杨轶涵

摘要：2020年是全面建成小康社会的收官之年。建设小康，重在治贫、难在扶贫。2013年，“精准扶贫”政策出台。这一政策结合形势，具体分析贫困地区现实条件并探索独具特色的发展道路。但在贫困问题解决后，很多贫困区却因为深层致贫原因没有解决而再次回到“返贫”的尴尬境地。文章通过探究“精准扶贫”和“防范返贫”在真正全面实现小康社会中的内在关联，以期为贫困村脱贫后返贫的实际问题提出解决方案进而实现脱贫奔小康的美好愿景。

关键词：全面建成小康社会;精准扶贫;防范返贫;联系思考

一、引言与问题提出

（一）“全面建成小康社会”目标提出

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年。全面建成小康社会，是“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标，更是建设社会主义强国的关键历史节点。在全面建成小康社会的光辉历程中，以实现人民美好生活为目标，不断从实际出发、实事求是，逐渐摸索出中国特色社会主义的发展规律，探索实现全面小康和社会主义现代化的前进路径，为实现社会主义事业奋斗终身。

（二）“全面建成小康社会”目标和推进农村贫困地区脱贫的关系

贫困是指经济或精神上的贫乏和窘困，是一种社会物质生活和精神生活匮乏或没有出路的综合现象。阿马蒂亚·森（Amartya Sen）认为贫困意味着人口创收机会降低，并且缺少获取和享有正常存活的能力。贫困一词在《中国农村贫困标准》的研究报告中被界定为“物质生活困难，即一个家庭的生活水平达不到社会可接受的最低标准”。对贫困现象的问题研究涉及哲学、经济学、社会学、管理学等多学科交叉融合，但不可否认的是，过度贫困、两极分化会不断降低社会整体创收致富的积极性。然而，要真正实现消除贫困、迈向小康社会，任务也异常艰巨。一方面，尽管全世界的绝对贫困人口在逐年减少，但全球范围内依然有近8亿人生活在贫困环境，连温饱问题都难以解决。另一方面，尽管我国扶贫减贫举措取得重大成就，但由于扶贫体系的不健全、不完善，扶贫政策向下传递时出现目标和运作机制偏差、以粗放式为主，缺乏监督，使其陷入僵局困境，因而需要出台更为科学合理的政策并且将政策有效落实推进。

全面小康离不开农村小康。对于拥有近7000万贫困人口的中国来说，如何设计更为科学有效的扶贫政策，合理规划和实现贫困地区“点对点”帮扶才是解决贫困问题的根本之法。这同样需要我国的扶贫政策举措能够实现广大农村贫困地区小康目标和保障底层困难群众不断增加劳动收入的过程中，不断建设更为全面、广泛和多样化的农业及产业，持续为农村地区“造血”，走可持续发展道路，并实现整个社会收入分配结构由过去的金字塔形结构向纺锤形结构过渡，在本质上实现全面建成小康社会的发展目标。

（三）传统扶贫政策的嬗变及分析

改革开放以来，为提升人民群众尤其是广大贫困地区农民的生活水平，我国的传统扶贫政策主要经历了四个阶段，分别是1978～1985年的体制改革推动扶贫阶段、1986～1993年的开发式扶贫阶段、1994～2000年的脱贫攻坚、西部农村地区重点开发阶段和2001～2010年的整村推进、综合开发阶段，最终不断完善并走向体系化。

研究发现，传统“粗放型”扶贫方式在消除农村贫困方面存在诸多问题和漏洞，且随着扶贫事业的不斷开发，过去的“粗放式”扶贫并不利于构建长效的扶贫脱贫机制。首先，传统扶贫政策在扶贫资金的使用上往往倾向于规模化的农业企业，对已经具备成熟管理和运营模式的企业会优先促进其发展。这种情况虽然有利于带动农民就业和农业企业可持续发展，但也一定程度上变相转移扶贫政策的真正对象，将各类基础设施、人力技术资金等资源投放在农业企业很容易造成广大真正贫困地区得不到足够的生产资料而再次返贫。

其次，在贫困区的扶贫政策实践中，中等户和富裕户在收入、地位等方面要高于真正贫困的农民群众，其获取的扶贫资源更多、扶贫资源的调动分配能力也更强。基层扶贫管理者在硬性指标和政策要求驱使下则会尽可能加大高收入农民的资金投入力度，以提前达到国家指标。而收入相对低的农民则会因得不到及时有效的支持而变成“绝对贫困人口”，进一步加剧了内部贫富分化程度。

扶贫政策还存在资金“漫灌”、注重物质投入、缺乏精神脱贫、扶贫效率低下、扶贫效果没有可持续等问题，还需要国家在顶层设计从上到下加快构建科学完善的扶贫体系，实现好、发展好广大贫困地区人民群众的根本利益从而不断提高农村贫困地区人民的生产生活水平。

二、“精准扶贫”政策的出台

（一）“精准扶贫”的内涵精髓

在加快全面建成小康社会的进程中，我们不断总结过去扶贫广泛存在的“粗放式扶贫”现象，并根据广大农村地区的共性问题与实际情况提出了新要求、新思路、新方法。“精准扶贫”的关键点和落脚点在“精”。“精准扶贫”要求对扶贫对象进行精确识别、精确帮扶、精确管理。将不同贫困地区“富不起来”的真正障碍和难题作为消除贫困问题的重要抓手，“补”短板、“准”施策、“点对点”补血以打好脱贫攻坚战，稳步实现全面建成小康社会。

（二）“精准扶贫”政策执行的路径探析

“精准扶贫”政策的设计内容包括提前分辨扶贫对象、组织扶贫项目、生态环境补偿和社会保障兜底。其中，精准扶贫对象是其他步骤环节的前提与基础。只有明晰“贫困户是谁”“为谁扶贫”的首要问题，才能在后续扶贫环节时确定扶贫对象，并根据各个扶贫对象的身体情况与自身特点推进精准、特色的扶贫政策。对老幼病残等失去劳动能力的贫困人口采取“社会保障兜底一批”的政策救济，对因病致贫、因残致贫的贫困户要及时救治照顾，加大财政补贴力度并建立健康专项基金有效预防与解决贫困人员因“病”致贫的问题。对有劳动能力因为环境因素致贫的贫困户，精准扶贫政策要“多措并举”，在生产面要加大技术、资金要素投入，对有特色的贫困地区资源要动员贫困户进行挖掘收集，扩大贫困户就业，积极兴办特色资源生产和销售产业、乡村主题旅游等多种形式的第三产业发展新形式，扩大电子商务营销渠道，通过线上线下双链销售，积极扩充收入来源方式。与此同时还要注重保护贫困区生态环境，尤其避免因为过度开发造成二次污染，走产业可持续发展道路。

在扶贫对象的精准上，要求精准识别扶贫对象，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每村每户实行建档立卡，并数据录入扶贫信息系统。在这一过程中“精准扶贫”要在扶贫对象区分上剔除不符合扶贫条件的人口并且加入需要扶贫但是没有及时纳入扶贫对象的贫困户。在经过规模分解、民主评议建立初选名单后，村委会和驻村工作队需确保名单真实性和全覆盖性，经反复核实、公示无异议后在上级人民政府指导下，各地区进行统筹安排并提出对建档立卡贫困户结对帮扶方案，明确结对帮扶关系和帮扶责任人，在此基础上进一步完善帮扶计划。

在项目安排精准上，“精准扶贫”要求挖掘贫困地区的特色与优质资源，将贫困区自身资源转化为推进贫困区特色产业崛起的强大动力。加强财政资金流动流向的检查监督，做到“专款专用”，重点加快推进特色扶贫产业的投入与开发。与此同时，相关负责机构要高效借助市场化运作方式以推动贫困区原有优势资源走向市场，拉动贫困区经济收入和提高贫困区物质文明，以持续为贫困地区“造血”。

“精准扶贫”做到“精”，扶贫干部以长远发展的眼光分析问题，对贫困区优势、特色和待开发资源加以重视保护。既不能“揠苗助长”使资源无节制利用变“现”，扰乱贫困地区正常生产生活秩序，同样也不能让产业停滞不前，不加以正确方向引导。

推动“精准扶贫”政策发展需兼顾“挖掘资源”和“保护环境”之间的关系，即“两手抓”，既要带动贫困户积极性，与驻村干部、村民和投资企业合力挖掘优势资源;还要保障当地正常的生产生活，保护良好的生态环境。人与自然和谐共生一直以来都是贫困区发展的根本前提。项目安排和扶贫工作要秉承“绿水青山就是金山银山”的生态理念，优先建立起生态保护补偿机制，并不断提高贫困地区生态系统可修复能力，解决水污染、土地污染、垃圾污染等环境问题以改善贫困地区生态环境。贫困区能够走可持续发展道路的重中之重还在于避免扶贫带来“二次污染”问题，防止因过度开发破坏贫困区生态体系。通过建立特色旅游、乡村旅游、建立生态环境保护基地等方式将生态效益与环境效益相结合，走乡村振兴战略，确保特色产业收益稳定和贫困户收入同步增长。

“精准扶贫”还明确提出要实现社会保障兜底一批。通过对无法进行自我生产的老弱病残等弱势群体实施全面覆盖的社会保障是改善民生的本质要求和实现共同富裕原则的必然要求。国家也在贫困地区加大医疗民生救助建设力度，并将建档立卡贫困人员全部纳入到重特大疾病的医疗救助范围。积极完善贫困人口健康信息，及时有效预防与解决贫困人员因“病”致贫问题。除了对贫困人口参加“新农合”医疗个人缴费部分加大财政补贴力度之外，还针对病情的实际情况依据不同类型进行诊治，并对特殊危急情况采取先诊疗后付费的结算机制。

三、“精準扶贫”出现的问题——“返贫”的发生

尽管“精准扶贫”在顶层设计和政策规划上基本涵盖贫困群众生产生活的方方面面，包括扶贫对象识别、社会保障覆盖、特色项目挖掘和优势产业助力带动以及生态环境补偿恢复等都给予了相应的政策倾斜，但精准扶贫政策在具体实施环节却依然有着深层次问题，而这些问题往往在开始扶贫阶段并不会及时发现和调整，进而导致在“精准扶贫”后已经奔向小康道路的贫困地区由于根本致贫原因尚未解决而再次陷入贫困。出现扶贫后“返贫”问题的根本原因往往在于扶贫干部没有深入理解“精准扶贫”的思想精髓即没有具体分析贫困区特殊情况和致贫原因，采取措施也“治标不治本”，没有调动群众积极性，造成政策在执行中困难重重。研究将从扶贫对象、扶贫干部、扶贫产业三个方面深入分析精准扶贫过程中存在问题及造成脱贫后返贫的真正原因。

（一）先扶贫后扶志——扶贫对象思想落后的返贫

在帮扶贫困区时，物质帮扶往往会优于精神帮扶。评价贫困区是否脱贫、实现小康生活的标准也往往依照该地物质文明达到的程度及贫困人口、贫困发生率是否降低到国家标准比例。然而，精神上的贫困映射到贫困区现实情况就是贫困户脱贫缺乏积极性、传统“等、要、靠”懒惰思想、消极情绪严重，大量的扶贫资源和资金让很多贫困户认为顶着贫困区的“帽子”就能合理享受一切好处优惠，尽管一些贫困户已经脱贫，但是在村民、村干部与驻村工作队刻意隐瞒下，贫困户还会继续吃着“精准扶贫”政策的红利保住自己的贫困户身份，继续享受扶贫帮扶政策。

美国人类学家奥斯卡·刘易斯（Oscar Lewis）曾提出“贫困文化理论”，即穷人独特的居住方式导致穷人脱离外在社会交流，并衍生出脱离社会主流的“贫困亚文化”，包括基于艰难生活的“顺天应命”思想、抱负低下而长期浸染于这种不正常、扭曲的贫困文化中，贫困户则会很大程度上将贫困归咎于外在因素，例如环境的恶劣、先天条件不足等等，却缺乏改变贫困现状的愿景和希冀。

通过韦纳的成败归因理论得出，努力是内部不稳定的因素，也是与能力、运气、工作难度相比唯一“可控”的因素。最不可控的、位于努力对立面的是工作难度。然而，研究发现扶贫过程中贫困户往往只看到了“努力”的不稳定性，甚至流露出“不管努不努力都是一样贫困”的消极情绪，认为现状已经这样并且无法改变的“习得性无助”“破罐子破摔”心理现象。他们普遍上并不会认为贫困是限制自身和社会发展的重要障碍，对产业振兴和政策扶持视若无睹，认为与其等待产业发展实现创收还不如坐等政府给钱给物。这些贫困户只看到了“努力”不稳定，却没看到“努力”完全由个人意志控制、是唯一能够受自我控制的因素。正因如此，如果贫困户自我脱贫的意志决心不足、积极性热情不高则很难推动整体脱贫工作的进程。现实扶贫倾向物质性“输血”，扶贫即给钱给物。一旦外部的“输血”停止，贫困户惰性上升，对自我生产实现脱贫的动力不足，脱贫之后很容易返贫。

（二）“绝对贫困人口”问题不解决——扶贫干部“对焦失真”带来返贫

实现“精准扶贫”政策精准到位，重中之重就是判定“谁贫困”这个根本性问题。“谁贫困”指的就是扶贫对象究竟是谁。但是，“精准扶贫”政策在顶层设计时并没有完全总结贫困的划定标准，即什么样的贫困户应该纳入建档立卡并且享受“精准扶贫”政策的照顾与补贴。然而，贫困概念不明确、贫困户标准不明晰给予了基层政府在划定上过大空间，也带来了诸多问题。一方面，“贫穷”这个定义本身就很难衡量，无法准确判定一个区域、一位贫困户是否贫穷，是否需要得到精准扶贫的政策帮助。尽管目前收入水平高低成为最常用的指标，但收入是否够用、家中是否有老病幼残需要照顾等情况如不加以统计，很有可能造成虽然收入多，但是在多种条件限制下花销增多的贫困户因为得不到应有救助而不断致贫，甚至成为“绝对贫困人口”进而阻碍建设小康的步伐。另一方面，识别主体人员在精准识别过程中也会因为主观因素掺杂而失去正确评判识别效果等的理性。精准识别包括很多方面，有自我识别、扶贫干部识别、邻居识别和第三方识别。自我识别和邻居识别往往因为主观因素和近邻因素影响难以客观，而扶贫干部识别和第三方识别在识别贫困帮扶对象中发挥着举足轻重的作用。也因此，扶贫干部会得到一定自由的裁量权，但这种扶贫政策赋予的裁量权会因人有限理性和个人能力素质而出现执行制约，没有真正“价值中立”识别扶贫对象。在基层威权妨碍贫困户的正常识别机制时，部分地区还出现“分利优于济困”的乱象，在选择扶贫对象时干部往往会优先考虑已经有一定经济基础的困难户以及与干部有更为密切联系的村民，在真正需要救济的贫困户面前却由于对焦“失真”而缺乏“精准”，导致了更为严重的“贫困户虚置”现象的发生。

除了对象识别错误，扶贫真正目标也不断出现偏差。精准扶贫的总目标是为了共同迈进小康社会、提升贫困区群众的生产生活水平从而消除贫困。而为了贯彻好扶贫政策，从地方政府到基层扶贫干部将这一目标不断指标化，并通过强制行政压力要求基层政府将贫困比例、贫困发生率必须控制在一定的范围内，而该指标是否会反弹、贫困村这种发展道路是否合理和是否能够可持续发展却没有得到相应的关注与回应。

（三）产业发展与市场脱轨——扶贫产业走向“返贫”

产业是脱贫之本。发展产业，尤其是当地特色产业逐渐成为贫困地区能够实现小康、脱贫致富的关键优势。然而，能够通过产业带动贫困区发展首要考虑的是特色产业是否有效利用地区独特和优势资源，并且成功融入市场，实现创收。目前来看，精准扶贫存在的问题是基层干部在鼓励支持特色产业发展时缺乏市场思维，没有合理运用好“市场”这个重要战略资源，导致扶贫实践中形成的优质成果没有得到市场及时检验调整，扶贫干部和贫困户只顾“闭门造车”，缺乏对市场信息和产品营销运作的了解，最终形成扶贫“死亡之谷”的发生。

“死亡之谷”是经济学常用术语，指的是科技型中小企业从开发到商业化过程中遇到资金瓶颈的现象，经济学家布兰斯科姆（Branscomb）和奥斯瓦尔德（Auerswald）用“死亡之谷”比喻从基础研究到技术创新这一过程实现的艰难性。在精准扶贫构建的贫困区特色产业在形成成果迈向市场时也同样存在着巨大的“死亡之谷”陷阱。一方面，扶贫干部一心求快、注重实效的心理因素和大量资金流、技术流的引入促使新产业迅速成型并投入开发带动生产，短时间内拉动了农民就业率和农村收入。这种快速兴起的产业在政策扶持下还会吸引大量的投资者跟风入股。

这种成立初期的入股由于有相关保障往往营造的是“入股不亏、稳赚不赔”的现象。然而投资越多，生产链越长，产品积压越严重，投资者、当地产业、百姓等就会陷入产业产品越来越多、市场越来越大、小康之路越来越广的“泡沫”假象。然而，当产品真的投入到市场，经过市场购买力的检验和反馈，这种“泡沫”很快就会因为特色产业生产和市场实际需求之间的信息不对称而很快破灭，形成“死亡之谷”。与此相反的是，在发展过程中，相关负责人并没有将出发点和落脚点放在如何利用“供给面——环境面——需求面”三种政策工具助推各类特色产业产品更好地服务于市场。在特色产业的生产和投资过程中，还需及时释放市场对农产品尤其是特色产业的类似产品的需求信息，加快引入市场化运作模式，鼓励各种资本、技术要素在产业发展中的流动，为适应迈入市场后带来的风险和挑战打好“预防针”，做好相应的预备工作。

四、结语

“精准扶贫”政策是我们消除贫困、走向小康的一次伟大实践。通过创新扶贫理念、方法和政策工具等积极动员社会各界投入到扶贫工作实践中，合力完善扶贫体系，共同推进扶贫事业和小康社会的全面建设。

然而，“精准扶贫”并不是一朝一夕能完成的，硬性脱贫指标的完成虽然短时间能够带来表面的脱贫成功，但是如果没有后续政策的跟进和贫困区实质致贫问题解决，“精准扶贫”再好也只能是“治标不治本”。为此，我们要深刻认识到贫困任务的长期性、艰巨性和挑战性。在打好脱贫攻坚战过程中，深刻总结“粗放式扶贫”政策无法实现脱贫的历史教训，避免“走老路”“走岔路”;找寻贫困户自身发展能力问题，并且跟进扶贫与扶志同步性，提升贫困户精神文明建设、营造积极奋进的文化氛围;在整体扶贫政策设计上，要发挥正确扶贫价值导向作用，以推进整体扶贫事业为终极目标而不是只在乎贫困发生率、贫困人口比例等硬性指标的完成;坚持“以人为本”的核心立场，以保障贫困户生产生活的需要;在特色产业发展和贫困村环境建设上，要积极走可持续发展道路，持续为贫困村走向小康“造血”。

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（作者单位：东北大学）