日生效。

与TPP相比，删减后的CPTPP虽然不如TPP，但CPTPP保留TPP的主体部分，未改变TPP协议的市场准入承诺，仅暂停29个项目。因此在国际经贸规则方面，CPTPP依旧为高标准高水平的自由贸易协定。

2021年9月16日，中国商务部部长王文涛向CPTPP保存方新西兰贸易与出口增长部长奥康纳提交中国正式申请加入CPTPP的书面信函。双方还举行电话会议，就中方正式申请加入的有关后续工作进行沟通。中国渔船队规模世界第一，海洋捕捞机动渔船达136，784艘，其中远洋捕捞渔船达2，705艘。CPTPP在环境领域设置了非常高的标准规则体系，其中的第20.16条还专门涉及海洋捕捞渔业，加入CPTPP必定会对中国海洋捕捞渔业，尤其是远洋渔业产生影响，因此有必要对CPTPP中相关条款进行深入分析，并提出应对方案。

二、海洋捕捞渔业已成为CPTPP关注重点

CPTPP是在环保环境的大背景下，关注海洋捕捞渔业问题。CPTPP的第20章为环境，CPTPP对于环境保护提出较高要求。一国经济发展水平与该国的环境保护存在倒“U”型，即环境库兹涅茨曲线（见图1）。历史上，经过“拐点”之后，环境质量改善，主要源自于生产转移（即发达国家将环境污染的企业转移至发展中国家）和技术进步（即使用环境友好型技术）。

伴随经济发展和环保意识提升，对海洋捕捞渔业发展提出更高的技术标准。在国际贸易领域，按照《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES），对珍稀濒危海洋动物采用诸如禁止贸易、严格限制贸易或贸易许可等措施。部分国家和区域性国际组织，通过渔获物合法证明书制度、生态标签制度和口岸检查制度等，对非法捕捞进行打击，禁止未采取可持续捕捞方式获得的渔获物进入市场。该类措施能有效打击非法捕捞、保护珍稀濒危海洋动物。但在世界贸易组织（WTO）框架之下，将其顺利推行必须获得多边同意，仍遇到一定挑战。上世纪90年代，为对海豚海龟等珍稀濒危海洋动物进行保护，美国开始推行贸易限制措施，因未与贸易伙伴做好沟通，引发一系列贸易争端。因此在以美国为主导的TPP中，对相关问题给予高度重视，在第20章环境中的第20.16条专门对海洋捕捞渔业进行讨论。CPTPP基本完全沿袭TPP该部分的内容。

截至2021年10月1日，中国已签署自贸协定19个，涉及26国家/地区。但是在现有已签署的自由贸易协定中都没有专门涉及环境保护的章节，更没有与海洋捕捞渔业相关的内容，只在与原产地相关的章节中才会涉及海洋捕捞渔业。由此可见，海洋捕捞渔业已成为CPTPP关注重点。

三、CPTPP中海洋捕捞渔业相关条款

地球表面积的71%为海洋，蕴含着丰富的资源，全球水产品中约85%来自海洋。据联合国粮农组织（UNFAO）报告《世界渔业和水产养殖状况2020》指出2018年全球海洋捕捞8440万吨，全球海洋养殖3080万吨。海洋生态环境恶化以及渔业资源衰退，已经成为阻碍海洋渔业健康发展的重要问题。

CPTPP从环境保护的角度，对海洋渔业捕捞提出要求，相关内容集中在第20.16条海洋捕捞渔业。制定该条款的宗旨为寻求海洋渔业资源开发利用与保护的平衡，既承认渔业产品主要消费者、生产者和贸易者的作用，以及捕鱼业者生计的重要性，又承认海洋捕捞渔业的命运是国际社会面临的紧迫资源问题以及渔业保护和实现渔业可持续管理措施的重要性。

其中渔业补贴和非法、不报告和不管制（illegal，unreported and unregulated，IUU）捕捞为其核心问题。相关研究指出渔业补贴和IUU捕捞存在直接关联。海洋渔业资源属于全球公共资源，渔业补贴往往通过奖励措施，成为过度捕捞以及非法捕捞的变相鼓励，最终对海洋渔业资源造成极大损害。虽然存在国际渔业立法，但该问题并没有得到真正解决，WTO成员方曾希望通过贸易手段解决该问题，但是各国不断增加的渔业补贴使得IUU捕捞更为猖獗。

因此，CPTPP要求缔约方承认，渔业管理不足、造成过度捕捞和捕捞能力过剩的渔业补贴以及IUU捕捞会对贸易、发展和环境造成重大消极影响，并认识到有必要采取单独和集体行动，以处理过度捕捞和渔业资源不可持续利用的问题。

为此，每一缔约方应寻求实施一套规范海洋野生鱼类捕捞的渔业管理系统，此系统旨在：（a）防止过度捕捞和捕捞能力过剩;（b）减少对非目标物种和幼鱼的兼捕，包括通过管制会造成兼捕的渔具和管制在容易发生兼捕的区域的捕捞行为;（c）促进该缔约方的人从事捕捞活动的所有海洋渔业中被过度捕捞种群的恢复。此管理系统应根据可获得的最佳科学证据及国际公认的渔业管理和保护最佳实践，此类实践反映在旨在保证对海洋物种可持续利用和保护的国际文件相关条款中。

另外，每一缔约方应通过执行和有效实施保护和管理措施，促进对鲨鱼、海龟、海鸟和海洋哺乳类动物的长期保护。此类措施应酌情包括：（a）对于鲨鱼：收集物种特异性数据、 减少渔业兼捕的措施、捕捉限额以及禁止活体割取鱼鳍;（b）对于海龟、海鸟和海洋哺乳动物：减少渔业兼捕的措施、保护和相关管理措施、禁止性措施以及依照缔约方参加的相关国际协定采取的其他措施。

在美国退出TPP之后，日本跃升为亚太经济一体化的“领头羊”，成为11国谈判的引领者和推动者。中国有超过 2700 艘远洋渔船，规模世界第一，但是日本在远洋渔业方面技术先进，历史悠久，在相关领域拥有很大优势，加入以日本为主导的CPTPP必将对中国远洋渔业发展产生一定影响。

四、CPTPP中有关渔业补贴的条款及其对中国的影响

渔业补贴为从公共财政直接或间接向渔业部门的转移支付，使得渔业部门获得更多的利润。依据相关统计数据，补贴基数大，且逐年增加。2017年，经济合作与发展组织（OECD）对其成员国以及7个非成员国进行统计，发现每年的渔业补贴接近13亿美元。依据世界银行（The World Bank）、亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Co-operation，APEC）和经济合作与发展组织以及世界贸易组织的统计，欧盟每年渔业补贴达3.8亿美元，日本渔业补贴在2亿至3亿美元。渔业补贴容易导致渔船捕捞能力过大，导致过度捕捞。

由于各种原因，《关贸总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade， GATT）长期以来将渔业补贴排除在外。1999年，澳大利亚、新西兰、冰岛、菲律宾和美国5国联合向世界贸易组织贸易与环境委员会提交提案，敦促世界各国政府在世界贸易组织框架下实现逐步取消有害于环境和扭曲贸易的渔业补贴。从那之后，该问题才成为热点议题。2000年10月，贸易与环境委员会就此议题展开广泛讨论。此次会议中，日本指出对渔业补贴属于粮农组织职责，不该由世界贸易组织发起。新西兰与日本看法相左，认为在渔业补贴领域世界贸易组织应肩负关键作用。2001年11月开始的多哈回合中，渔业补贴再次受到关注，与反倾销、补贴与反补贴构成三项单独的专门议题。目前，世界贸易组织各成员方都希望能够通过世界贸易组织的参与，解决该问题。

与世界贸易组织框架相比，关于渔业补贴，CPTPP有专门规定。CPTPP将与环境保护有关的议题纳入第20章。要求缔约方认识到，旨在防止过度捕捞和捕捞能力过剩及促进被过度捕捞物种恢复的渔业管理系统的实施，必须包括控制、减少和最终消除所有造成过度捕捞和捕捞能力过剩的补贴。该条明确禁止两种渔业补贴，即“向对处于过度捕捞状况的鱼类种群造成消极影响的捕捞所提供的补贴”和“向被船旗国或管理IUU捕捞的区域性渔业管理组织或安排依照该组织或安排的规则和程序并在符合国际法的情况下予以登录的任何渔船提供的补貼”。简而言之，CPTPP禁止向特定捕捞活动（助长产能过剩和过度捕捞）和向特定渔船（从事IUU捕捞）提供的补贴，其关注重点与联合国可持续发展目标第14.6项（Sustainable Development Goals 14.6，SDG14.6）一致。

每一缔约方应在CPTPP对其生效之日后1年内及此后每2年，向其他缔约方通知其对渔业或渔业相关活动从业者发放或维持《补贴与反补贴措施协定》第1条第1款范围内且具有该协定第2条范围内专项性补贴。这些通知应涵盖前2年期内给予的补贴，且应包括《补贴与反补贴措施协定》第25条第3款下要求的信息，并在可能的限度内提供下列信息：（a）计划名称;（b）计划的法定主管机关;（c）给予补贴的渔场分品种捕捞数据;（d）给予补贴的渔场的鱼类种群状况（例如过度开发、耗尽、完全开发、恢复中或开发不足）;（e）给予补贴的渔场的船队捕捞能力;（f）对相关鱼类种群采取的保护和管理措施;以及（g）每一物种的总进口和总出口。此外，每一缔约方还应在可能的限度内提供其发放或维持的第5款未涵盖的其他渔业补贴信息，特别是燃油补贴。

中国现行渔业补贴主要涉及渔业柴油财政补贴、渔民转产转业、渔船成品油价格补助、渔业资源保护等方面。按照渔业补贴的用途分析，分为用于渔政执法、渔港工程、减船转产、环保工程、病害防治、种质工程、综合开发、水产科技、技术推广等。

CPTPP渔业补贴相关规定与中国渔业发展密切相关。中国是发展中国家，很多领域（尤其是农业）还存在许多的二元经济特征，中国渔业补贴存在缺乏全面的数据统计、统计口径不一致等诸多问题。CPTPP中关于海洋渔业补贴的条款将对中国海洋渔业发展产生一定影响。CPTPP中相关条款极易成为贸易壁垒，中国水产品贸易企业，也与其他领域的外贸企业一样，成为外国反补贴调查对象，这将提高中国水产品出口门槛，增加中国水产企业的生产成本，削减中国水产品的国际竞争力。

五、CPTPP中有关IUU的条款及其对中国的影响

IUU捕捞包括非法、未报告及无管制的捕捞活动。据估计，全球范围内IUU捕捞占总捕捞量的13%-31%，每年对全球造成100亿至235亿美元的损失。每年IUU捕捞对发展中国家造成的经济损失达90亿美元，其中非洲国家的损失为10亿美元，亚太地区国家的损失达58亿美元。相关研究指出，美国每年都进口的渔获中，其中约32%的涉嫌IUU捕捞。

IUU捕捞对鱼类资源造成直接影响，海鸟、海龟等依赖鱼类而生存的其它生物也遭受严重影响。国际以及区域渔业法律文书，都呼吁世界各国加强联合，打击IUU捕捞活动。美国与欧洲已颁布法规进入美国的鱼货必须提供追溯信息，无法提供或信息真实性无法确定的，无法通关。欧盟也有类似的做法。

CPTPP要求缔约方认识到国际协同行动对处理IUU捕捞的重要性，同时应努力加强在此方面的国际合作，包括与相关国际组织或通过此类国际组织开展合作。为打击IUU捕捞行为，以及遏制IUU捕捞产品贸易，每一缔约方应：（a）与其他缔约方合作，以确定需求并为支持打击IUU捕捞行为的实施进行能力建设;（b）支持监测、控制、监督、遵守和执行体系，包括通过酌情采取、审议或修改措施以（i）制止悬挂其国旗的船只和国民从事IUU捕捞行为;及（ii）处理IUU捕捞所获鱼类或鱼类产品的海上转运;（c）实施港口国措施;（d）尽力按照与其不是成员的区域性渔业管理组织所通过的相关保护和管理措施相一致的方式行事，从而不削弱这些措施;（e）在该缔约方不属区域性渔业管理组织或安排的成员或不属管理范围涵盖包括跨界和高度洄游鱼类种群在内的共享渔业资源的国际政府间组织成员的情况下，努力不破坏上述组织或安排实施的捕捞或贸易证书机制。

中国远洋捕捞船队规模世界第一，涉渔“三无”船舶问题，一直困扰着中国的渔业管理。CPTPP对IUU捕捞所获鱼类或鱼类产品的贸易管理提出更高的要求，将产生积极和消极两方面的影响。作为负责任大国，中国在打击IUU捕捞方面已经有一定进展，CPTPP的相关措施将提升中国打击IUU捕捞的决心。

六、结论及其建议

CPTPP来源于TPP，虽然有所删减，但仍然是当前全球标准最高的自贸协定。2021年9月16日，中国正式申请加入CPTPP。中国现有的自由贸易协定中都没有专门涉及环境保护章节，更没有与海洋捕捞渔业相关内容。海洋捕捞渔业已成为CPTPP关注重点。CPTPP中有关渔业补贴的条款将中国渔业发展产生一定不利影响，而CPTPP中有关IUU的条款及其对中国将产生积极和消极影响。为了更好地应对CPTPP，建议加强原产地管理、增进各部门协调、构建可追溯体系、推进认证企业发展扩大国际互认、加强国际履约和谈判团队建设。

（一）加强原产地管理

原产地证书在国际贸易中有着十分重要的作用。捕捞获得的鱼货适用完全获得标准。远洋鱼货在境外获得，原产地确定时，会涉及中国法律、捕捞地国法律以及国际条约的规定，因此要考虑作业水域、船旗国以及货物流向等诸多方面，根据各种不同的情况，寻找不同签发机构。加强各部门间的协调，促进原产地规则管理，是有效打击IUU捕捞的有效手段，也是防控疫情從境外输入的重要措施。

（二）增进各部门协调

渔船进入渔港，商船进入商港，渔港由农业农村部渔业渔政管理局进行管理，商港主要由交通运输部进行管理。在中国渔业管理系统内部，渔港和渔政监督管理部门往往分别设立。远洋鱼货，如需在国际市场上进行交易，则需要通过商港，而原产地证则是由海关或者贸促会进行签发，各部门间的相互协调，对远洋鱼货贸易的健康发展十分重要。

（三）构建可追溯体系

CPTPP中关于IUU捕捞行为条款，需要对进入港口的外国渔船，通过进港前和进港后经检查确认，对IUU捕捞行为进行核实。只有构建渔获物可追溯体系，借助渔船及其货物、设备、证书等，才能对海上捕捞过程实施有效监管。

（四）推进认证企业发展，扩大国际互认

第三方认证可以督促供应链上各环节遵循统一的规则。中国是世界上最大的消费国和生产国，在某些领域具有一定的主导权，建议借鉴水产品良好管理的供应链认证（marinestewardshipcouncil，MSC），推进本国的第三方认证企业发展，同时扩大国际互认。

（五）加强国际履约和谈判团队建设

CPTPP对渔业补贴和IUU提出更高的要求，为了积极应对变化，应该继续加强国际履约和谈判团队建设，在谈判中，提出符合自身地位以及利益的负责任方案，顺应国际可持续发展的大趋势，构建海洋命运共同体。