摘 要：自《监察法》实施以来，我国反腐败斗争和“纪法融合”工作取得了瞩目的成就，职务犯罪与违法行为得到了有力惩治。但关于职务犯罪与职务违法案件追诉时效制度的建设却仍有阙如。具体表现在《监察法》尚未规定时效，造成“调查—移送起诉—审判”环节衔接不畅。故唯有在监察机关调查处理职务犯罪与违法案件时引入刑事法的“追诉时效”制度，承认追诉时效对职务犯罪与违法案件的“双重适用性”，破解《监察法》适用时效制度在学理与实践中的障碍，方能促进《监察法》的程序更加细化，推动“法法衔接”的顺畅。

关键词：监察法;刑法;职务犯罪;职务违法;追诉时效

中图分类号：D922.11   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）09-0079-03

2021年8月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国监察官法》，标志着我国《监察法》正朝着更加细致的方向迈进。在未来，可能会有更加全面的“监察法”系列产生。然而，现阶段的《监察法》仍有阙如。最典型的症结是，首先，监察调查领域未设定时效制度;其次，对追诉时效的定性不明，以至于追诉时效在监察调查中究竟是与职务犯罪还是违法案件对接，并不明晰;最后，如何确定职务犯罪与违法案件各自的时效机制，值得思考。

一、“追诉时效”的概念和价值

时效制度“源远流长”。在古罗马的《十二铜表法》中即有相关记载，且最早的时效制度规定于民法领域，包含“消灭时效”和“取得时效”。民法的“时效”规定后为刑事法所借鉴，逐步形成“追诉时效”这一概念。而在行政法领域，“时效”也约束着公权力机关行使权力的期限。

“追诉”一词，通过文义解释可知，“追”有追究、追查之意，具备主动性;而“诉”则是指起诉，是对过去的犯罪行为，在法定期限内起诉和追究刑事责任[1]。由此可见，在狭义的范畴内，追诉是刑事法领域的专业术语，体现了以检察机关为代表的公权力机关打击犯罪、提起公诉的主动性，同时也与监察机关调查职务犯罪案件相关联。此外，时效制度通常被认为兼具实体法和程序法的“双重性质”。但在我国刑法学领域，时效问题主要是由刑事实体法所讨论。在民法、行政法等领域一般不存在“追诉”这一概念，而是以“诉讼时效”命名。故“追诉时效”可定义为，由刑事法所规定的，对犯罪人进行刑事追诉的有效期限。在更广泛的领域，行政法和民法均与刑事领域的追诉制度有相互借鉴的痕迹，例如“处罚时效制度”等。因此将“追诉时效”制度运用到职务犯罪和违法案件中有一定基础。

二、《监察法》引入追诉时效制度的论证

（一）必要性论证

监察机关在针对职务犯罪展开调查时，同样会行使“讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查”等调查措施;在采集证据层面，需要“形成相互印证、完整稳定的证据链”，工作人员在调查取证时要出示相关证件;在案件保密方面，调查人员不得“违规会见、打听案情、过问案件、说情干预”，等等。由此可见，监察人员针对职务犯罪所行使的调查权与刑事侦查权并无太大差异，因为检察机关在侦办职务犯罪案件时，需要采取上述手段。更何况，由监察委所管辖的涉及88个职务犯罪的案件[2]，本身也是从检察院的管辖权中分离过来的，监察机关针对职务犯罪行使的监察调查权与“刑事侦查权”具有一定的同质性。这就为监察法引入刑事程序法的相关规定提供了合理的空间。

目前，立法没有规定监察调查等行为的“时限”，其根本原因在于，单纯设定“监察时效”，而不将“监察立案”囊括在追诉时效的范畴内，就会严重挤压监察调查的时间。因为单纯设立“监察时效”而不与刑事法的追诉时效做“一体化”的对接，不仅不利于提高监察调查的效率，反而会导致监察人员赶在追诉时效期满前将案件移送到检察机关;或者通过多次退回案件、补充调查的形式来延长调查期限。而解决这一问题最有效的方式是将监察立案纳入追诉时效中，这就需要《监察法》和《刑法》有效衔接起来。那么，监察机关行使监察调查权是否需要时效来约束？对此可从反面论证。若监察机关调查人员可以不受时效约束，案件调查会无止境地拖沓下去。同时，还极容易导致后续的移送起诉、诉讼判决无法正常开展，因为前期的监察调查已经消耗掉了追訴时效，等到该程序正式启动时，追诉时效期限已过，犯罪人可逃脱处罚。可见，时效制度对于监察调查具有重要意义。尽管目前《监察法》已经对“留置”制定了类似于时效的规定，但对于整个监察调查程序而言，仍是冰山一角。从追诉时效的制度设计来看，刑事程序法已经对时效进行了高度的细化，相关规定无论是在学理还是实践中均已成熟，例如我国《刑法》的第87、88和89条都是对时效做出具体规定。《监察法》若直接适用追诉时效制度，可节省立法成本。

（二）特例：职务违法案件适用时效制度的探讨

针对职务违法是否应适用时效制度的问题，理论界有不同观点。有学者认为，对于职务违法的监察根本不需要运用时效制度来进行筛选，因为纪检监察机关对监察对象的违法违纪处分可直接做出，这是根据党纪处分条例和政纪处分法所得出的结论[3];此外，还有观点认为，《政务处分法》和《行政处罚法》均未设置时效制度，因此监察法对于职务违法的案件同样也不需要规定时效制度。

对此，笔者持不同观点。首先，政务处分是纪委或监察机关给出的“内部性”的处分，这类似于行政机关对公务人员做出的“体制内”的处分，但二者的严厉性并不相同。如果针对职务犯罪都需设定追诉时效，那么，比职务犯罪危害性小的职务违法，则更需要时效制度来约束。因为职务违法在经过一定的时间后更有可能丧失处罚的必要性，同时，设定时效也能够提高职务违法案件处理的效率，给违法人员改过自新的空间。其次，虽然职务违法与犯罪案件具有一定的相似性，其基本特征在于案情的复杂性和证据的隐蔽性，同样需要历经较长时间来完成调查、取证等等，但这并不意味着职务案件的处理时限就一定短于职务犯罪案件。复次，职务违法案件同样存在时效中断的可能，即职务违法者在实施了第一个违法行为后，又实施了一个新的违法行为，这不仅说明职务违法行为从做出到被发现、处理存在时间上的空隙，更说明“时效中断”在职务违法案件中的运用价值，它不仅使得前一个违法行为的时效中断，还能以最后一个违法行为做出的时间作为重新计算时效的始点。最后，由于监察处罚不同于行政处分，前者所处分的对象范围要大于行政处分的对象。故不能因为《政务处分法》和《行政处罚法》未设置时效制度而否定其设置时效的必要性。

同时，将职务违法案件与职务犯罪案件“一体化”审查，有利于节约监察调查的成本，促进监察调查与刑事诉讼的顺利衔接，提升监察效率;在职务违法案件领域，借鉴追诉时效的“阶梯式”的时长规定，有利于规范职务违法案件的办理流程，形成监察程序的特色。

三、《监察法》引入追诉时效制度的实务探讨

（一）监察追诉时效的起止点

有关追诉时效起点设置的问题，若将起点设定在监察机关“立案之日”，虽有合理之处，但是在犯罪人的罪行未被监察机关发现时，其罪行无论经过多长时间都会被永久追诉，这无异于抛弃了追诉时效制度。因此，理应根据《刑法》第87条的规定，将犯罪之日作为监察追诉时效的起点;而针对职务违法的“监察处分时效”，则相应地以行为人的“违法之日”作为时效起点。

针对终点设置的问题，学者赵祖斌在《监察追诉时效新论》一文中赞成将监察追诉时效的终点设定在提起公诉时[4]。学界还有其他两种观点，即将追诉时效的终点设置在监察立案时或者审判时。笔者更赞同将监察时效的终点设置在审判之时。因为无论终点是在“监察立案”还是“提起公诉”之时，都会使得追诉时效被严重压缩。其原因在于，将监察调查纳入追诉时效的范畴，相较于传统的“侦查—起诉”模式，“调查—移送—起诉”模式无疑在流程上多了一个环节，因此需要相对应地延长追诉时效的终点予以配合;目前追诉时效尚未设定“中止制度”，同时“追诉时效延长制度”存在期限不明的阙如，如果仅仅将追诉时效的终点提前，而又不设立追诉时效中止制度，不利于监察调查与刑事诉讼的衔接。而针对职务违法案件“追诉时效”终点的认定，由于监察处分具有内部性，其调查流程相对简单，且一般不会进入审判程序。因此其追诉时效的终点可有所提前，如：将终点设定在监察机关对案件的处理阶段。

此外，对于监察追诉时效是否应当固定期限，应参考刑事法规定的追诉时效，设置“阶梯式”的时长，这有利于对职务犯罪案件轻重不一的情节做出区分。同样，“监察处分时效”也应如此，这是因为政务处分虽不如刑事处罚严厉，但同样存在“阶梯式”的处分类型，例如警告、记过、记大过、降级撤职等处分类型，处罚的力度是逐渐上升。在《公务员法》中，不同处分类型的时长以及与晋升、绩效、行使职权等是否挂钩有着莫大的关联，所以为职务违法的“监察处分时效”设置“阶梯式”的时长十分必要。

（二）职务犯罪与违法案件时效制度的衔接

1.包含职务犯罪及违法案件的时效处理

在職务犯罪中常常存在这样一些案情，即职务犯罪人较长期限内前后实施了一系列有关职务违法或者犯罪的行为，但经过一段时间后，其中的犯罪行为已过追诉时效，但其中部分职务违法的行为实施较晚，尚未过追诉时效（即职务违法的“监察处分时效”），那么，是否因刑事部分已过追诉期限，而放弃对违法行为的追诉呢？答案是否定的。正如前文所述，涉及职务犯罪和违法的案件，可能因案件性质不清晰而出现合并立案的情况，即以职务犯罪优先立案，在调查犯罪的同时收集与职务违法相关的证据。在案件调查中，如果出现涉及职务犯罪案件已过追诉时效，而职务违法案件未过追诉时效时，理应继续处理职务违法案件，这表明职务犯罪和违法虽合并立案，但事实上仍然遵循着各自的追诉时效分别处理。

2.立案错误的处理

在初期对案件的判断不清晰时，往往会出现监察机关立案错误的情况。但值得强调的是，监察机关的立案性质并不能决定案件最终的性质，因为一切均需遵循“以审判为中心”的原则，交由法院审判才能最终定性。所以，监察机关的最初立案就可能出现错误，但由于尚未进入审判阶段，故监察机关完全可以及时适用正确的追诉时效来纠正错误。若以职务犯罪立案调查，但在调查中发现事实不清、证据不足，难以追究刑责，那么此时应当怎样转换调查程序、适用职务违法的“监察处分时效”呢？

首先，应当及时终止职务犯罪的调查程序，避免犯罪调查对当事人产生的不良影响扩大化;其次，应当及时启动职务违法的处理程序，并以职务犯罪案件的立案之日作为职务违法案件的立案时间，避免追诉时效的延长导致当事人的痛苦加剧;再次，将所有调查职务犯罪所获证据全部转化为职务违法案件的证据使用，避免重新取证给办案人员带来额外的压力。在职务违法的处理启动后，可以更换为另一批监察人员对职务违法案件进行处理。这是为了避免调查人员基于刻板印象办案，同时也避免当事人出现类似于刑事诉讼过程中的重复供述的现象。

（三）“超过追诉时效”“时效延长”与“核准追诉”

1.“超时”的认定

《刑法》对于超过追诉时效的犯罪行为，不再追诉[5]。对于有必要继续追诉、法定最高刑为“无期或死刑”的案件，报最高检察院核准。这意味着在不适用“核准追诉制度”的情况下，超过追诉时效的犯罪无论是在实体还是程序上，其法律责任均已消灭。在监察程序与刑事诉讼程序追诉时效“一体化”的语境下，上述规定及法律后果同样适用于监察调查的职务犯罪案件，即在犯罪之日起，若该职务犯罪超过法定追诉期限，监察机关不再对此立案，已立案的应当撤销立案。针对超过追诉时效的情形，职务违法案件应参照职务犯罪案件的处理方式，对于已经超过追诉时效的案件，不再追究其责任，已经立案的，还应当撤销立案。但如果违法行为具有连续性，对部分已过时效的案件，则不应在追诉上有所遗漏，仍应当继续追诉。同时，对于贪污、受贿等一些职务犯罪，存在当事人利用每次的数额都达不到犯罪的标准来逃避制裁的情形，这类行为就单个而言属于职务违法，但将数额累计起来却属于职务犯罪。对于此类特殊案件应注意选择正确的追诉时效。

2.“时效延长”的认定

刑事法规定的追诉时效的延长分为两种情况，第一种是侦查机关已经立案的前提下，犯罪人逃避追诉和侦查的;第二种是被害人在追诉期内提出控告，而公检法机关应当立案而不立案的。与追诉时效延长制度相类似的，还有“核准追诉制度”。二者的适用存在一定的冲突，即将本应该适用追诉时效延长、中止等制度的案件，却越过上述两类制度而直接以“核准追诉制度”替代，这实际上“架空”了追诉时效延长、中止等制度。因此，厘清上述制度适用的界限具有十分重要的意义。由于职务犯罪和违法案件很少存在“被害人”，尤其是职务违法案件，往往是“举报人”引起案件调查程序的开展。所以职务犯罪、违法案件出现被害人在追诉期内控告的情形很少，完全可以赋予举报人一定的权利，即举报人在追诉期内提出控告，而监察机关应当立案而不立案的，追诉时效应当延长。

3.“核准追诉制度”的运用

在我国《刑法》第87条第四项中，还存在“核准追诉”这一制度设计。它包含于追诉时效延长制度之中，针对的是法定最高刑为无期、死刑的罪名，即在超过一定追诉期限后（一般为20年），还认为有追诉必要的，应当报请最高检批准。显然，这是一项专门针对犯罪的制度设计，对于职务违法的案件则难以适用。之所以引出这一概念，原因在于考虑目前有关监察追诉时效制度的设计尚不成熟，在追诉时效的延长和中止及终止等规定不明晰的背景下，将该制度引入《监察法》中，不失为应急之策。但目前仍缺乏法理的依据，相关概念的“移植”仍需要严谨的探讨。

四、结语

时效制度具有独到的价值，监察法中规定的职务犯罪与职务违法案件同样需要时效制度加以规范。全盘吸收刑事法中的“追诉时效”制度，不仅有利于职务犯罪调查程序与刑事诉讼程序衔接的融洽[6]，更有利于职务违法案件处理程序的规范。合理运用追诉时效制度，能够促进《监察法》朝着更加“细致化”和“规范化”的方向不断迈进。

参考文献：

[1]钱小平.监察追诉时效问题的再思考——兼与刘练军教授商榷[J].法学论坛，2019（5）：153-160.

[2]吴思遥.职务犯罪监察立案纳入追诉时效体系的立法探究[D].湘潭：湘潭大学，2020.

[3]陈伟.职务犯罪调查的时效适用困惑及其澄清[J].法学，2021（9）：85-103.

[4]赵祖斌.监察追诉时效新论[J].法治社会，2021（5）：77-89.

[5]李瑞.论《监察法》与《刑法》适用的衔接困境及解决路径——以职务犯罪为视角[D].合肥：安徽大学，2020.

[6]陈结淼，朱智帅.论监察人员职务犯罪的刑责追究障碍及对策[J].淮阴工学院学报，2021（4）：25-31.