文／康振军 西安市建筑设计研究院有限公司 副总建筑师

田 涛 西安市城市规划设计研究院规划四所 所 长 博士（通讯作者）

引言

西安是世界四大文明古都之一，拥有十三朝都城的称号。中华人民共和国成立以来，西安城市建设坚持了“山水塬城禀赋、东方营城理念、传统文化积淀”的思想，呈现了“一城多心、九宫格局、棋盘路网、轴线突出”的空间格局，形成了古色古香原真性的老城区与现代时尚的活力新城区交相呼应的城市特色，城市建设坚持在更大格局中塑造城市空间形式，更具体细节地传承城市文化的情怀，这也是城市设计思维的重要展现。中国共产党第十八次全国代表大会以来，国家强调“五位一体”总体布局，更加强调在城市建设中使用城市设计的手法，体现文化自觉，营造城市特色。在此背景下，随着国土空间规划体制机制的改革，国土空间规划五级三类规划体系的构建，城乡空间全域全要素底线管控思维得到了重要保障，人民对美好生活需求的人性化关怀及人本性设计需要进一步加强。2021年出台的《国土空间规划城市设计指南》进一步强调了国土空间规划的重要性，强调了各层次尺度国土空间规划城市设计方法应用的运用要点及成果内容。西安城市建设可依托该契机，系统总结既往城市设计经验，剖析当下存在的问题，创新规划管理思路，真正实现品质转型。

1 认识城市设计：国内外城市设计研究综述

1.1 国内外城市设计研究

国外城市设计思潮紧随社会变革的思潮而发展，19 世纪末、20 世纪初注重设计内涵由机械理性到突显人文关怀，20 世纪末突出了运作过程由精英设计到重视社会参与，而21 世纪初则强调调控作用由形态设计到注重设计导引。现代城市设计发展到今天，则和各国的城乡规划体系结合得更为紧密，在各国城乡规划管理中更加注重和各国的经济、社会、文化、生态综合管控结合，更加突出人性关怀、美学营造及空间价值分配。

国内城市设计起源于20 世纪80 年代，《城市规划》和《国外城市规划》等杂志发表了多例对城市设计的研究，认为城市设计一直以非法定规划的形式，贯穿城市规划的全过程，重点研究空间形体关系和公共空间营造。进入21 世纪，国内城市设计则更强调在宏观上进行整体城市山水形胜及空间格局管控，中观层面强调对城市重要轴线及重点区域空间秩序的营造，微观层面则侧重对具体项目人性化设计及建设引导。在管控层面，则有四种形式，如香港将城市设计总结为城市设计导则进行管控引导，广州等城市将城市设计作为控制性详细规划的补充，北京、天津、武汉、深圳等城市将研究通过相关会议程序后直接转化为控制性详细规划，上海则在陆家嘴等重要区域将城市设计成果作为规划条件书的一部分。

1.2 城市设计的趋势

1.2.1 内涵上：注重文化挖掘和生态修复

当前城市设计结合空间规划编制及管控，已经拓展到城市乃至整个区域的山水形胜的把控，并充分结合城市双修（生态修复、城市修补），将整个城市的生态文化、历史文化及民俗文化进行充分挖掘，明确城市的文化特色，并且在空间规划层面进行保护与活化，实现城市在山水林田湖草城的有机融合和城市文脉传承，达到营造永续发展的活力之城。

1.2.2 方法上：系统性统筹国土空间全域全要素，贯穿规划建设全过程

《释名》：城者，成也；《广雅》：计者，谋也。城市设计，设计城市。怎样设计？如何成事？目前最权威的是2021 年出台的《国土空间规划城市设计指南》，在术语解释中重点强调城市设计贯穿于国土空间规划建设管理的全过程。在新的国土空间规划体系下，城市设计作为一种重要的理念和方法，应系统性统筹国土空间全域全要素，并贯穿规划建设全过程。

1.2.3 管控上：突出刚性、弹性结合管控

前些年，城市设计得到了一定的重视，并且作为一种空间规划工具，起到了一定的作用，但在实际规划管理中，存在着城市设计和具体规划审批两张皮的现象，城市设计作为非法定规划，多仅作为政策决策的形象展示，但一味将城市设计纳入法定规划又会造成城市设计过于呆板，失去其以空间特色营造为核心、灵活应对空间问题的特质，因而在具体管控中应重点实现将法定规划的刚性和城市设计的弹性进行“适度”结合，并纳入一个平台进行系统管控。

2 坚守城市特色：西安城市设计的经验及教训

2.1 西安城市设计的经验

坚守文化筑魂的文化体系格局：对于西安这座华夏古都来说，文化在城市发展中的作用至关重要。因此，在西安空间特色营造的过程中，文化是其建设的内涵所在。西安在城市设计中特别突出将南山北塬、八水绕城等生态文化，3100 年建城史、1100 年建都史遗留3000 多处文化遗产及文物点等历史文化，独特的社会经济生活所形成的民俗文化，总结凝练，形成文化基因，在空间上塑造和体现出来。

坚守“山水城市，棋盘路网”宏大空间格局：凸显山、水、田、塬、城形成了西安独特的地质地貌特色，表南山之巅以为阙，八水润城、水城相生，以主要河流、交通廊道沿线绿色通道为脉络生态体系，“三环八带十廊道”的绿化主骨架，建设城市小广场、小绿地，形成“内小外大、内密外疏”的绿地斑块系统，构成“珠落玉盘”的生态景观格局；此外城市组团布局、路网建设也延续了千年以来的轴线对称、棋盘路网空间特色。

坚守细节，提升心灵的品质格局：突出文化节点，将3000 多处文物点都登记造册，在城市建设中按照原址保护、文化氛围营造、文化特色凸显、历史故事及人物标识的原则，结合城市片区更新、公园建设、绿道串联及口袋公园营造，打造城市文化亮点。注重环境小品、标识雕塑，作为十三朝古都的西安，历史上传承下来浩如烟海的诗词歌赋、名人典故，这些丰富的文化内涵以城市雕塑（包括唐诗、诗碑等有形雕刻及其他塑形艺术）这种直观的表现形式加以体现，有力地推动了西安建设丰富历史文化内涵的现代化都市进程，以城市雕塑为代表的小品建设也是魅力西安建设的重要体现。

2.2 西安城市设计的问题

西安城市设计作为城市规划的系统方法论，旨在解决城市规划当中所面临的各项问题，大多注重从人的行为活动和感受方面入手来解决城市问题，因而，城市设计在提升整体空间品质、增强城市服务水平等方面有着重要的指导作用。在西安具体规划管控工作中，将城市设计作为控制性详细规划编制之前或编制过程当中的一项重要内容来进行。其研究的容积率、建筑密度、建筑限高、停车位配比等强制性指标纳入了控制性详细规划，实现了较好管控，但由于城市设计是非法定规划，其从空间美学和公共空间营造所提出的建筑群体关系、城市天际线、建筑风格、建筑色彩、城市家具、门头牌匾、城市雕塑、夜景照明等管控要求则长期未得到足够重视，造成了城市精细化管控和品质化建造不到位。

3 创新城市设计：西安城市设计创新展望

2015 年，西安市全面启动了城市设计工作，2017 年被评为国家城市设计试点城市，未来可进一步在开展“城市设计编制管理体系、城市设计融入规划条件书构成、城市设计融入规划审批流程、大数据、三维方针助推城市设计编制及审查”四个方面创新工作，并为全国城市设计工作提供借鉴。

3.1 优化城市设计编制管理体系：1231 网格动态管理

目前，西安正在推行“一张图”规划审批体系，城市设计管控有必要直观和动态地展现城市增长，实现三维智能管控，并纳入西安市“一张图”规划审批体系。因而建议将西安市法定规划与非法定规划整合形成“1231 网格动态管理体系”，即为“一个平台、两个体系、三个层次、一张图则”。一个平台即“一张图”数字规划管理系统；两个体系是指“法定规划、非法定规划”两个体系；三个层次是指总体、分区、单元三个层析；一张图则指将法定规划的强制性管控及非法定规划的引导性管控整合形成单元地块的管控要求（图1）。通过组织编制总体城市设计、分区城市设计及重点地段等城市设计，立体、直观表达城市风貌特色和空间效果，实现城市设计全覆盖，进一步科学指导土地开发利用，提高规划管理水平，推进城市精细化管理，提升西安城市品位。

图1 1231 网格动态管理（图片来源：作者自绘）

3.1.1 一个平台：“一张图”数字规划管理系统

将市政府和市规划行政主管部门审查的城市设计成果纳入“一张图”规划管理系统作为西安市规划编制、管理、建设、审批的主要平台依据，城市设计成果纳入对应的法定规划后录入“一张图”规划管理系统。重点地区和市政府确定的特殊地区单独编制的局部城市设计对地区的空间形态提出了具体的控制要求，与用地规划审批管理、建筑方案审批管理密切相关，其城市设计导则是核心内容，全部纳入“一张图”规划管理系统，作为规划管理的技术依据。

3.1.2 两个体系：法定与非法定

两套体系是指法定和非法定两套规划体系：通过对国土空间总体规划、分区规划及详细规划单元图则等法定规划的总结，提炼《西安市城乡规划管理技术规定》，实现对城市开发建设的强制性管控；通过总体、分区及重点地段城市设计及总结的城市设计导则，实现对空间风貌的引导性管控。

3.1.3 三个层次：总体、分区、单元

三个层级是指宏观层级的总体规划及总体城市设计，主要为市政府服务；中观层级的分区规划及分区城市设计；微观层级的详细规划及重点地段城市设计，主要为区县、开发区政府服务。

3.1.4 一张图则：刚性、弹性管控

将详细规划图则单元、城市设计单元合一，将西安市城市建设用地划分成638 个控制单元。每个单元都有分别依据详细规划的强制性指标及依据城市设计的引导性指标两套指标，在保障刚性管控的基础上为下一步设计留足空间，实现网格化管理。

3.2 城市设计融入规划审批流程

下一步建议可将城市设计和法定规划统一同时编制，充分考虑传承城市文化特色、建设项目和城市总体空间的衔接与融合，衔接城市各类设施，留足公共空间，实现城市设计的有效管控（图2）。

图2 西安市城市规划设计条件办理流程（图片来源：作者自绘）

结语

我们期望，在今后城市规划及设计工作中，西安将进一步坚守城市特色，依托大数据等新的技术手段，认真开展规划编制研究，深入推进管理体制改革，提升规划创新服务能力，进一步开展“优化城市设计编制管理体系，城市设计融入规划条件书构成，城市设计融入规划审批流程”三个方面创新工作，积极为全市经济社会转型发展做好服务，将西安建设成为“生态优美、魅力鲜明、智慧高效、活力温情”的华夏儿女精神家园。