张杏辉

摘  要：高等教育是国家治理的重要领域，二级学院是高校主要的办学主体，其治理现代化直接关系高校立德树人根本任务落实、大学治理现代化以及高等教育内涵式发展。因此，以习近平新时代中国特色社会主义思想推进和优化二级学院治理，正当其时，十分必要。文章立足二级学院治理实践，分析探讨了当前二级学院治理存在的理念缺失、主体单一、结构不完善、制度不健全和民主监督弱化五方面问题;依据二级学院自身特性和治理特点，总结了二级学院治理应遵循的基本原则;以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从党的自身建设、理念转变、完善结构、补齐制度、加强监督等方面提出了一系列优化路径，为积极推进二级学院治理现代化提供借鉴。

关键词：二级学院;治理结构;治理体系;现代化

中图分类号：G416     文献标识码：A     文章编号：1673-7164（2022）12-0001-05

党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。高等教育作為国家治理的重要领域，在推动经济社会发展和提升国家治理能力方面发挥着至关重要的作用，而二级学院作为高校办学的真正主体，其治理体系和治理能力直接决定着大学各项职能的发挥，直接决定着现代大学制度和大学治理现代化的实现。党的十九大概括和提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，并将其确立为党必须长期坚持的指导思想[2]。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，郑重地把习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，实现了这一思想从党的指导思想向国家指导思想的转化[2]。二级学院作为大学的办学主体，承担着人才培养、科学研究和社会服务等多项职能，必须自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，不断推进和优化二级学院治理体系和治理能力现代化。

一、二级学院治理的现实困境

人类社会是在发现问题、认识问题中前进和发展的。人类要改造世界，必须首先认识世界。梳理总结当前二级学院治理存在的问题是有效改进其治理体系和治理能力的前提和基础。当前高校二级学院治理仍存在诸多现实困境，突出表现在：

（一）治理理念缺失

理念是行动的先导。理念坚定，则行动稳健;理念淡薄，则行动迟滞。长期以来，高等院校作为政府的从属单位，历来沿用政府的行政管理模式，行政管理倾向严重。随着高等教育体制改革的不断深入，伴随着“一流大学”“一流学科”的实施，大学开始摸索构建现代大学制度，而现代大学制度要求大学由管理向治理转变。二级学院作为大学的基本组成单元，亦必逐步走上现代治理之路。但相较大学层面，二级学院作为其下属单位，长期受学校和职能部门行政命令约束，已经形成被动管理思维习惯。在其内部，二级学院更是以行政管理为主，甚至以个别领导的“人治”为主，现代治理理念淡薄[3]。

（二）治理主体单一

管理是单一主体的，而治理是多主体的。现代治理是基于利益相关者理论逐渐形成和发展起来的。利益相关者理论强调任一利益相关者都是行动主体。在高校的二级学院场域内，政府、学校、教师、学生、家长、企业等均为利益相关者，均应参与到二级学院的治理中来。但现有二级学院仍以党委会和党政联席会作为治理主体，而作为学院人才培养、科学研究和社会服务任务主要承担者的广大教师鲜有参与，同时作为学院人数最多、最为直接的利益相关者的学生更是难以参与，尚未形成多元主体治理格局。

（三）治理结构不完善

治理结构是治理体系的根本和核心。治理结构科学完善，则权力分配平衡，制约有序;治理结构混乱，则权力分配失衡，制约无效。二级学院由于长期沿用传统大学的科层制组织架构，加之较长一段时期实行的“院长负责制”，行政管理倾向严重，以院长、副院长等为代表的行政权力长期“挤压”以教授或学术委员会为代表的学术权力，使学术权力处于从属地位。随着《中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》等相关文件颁布实施，以党委会为代表的政治权力得以加强，逐渐形成政治权力与行政权力并驾齐驱的局面，突出表现在以政治权力和行政权力为核心的党政联席会成为二级学院重要事项的最高决策机构。但是二级学院作为基层学术单位，其学术权力一直处于底层地位。以教师和学生为代表的民主监督权力更是名存实亡[4]。

（四）治理制度不健全

制度是现代治理的基础和前提。如果治理制度缺失、不健全，再好的治理结构、治理机制都是镜花水月，难以持久。学校作为高等教育体制改革和教育主管部门考评的实体单位，其各项制度相对健全完善。二级学院在制度建设方面则较为弱化，学院制度体系不健全，现有制度尚未覆盖学院教学、科研、社会服务等业务，仍存在着制度空白领域;制度可执行性不强，虽有制度但不具有较强的操作性，使之未能落地;制度执行不到位，部分制度执行不严或流于形式。

（五）民主监督弱化

任何权力不受监督必将走向腐败，权力必须在阳光下运行。随着校院两级管理的不断深化，高校管理重心持续下移，校院两级职责更加明确，学校赋予了二级学院更多的人事权、财务权，其办学主体地位不断彰显。对于行使学院“三重一大”事项最高决策权的党政联席会、代表政治权力的二级学院党委书记，代表行政权力的二级学院院长，其决策程序、执政行为等必须接受广大师生的监督，必须做到公开透明。但就现有的二级学院实践来看，民主监督主要包括以教师为主要代表的教代会和以学生为主要代表的学代会，但二者根本不具备列席党政联席会资格，学院的诸多党务、院务未公开，其民主监督效力几乎没有形成。

二、二级学院治理应遵循的原则

二级学院作为高校办学的真正主体，肩负着人才培养、学科建设、专业发展和社会服务等具体职能，学术性是其本质属性。二级学院治理既有其理论基础、治理特点，还应遵循特定的治理原则[5]。305F36DC-7AFE-4666-8110-4190EB6822D4

（一）坚持多元主体、协同共治原则

推进和完善二级学院治理必须以现代治理理论为基石。现代治理理论实现了从单一治理主体向多元治理主体的理论跨越，强调构建以主体多元、协同共治为核心的现代治理结构。从现有权力构成来看，我国高校的二级学院普遍存在政治权力、行政权力、学术权力以及民主权力四类权力，分别对应着四种不同治理主体。面对当前二级学院治理主体单一、行政管理倾向严重、权力分配失衡等现实问题，必须坚持多元主体、协同共治原则。二级学院从管理走向治理，首先要改变传统单一的自上而下的管理模式，实现多元主体的协同共治。而在上述治理主体和权力体系中，单纯依靠任一治理主体均无法实现二级学院治理现代化。只有建立协同共治的合作关系，二级学院才能真正实现治理现代化。

（二）坚持集体领导与分工负责相统一原则

《中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》指出：“建立健全党政联席会议制度，院（系）工作中的重要事项，要经过党政联席会议，按照民主集中制的原则集体研究决定。”[6]就当前我国高等教育实践来看，二级学院的运行和治理机制多数为党政共同负责制。党政共同负责制的主要实现途径是党政联席会议。党政联席会议作为学院“三重一大”事项的最终决策机构，必须坚持集体领导与分工负责相统一原则。在对涉及学院发展或教职工切身利益的重大事项做出决策前，党政联席会议全体成员必须经过充分讨论，并按照民主集中制原则做出表决。在做出最终决策后，各党政领导必须按照具体职责分工坚决贯彻落实。二级学院党委要切实发挥最高政治领导作用，做到把方向、谋大局、定政策。而二级学院行政系统要自觉接受学院党委的政治领导，学院领导班子成员须根据各自的分工做好相应分管工作。

（三）坚持学术本位原则

蔡元培先生指出“大学，研究高深学问者也”[7]。学术性是大学的根本属性。大学的职能随着经济社会的发展而不断拓展深化，但人才培养、科学研究是其永恒的追求。作为高校真正办学主体的二级学院，承担着人才培养、学科建设、专业发展等具体学术事务，学术性是其本质属性。因此，二级学院治理必须坚持学术本位原则。历史总是能够带给人们无限启发。回望历史，无论中外在高校内部治理改革进程中都曾出现过以行政权力为代表的非学术权力对学术权力的长期过度干预，致使学术权力无法在二级学院治理中发挥主体作用。以史为鉴，高校应强化学术权力在二级学院治理中的主体地位。

（四）坚持尊重保障师生民主管理与权力监督原则

坚持人民主体地位、尊重和保障人民权益是习近平新时代中国特色社会主义思想贯彻始终的不懈追求。广大师生是二级学院最重要的利益相关者。二级学院治理必须坚持尊重保障广大师生依法享有民主管理与监督权利。当前，高校二级学院广大教师主要通过教师代表大会依法参与学院治理，反映和维护自身合法权益，并积极开展民主监督。广大高校学生則借助学生代表大会积极参与学院治理。部分学校会邀请学生代表列席学院党政联席会。二级学院在建立健全内部管理制度、推进现代治理过程中，要不断完善民主管理体制机制，持续推进和完善教师代表大会和学生代表大会在学院治理中的民主监督作用，切实保障广大师生进行民主管理与监督的渠道畅通无阻。

（五）坚持依法治院原则

法治是人类政治文明发展的重要成果。推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持依法治国，使法治成为国家治理和社会治理的根本方式。同样，二级学院治理也必须坚持依法治院原则。一段时期以来，高校表现出突出的“人治”倾向，受党政领导干部个人影响严重，与现代学院治理体系格格不入。在当前全面依法治国和全面依法治校的时代背景下，二级学院治理也必须通过法治思维和法治方式来推动学院治理权力合理配置，坚持走依法治院道路，通过科学立法、公正司法、全员守法，保证内部各治理主体的行动有法可依、有法必依。

三、以习近平新时代中国特色社会主义思想推进和优化二级学院治理

习近平新时代中国特色社会主义思想是党和国家必须长期坚持的指导思想[2]。积极推进和优化高校二级学院治理，必须自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想为理论指引和行动遵循。

（一）以“战略定力”坚持和加强党的领导

习近平总书记深刻指出，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的[2]。二级学院作为中国社会主义大学下的基础组织单位，其现代治理必须旗帜鲜明地坚持和加强党的领导，必须突出党组织的核心领导作用，使学院的各项工作和事业都自觉在党委的正确领导下积极有序开展，始终凸显社会主义办学方向和属性。

面对内外各种不确定因素，二级学院要以“战略定力”坚持和加强党的领导[8]。一是坚持和完善党委会制度。党委会是党政联席会的前置会议，对于事关学院改革发展稳定的重大事项必须首先经由党委会讨论决定，再提交党政联席会讨论。这一制度有助于确保二级学院党组织的领导核心地位。二是坚持和完善党政联席会议制度。党政联席会议作为二级学院“三重一大”事项的最高决策机构，其科学高效运行既关系到党委领导核心作用的发挥，又关系学院人才培养、科学研究和社会服务等各项工作的发展。三是选优配齐二级学院党组织领导班子。选拔任用政治能力强、业务能力精、作风优良的二级学院党委书记，使其切实担负起第一责任人责任，发挥政治领导核心作用。同时学院其他主要业务领导必须坚持“一岗双责”，既承担行政领导职务，也履行党建职责。四是充分发挥学院基层党支部的战斗堡垒作用。选优配齐教师党支部“双带头人”，坚持教学科研与支部建设有机融合，使党的教育路线方针政策真正落地。由学工干部担任学生党支部书记，宣传和贯彻党的思想和理论，健全学生党员发展程序和标准，完善学生党员考核评价体系，充分发挥学生党员的“领头雁”作用。

（二）以“实事求是、解放思想”指导和推进理念转变

习近平总书记指出：“实事求是，是马克思主义的根本观点，是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法。”[2]只有解放思想，才能真正做到实事求是;只有实事求是，才是真正解放思想[2]。305F36DC-7AFE-4666-8110-4190EB6822D4

面对高等教育体制改革、一流学院建设这个最大的“事”，必须努力探求现代治理这个最大的“是”，不断“解放思想”，实现二级学院从传统管理向现代治理理念上的转变。一是进一步明晰管理与治理的根本区别。管理是自上而下的，强调执行、服从，突出体现在管理主体的单一性、权力的法定性;而治理则是互动协调的，主张共建共治共享，其民主属性突出。二是积极转变自身角色，实现由传统的管理者向现代的治理者转变。治理侧重于宏观政策制定、科学决策、体制机制设计等，而管理重在贯彻执行。二级学院从管理向治理转变，既需要学校不断深化校院两级管理，科学配置校院职责清单，也需要二级学院强化现代治理理念，对自身的权力、利益、责任进行再分配和再调整。三是积极构建鼓励创新、适合自身院情的治理文化。文化认同是最深沉、最持久的认同。只有切实营造积极向上的治理文化和治理氛围，才能从根本上激发广大师生员工的治理意识，才能使二级学院治理之路行稳致远[9]。因此，二级学院要通过各种形式、途径重点打造治理文化，为学院治理现代化保驾护航。

（三）以“全面协调”统领和完善治理结构

全面协调是以习近平同志为核心的党中央治国理政的鲜明特征，反映了唯物辩证法的根本要求[2]。为统筹推进中华民族伟大复兴、实现社会主义现代化强国目标，以习近平同志为核心的党中央统揽国内国际两个大局，提出了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。全面协调是习近平新时代中国特色社会主义思想鲜明的理论特点。

当前，高校二级学院内普遍存在着政治权力、行政权力、学术权力以及民主监督权力。在我国高校内部治理的改革发展历程中，学术权力长期被行政权力挤压，民主监督权力仅在需要时才被唤起，二级学院治理结构不完善。为此，二级学院需坚持“全面协调”，努力构建“党政教民”“四位一体”治理结构，形成同频共振的治理体系[10]。以党委组织为代表的政治权力在学院权力运行框架中居于领导核心地位，要通过党委会和党政联席会发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革的作用，毫不动摇地坚持和加强党的领导，使二级学院的各项工作和事业都“不变色”“不变质”“不变味”。以行政领导为代表的行政权力在学院改革发展中发挥着主导作用，要坚决落实“党政共同负责制”，进一步完善党政联席会议制度，赋予院长等行政领导更多的主动权，切实发挥其在人才培养、科学研究、社会服务等各项关系学院高质量发展事业中的“领头雁”“排头兵”作用。以教授委员会为代表的学术权力在学院权力运行框架中居于重要位置，教授委员会以其专业知识、专业特长等优势对学院学术事务、学术资源分配等具有绝对权威，要积极组建教授委员会，进一步完善学术委员会议事规程，并使其能够独立运行决策。以广大师生员工为代表的民主监督权力在学院权力运行框架中处于最高地位，对其他三种权力具有法定监督和制约权力，要进一步完善教代会和学代会，增设党政联席会时教代会和学代会主要负责人应列席席位，使其全程全方位参与学院民主治理，真正体现学院主人翁地位。

（四）以“科学立法”补齐和织密制度体系

“小治靠智，大治靠制。”“法者，治之端也。”习近平总书记明确指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命[2]。“立良法于一国，则一国治。立良法于天下，则天下治。”科学立法是党和国家坚持全面依法治国的前提。因此，积极推进和完善二级学院治理，必须首先补齐和织密相关制度体系。

一是大学章程作为高校的“宪法”，二级学院应在学校章程的基础上，结合自身情况，制定相应的学院章程，作为学院治理的“最高法”，并以此来统领各项规章制度建设[11]。二是贯彻落实民主集中制，进一步完善党政联席会议规程，明确党政联席会议的人员构成、议事流程、决策边界等，确保依法决策、科学决策、民主决策。三是建立健全教授委员会、学术委员会运行章程，明确其权力范畴、运行机制等，使其“权由法定”，真正落实“教授治学”，回归二级学院的学术本性，让“最有权威的人”负责学院最专业的学术事务。四是进一步完善二级学院教代会、学代会运行规程，让广大师生能够“理直气壮”地作为重要的治理主体全程参与学院的治理。

（五）以“有权必受监督”加强和完善民主监督

历史和实践反复证明，公权力必须受到制约，否则就会被人滥用。习近平总书记指出“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”[2]。权力的背后一定是责任，行使权力必须接受监督。

党政联席会议作为学院“三重一大”的最高决策机构和党政领导班子在学院各项事业中发挥政治核心和主要领导作用的主要途径，其权力是党和广大师生赋予的，必须接受监督。一是进一步加强政治监督，充分发挥学校常规组织监督，不断完善校院两级纪委专责监督机制，进一步突显学校职能部门工作监督，逐渐形成监督合力。做细做实学校例行政治巡视工作，使利剑高悬、警钟长鸣。二是进一步加强民主监督。建立党务、院务公开制度，完善学院公示制度，增设师生代表列席党政联席会议资格，坚决履行教代会讨论表决程序，充分发挥二级学院教师代表大会和学生代表大会的民主監督核心作用，不断疏通广大师生员工参与学院治理和表达合理诉求的平台和渠道，打造群策群力、协同共治的大治理格局。三是进一步加强廉政制度建设，切实把权力关进制度的笼子，绝不能让制度成为没有牙齿的老虎。高校应建立健全廉政体制机制，进一步完善廉政制度体系，以党风廉政建设为重点，以党建带院建，积极营造敢担当、能作为的良好政治生态和宽严相济的治理环境，让权力在阳光下运行，让党员干部习惯在受监督和约束的环境中工作和生活。

参考文献：

[1] 中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL]. （2019-10-31）[2021-11-02]. http：//www.qstheory.cn/yaowen/ 2019-10/31/c_1125178191.htm.

[2] 中共中央宣传部. 习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M]. 北京：学习出版社，2018.

[3] 刘冬冬，张新平. 高校二级学院治理：困境及其消解路径[J]. 现代教育管理，2018（06）：17-22.

[4] 南国君，卫婷婷. 新时代高校二级学院治理体系改革困境及路径重构[J]. 国家教育行政学院学报，2020（05）：41-46+67.

[5] 王夫寿，胡仁东. 高校二级学院党政联席会：权力边界与行动准则[J]. 高校教育管理，2018，12（06）：51-56.

[6] 中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见[EB/OL]. （2007-05-25）[2021-11-02]. http：//www.moe.gov.cn/s78/A12/szs_lef/moe_1416/s6628/moe_1417/tnull_22773.html.

[7] 五四特辑|大学者，研究高深学问者也[EB/OL]. （2021-05-04）[2021-11-02]. https：//xw.qq.com/amphtml/20210504A07U6600.

[8] 蔺伟. 共同治理视域下高校二级学院党政分工合作研究[J]. 中国高等教育，2019（22）：46-48.

[9] 张宇华. 高校二级学院从管理到治理的转变[J]. 教育理论与实践，2018，38（15）：8-10.

[10] 祝士明，高洁. “党政教民”协同治理：大学二级学院治理结构[J]. 现代教育管理，2018（09）：40-44.

[11] 吉明明. 二级学院治理的时代特质及发展路径[J]. 南通大学学报（社会科学版），2020，36（01）：105-110.

（荐稿人：宋玲玲，中国民航大学图书馆副研究馆员）

（责任编辑：陈华康）305F36DC-7AFE-4666-8110-4190EB6822D4