张静

湖北省兴山县城一角

7月12日，国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《实施方案》）。这是继2014年我国出台首个新型城镇化规划《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》后，面向未来的新一轮新型城镇化顶层设计。

《实施方案》提出，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。

就农业转移人口市民化和优化城镇化空间布局和形态等问题，本刊记者近日专访了上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭。

户籍制度改革更加明确

《瞭望东方周刊》：与2014年出台的首个新型城镇化规划相比，新的《实施方案》有哪些亮点？

陆铭：《实施方案》里很多表述都有新意，但最引人关注的还是与人口有关的户籍制度、土地制度改革方面的内容。

《实施方案》提出，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制;全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件;城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

用地方面，《实施方案》对农村和人口流出地的用地提出，稳慎推进农村宅基地制度改革，加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式;在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，探索农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，依法依规盘活闲置宅基地和闲置住宅。

《瞭望东方周刊》：根据国家发改委公布的数据，2021年末我国常住人口城镇化率达到64.72%，比上年提高0.83个百分点。户籍人口城镇化率提高到46.7%，比上一年提高了1.3个百分点。这是“十三五”以来户籍人口城镇化率的提升幅度首次高于常住人口城镇化率的增长。对此应如何理解？

陆铭：户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距首次缩小非常有意義。未来，没有本地户籍的城市人口比重将逐渐下降，使常住人口与户籍人口趋同。那么，户籍制度就能够转变成常住地的登记制度，公共服务也就可以逐步按常住人口来配置。这充分说明，我国新型城镇化正稳步迈向高质量发展。

陆铭

人口向城市流动是长期趋势

《瞭望东方周刊》：《实施方案》提出，坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，在深化户籍制度改革上，哪些工作还需加快推进？

陆铭：在深化户籍制度改革方面，《实施方案》明确提出精简积分落户项目，这一点对于农业转移人口市民化具有重大意义。

原来各地方实施的积分落户标准里，比较重视教育程度，但农业转移人口教育水平相对较低，且很多已经在流入地长期稳定就业居住。如果这部分人仅仅因为教育水平没有拿到相应积分而无法市民化，公共服务不均等状况就会长期存在。

在逐步推进公共服务均等化进程中，要能给外来人口子女提供更好的受教育机会。应该认识到人口流入的长期性，因此要持续加大力度增加公共服务和基础设施的供应。

城市服务业对创造就业已越来越重要，推进外来人口的市民化，让他们能够在城市里积累服务业工作的经验，对其职业发展和收入提高有好处，对提升城市生活品质也有积极意义。

在逐步推进公共服务均等化进程中，要能给外来人口子女提供更好的受教育机会。在人口流入地，要大量建保障房，给参与经济和社会建设的外来人口提供体面的生活空间。

闲置建设用地指标跨地区再配置

《瞭望东方周刊》：《实施方案》指出，在城市群和都市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区利益共享和成本共担机制。率先在都市圈推动规划统一编制实施，探索土地、人口等统一管理。这对都市圈协同发展将带来哪些实际利好？

陆铭：中国不少都市圈都遇到了行政边界对于一体化发展的制约，需要通过行政体制改革来克服这个问题。

近年来，在长三角一体化示范区，上海与浙江、江苏邻近地区进行的一体化建设，在规划编制等方面发挥了积极作用。推广这种模式，就要在跨边界一体化的地方，形成统一的规划，统一管理人口和土地配置。共同投入建设，产生的GDP和税收就可以共享。这样就可以提高相关地区一体化发展的积极性，有效促进都市圈建设。

《瞭望东方周刊》：相比过去的城镇化发展内容，《实施方案》对人口流失城市的问题继续重点关注。《实施方案》提出，顺应城市兴衰规律，顺势而为、因势利导，引导人口流失城市严控增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源向城区集中。支持资源枯竭城市因地制宜发展接续替代产业，加强民生保障和救助扶助。这会对收缩型城市发展带来哪些影响？

陆铭：在中国，收缩型城市有两种情况：一类是整个城市的人口为负增长，但其中心城区的人口是正增长，负增长的是郊区和县城;还有一类，不管是中心城区还是郊区的县城和农村，人口都同时出现负增长。

第一类收缩主要在郊区和农村的地区，郊区县城的建设用地就要视情减量规划，农村闲置的宅基地也要视情减量发展。

第二类城市要全域减量发展。这样的地方要恢复人口正增长比较难，应该顺势而为，通过建设用地指标跨地区再配置来获取一部分的财政收入。

城市收缩会给当地公共服务和基础设施建设带来资金不足的问题，中央政府和省级政府可以采取财政转移支付的方式提供帮助，使这些地区在收缩的同时能为留守人口提供较好的公共服务和生活质量。对于一些能够找到新兴发展机会的地方，政府也需要有相应的财政扶持帮助。