文/苏州科技大学建筑与城市规划学院 刘亚娟

0 引言

城乡发展不平衡和农村发展不充分仍是我国经济社会发展中最突出的结构性矛盾，为解决该矛盾，党的“十九大”提出实施乡村振兴战略[1]，加快农业农村现代化。振兴乡村、解决“三农”问题，土地是关键。宅基地制度既是土地制度中最特殊和最落后的一类，又是实现乡村振兴的短板[2]。我国农村宅基地总面积约1.7亿亩，大于城市建设用地面积，大量农村人口向城镇转移，造成城市建设用地不足而农村建设用地低效利用的现象。基于此，社会各界开始关注如何盘活农村闲置宅基地、挖掘农村存量建设用地的使用潜力，以实现土地集约高效利用。

农村宅基地作为农村土地的重要组成部分，是农民安身立命之地[3]。国内众多学者通过实际调研、统计和计量经济模型及应用社会学的案例研究等方法，从土地资源利用和管理角度，对宅基地流转、退出、置换、产权制度等进行研究，积累了大量成果，但研究大多选取典型试点城市或经济发展水平高的区域，对欠发达地区农村宅基地闲置情况、影响因素和治理策略研究较少。研究基于宅基地闲置现状及其成因，制定宅基地有偿退出机制和具体的实施方案。

1 研究对象和研究方法

1.1 研究对象

临泉县隶属安徽省阜阳市，是全国典型经济欠发达的农业大县，其工业处于初级发展阶段，产业结构单一。全县农业人口多，耕地资源有限，农村劳动力大量剩余，以致大部分农民选择外出务工。据统计，每年约有70万人外出务工，以农业户籍人口为主，人口外流严重，但农户对宅基地的刚性需求依然强烈，村庄持续扩张，宅基地闲置和乱占耕地建房现象仍存在。

1.2 研究方法

由于对欠发达地区的研究较少，故多次调研临泉县农村，以非参与式调查与半结构访谈相结合的方法收集宅基地的相关资料与数据。首先通过访谈村委，重点了解村内经济结构、村庄规划、常住人口、村民外出就业和收入、宅基地的使用情况，包括新建住宅和闲置宅基地的规模和分布状况，随后在村内走访，观察村庄宅基地闲置情况与村民生活状况，随机访谈村民，了解宅基地闲置时长及成因，询问其退出闲置宅基地意愿及退出要求。

2 宅基地闲置现状及其成因

2.1 现状（见图1）

图1 临泉县农田现状

农户在村内位置、环境较好处建新房，造成老宅空置及生产性用房被弃之不用。调研发现卞庄村共310宗宅基地，其中71宗闲置，闲置率约22.90%，宅基地闲置程度较高；刘大村共323宗宅基地，其中63宗闲置，闲置率约19.50%，该村宅基地数量持续增加，且常住农户数量也在增长，闲置程度较稳定；鲁阁村是新村搬迁的典型代表，宅基地利用情况具有一定特殊性，该村对宅基地面积、户均数量的管理较严格，一户多宅、建新不拆旧等情况受到控制，其市政工程设施和公共服务设施较齐全，全村共472宗宅基地，其中68宗闲置，闲置率约14.41%，村庄规划的顺利实施降低了该村宅基地的闲置程度。

从闲置宅基地的分布规律出发，薛力[4]指出村庄内部闲置宅基地分布具有各自的形态特征，随着经济发展，宅基地闲置分布区域由村中心逐渐向村外部扩展。农村闲置宅基地呈内密外疏的空间形态分布，村庄原始核心区闲置宅基地较集中，外围扩建区呈零散闲置形态。原始核心区宅基地多为老旧农宅，单户平均建筑面积较小，住宅密度较大，布局缺乏统一规划，分布较凌乱，且居住环境差，以致农房被舍弃，造成宅基地集中成片闲置。而村庄扩建范围区因村民外出务工或在城镇定居，造成区内均有闲置宅基地。

2.2 成因

2.2.1 无偿取得宅基地使用权

近年来，我国农村地区一直实行“一户一宅、无偿取得、长期使用”的宅基地制度，规定每户家庭有1处宅基地，且不可超过当地市县规定的面积标准，但在实施过程中困难重重，尤其在经济欠发达地区的农村，集体经济成员获取宅基地门槛低，农民抱着多占多得心理，尽可能多地申请占用宅基地，或通过继承取得更多的宅基地，造成宅基地因面积超标、一户多宅等原因被闲置。1994年前，临泉县农户凭借集体成员身份无偿取得宅基地。1994年，原有超过规定面积宅基地的农户按照规定补缴面积超标部分的使用费，即可继续使用已有超标宅基地，规定每户只能依法取得1处宅基地后，农户以家庭成员结婚分户方式，另行申请宅基地，以上均造成该县宅基地闲置。

2.2.2 宅基地的规划管理滞后

村庄规划对村庄建设和发展具有重要作用，但在实际中，大多欠发达地区农村缺乏整体规划，甚至并未规划，农户占用宅基地较随意，部分农户侵占公共用地、耕地等，导致村庄用地结构和公共服务设施配置不合理，居住环境被破坏。农户收入提高后，对住房需求提高，更倾向于改善居住环境，而旧宅的改造利用并未引起重视，村民将老宅弃之不用，造成村内老旧宅基地闲置。

从村庄管理角度来看，因宅基地管理的措施不到位、力度不足，其闲置问题长期未得到解决。法律规定宅基地无偿、无限期使用，农民的自觉节约用地意识不足，抱有集体土地“能占则占、不占则吃亏”的思想观念，导致农村宅基地超标占用、一户多宅现象严重。2014年，临泉县出台《临泉县农村宅基地管理暂行办法》，但在实际操作中难以落实。卞庄村内有多家农户因村内宅基地面积狭小，在其自留地上建房，但村委会并未及时处理，导致村内其他农户借机占用耕地，这类事件规模化后，村内占用自留地或耕地建房的现象难以控制，闲置问题加剧。

2.2.3 农村人口向城镇转移

随着工业化和城镇化发展，城市中非农就业岗位与日俱增，且劳动报酬远高于农村，吸引着越来越多的农民外出就业[5]。临泉县是典型的农业生产大县，其第二和第三产业发展不佳，农户大多选择外出务工，但离乡不离地。外出务工人数持续增加，各村外出务工农户约占全村总人口的一半及以上，少数外出打工的农户在农忙、春节、婚丧等重要时刻返村短暂居住，造成宅基地季节性闲置，而农户具备经济实力后在城镇定居，但普遍仍保留农村宅基地，造成宅基地长期闲置。

3 闲置宅基地退出策略研究

3.1 取得使用权

宅基地的无偿获取实际助长了农民超占、乱占等行为，导致宅基地闲置。为高效利用农村宅基地，应对其合理分配，严格规范农户取得宅基地使用权的途径。明确宅基地取得对象为村集体组织成员，以户为单位，严格把控分户条件，规定分户必须经村集体组织同意，不可随便分户，严格遵循各地区规范，按各省市规定的面积标准划分各户可取得面积[6]。根据《安徽省农村宅基地管理办法》，限制宅基地资格为一户一宅，户均面积小于220m2，确权、登记、颁证工作应严格规范，由点及面展开，落实居住权，保障农民权益。

3.2 强化管理

为实现土地的集约节约利用，既要推动农民有序退出宅基地，又要根据地方实际情况作出时效管制，做好监督管理工作，实现土地管理方式创新：完善宅基地管理制度，加强原址翻建、新建房屋管理；对于擅自扩大宅基地面积的违法行为，建立处罚机制，如罚款、赔偿或拆除房屋；对于新建住房的农户，做好实际调查，了解具体情况后确保相关部门加强巡查和监管力度；积极开展对宅基地政策、制度和法律的宣传，呼吁农民合理有序使用宅基地，保护耕地，增强其集约节约用地意识。

3.3 明确退出内容与补偿方式

3.3.1 确定退出对象

因农村宅基地退出涉及农民的切身利益，需充分考虑农户的退出意愿，基于实际情况确定农村宅基地退出的对象和范围。引导占地面积超标、一户多宅、非本集体经济组织成员等农户自愿退出宅基地，已闲置及荒废的宅基地需强制退出，针对不同的情况进行分类处理。在实施宅基地退出的实际操作过程中，具体问题具体分析，各村面对不同的退出对象，需充分考虑农户的实际状况，在退出过程中不以“退出”为唯一目的，做好宅基地使用情况调查。

3.3.2 扩大退出补偿选择

改革开放以来，农村发展最深层次的原因是自由扩张，即个体选择渠道的扩大。基于农户个体差异对宅基地退出的影响，需提高农户宅基地退出选择自由度，提高宅基地退出政策的可实施性。基于农户自愿退出原则，提出多种退出补偿方式：①货币补偿，通过测算补偿标准，对农民实行货币补偿；②宅基地补偿，农户退出现有闲置宅基地并申请中心村、集中社区的宅基地，依法按照原有符合面积要求的宅基地面积对农户进行补偿；③房屋补偿，对于渴望改善居住条件的农户，可采取置换保障性住房的方式，让农户享受更高标准的公共服务设施和配套服务；④宅基地退出换取其他各类优惠补偿，如针对年龄较大、劳动能力较差的农户，实行宅基地退出置换集体养老服务或股权的方式。多样化的退出补偿选择可提高农民退出宅基地的积极性。

3.4 建立退出平台

农村宅基地普遍呈零散分布，这是阻碍实施宅基地退出工作的关键，面临难以成片使用、补偿资金缺乏等问题。针对零散宅基地退出操作困难的问题，临泉县可建立农村集体建设用地储备中心，基于农户自愿退出原则，按该县市场价格将农户自愿退出的宅基地统一收储，根据宅基地的具体情况判定价格，当收储的宅基地达到一定数量时，由储备中心对宅基地进行集中打捆整合，盘活零散宅基地，从而规模化利用。

4 结语

农村闲置宅基地退出和再利用，既是乡村空间高质量发展的重要目标，也是乡村振兴和转型发展亟待解决的难题。基于临泉县宅基地闲置现状及成因分析，借鉴试点地区成功的改革经验，提出在完善宅基地相关政策制度的基础上，明确宅基地退出内容，按照农户有偿退出意愿提供合理退地补偿，建立农村宅基地退出平台，推动农户退出闲置宅基地。