张燕红(仰恩大学管理学院)

国务院在2018年9月正式出台了关于全面实施预算绩效管理的意见，这也是我国现代财政制度发展历程中的一个重要标志。政府绩效管理逐渐成为专家学者开展研究的热门方向。平衡记分卡属于绩效管理的工具之一，其侧重于对多重目标加以平衡和协调，可使政府预算绩效管理科学有效。

一、平衡记分卡简介

在二十世纪九十年代，欧美地区的一些专家学者认为传统的财务作为单一的衡量指标，用以评价企业经营绩效的方式对企业的发展造成了一定阻碍。一些专家学者和实务界开始对平衡财务和非财务指标综合绩效评价方式开展研究。这当中，有着典型代表性的就是平衡记分卡绩效评价方式。

平衡记分卡改变了传统的绩效评价单一地使用财务指标的局限性。其基于传统财务评价指标，并且涉及到客户、内部流程环节、学习和发展等多个重要维度绩效。实现了内外部衡量的平衡、成效与执行动因的平衡、定量和定性衡量的平衡、短期与长期目标的平衡。平衡记分卡有关理论的框架结构具体可见图1。

图1 平衡记分卡理论框架图

平衡记分卡通常分四个维度，第一是财务维度，即企业财务性业绩指标，能反映出企业战略制定、实施与执行能否给企业绩效带来提升，股东利益有没有得到增加，其普遍使用在企业业绩评价中。第二是客户维度，平衡记分卡中的客户指标更加注重于企业运行与绩效的成效，关注于企业实现长期发展，将企业经营战略变成以客户与市场为依归的实际目标。第三是内部流程维度，这个过程可以划分为创新、生产经营、售后服务等细化过程。将这类因素充分考虑，才能确保内部实现更好的运行，提升企业经营效益。第四是学习与发展维度，企业实现学习与成长，更多是源于三个主要方面，即人员、信息系统、组织结构能力。

二、政府预算绩效管理中实施平衡记分卡的必要性分析

（一）平衡记分卡的战略性能够实现政府的战略管理

平衡记分卡更加注重战略核心，可以把政府战略转变成具体的行动。绩效管理更加突出预算的本质意义，将支出成效作为终极目标。对政府提供的公共产品或服务的质与量及成本投入进行考核，由此确定预算管理和战略目标规划相关联的预算模式。

（二）平衡记分卡的平衡性能够保证政府绩效管理中的均衡性

平衡记分卡的核心在于平衡。对应的政府绩效考核，不但要对经济绩效加以考虑，也要对社会绩效加以考虑。注重的绩效不仅是财报中的数据体现，而且是更注重对潜力进行深挖及对市场消费群体的确定，从而实现长远的效应。

（三）平衡记分卡的目的性可以使政府部门更具有方向性

平衡记分卡将战略作为其关键所在，把组织目标细化进行落实，从组织最高层到部门再到职能层，逐层地进行细化分解，并且转换成指标体系，把相关的职能责任与组织有关人员密切关联。就政府而言，分管到位的实证政府行为是效果最为明显的达成目标的方法论。

三、政府预算绩效管理中实施平衡记分卡的可行性分析

（一）认识到绩效管理的重要性

党的十九大报告中指出，建立全面、规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，对将来的预算管理改革指出了具体的方向。国务院在2018年9月出台了关于全面实施预算绩效管理的意见。政府预算绩效管理对政府工作效率与质量水平有着明显的影响，并且事关政府战略目标的达成。

（二）拥有良好的信息技术基础

近些年，我国各地政府纷纷加大推动办公自动化的发展力度，政府工作人员组成一支兼具办公自动化水平和机关业务能力的工作人员队伍。政府预算绩效考核拥有着成熟的办公系统，为政府预算绩效考核管理方面采用平衡记分卡创造了有利条件。

（三）拥有规范完善的制度

制度建设为政府预算绩效管理的开展提供了良好的保障，成熟完善的制度能够促进政府预算绩效管理顺利进行。在绩效考核的各方面都拥有相关的法律支撑，所认定的结果都有其相应的依据，在事后所开展的监督具体且有效，相关的程序环节公正、公开透明。

四、政府预算绩效管理中平衡记分卡应用策略

（一）基于平衡记分卡的政府预算绩效管理架构调整

首先，要对预算管理目标强化宣传推广，对职工提出的意见进行收集整理，创造较好的预算绩效管理环境，提高职工参与热情。其次，安排专业人员，建立专门人员、专业水平、专一化的模式。对相关人员聘用时，用考核的方式确定。再次，形成信息实时沟通机制，促进管理时效。最后，形成具有针对性的奖励和惩处机制。设置科学合理的奖励规则、具体内容及相关模式，推动创新发展。

（二）基于平衡记分卡的政府预算绩效管理体系流程调整

一是明确政府部门所承担的社会责任，根据政府部门的发展期望，紧紧围绕战略发展目标方向，对部门的目标进一步细化，根据财务约束对预算部门的战略规划加以明确。

二是明确部门的有关战略目标。对战略目标具体细化分解，把战略合理地转化到四个维度中，并对每个维度绩效目标加以明确，根据战略目标来绘制出战略地图。

三是将各维度绩效动因和部门制定年度绩效计划有效结合起来，阐述说明绩效目标和有关的指标情况，并且对期望目标加以明确。

四是明确各个绩效目标达成的有关方案，重点对绩效目标实现转化，制定出实际可操作的措施，并且对有关责任方加以明确。通常所使用的方案有：办理各种事务流程图、各个部门职能责任的介绍书、工作说明、任务书等。

五是进行部门的绩效评价工作，在落实各部门方案的过程中，开展定期的评价工作，对预算的落实执行相关的绩效加以跟踪分析，并且对绩效目标所反映出的态势及落实效果加以反馈。

六是对评价结果做出有效反馈和利用。根据绩效评价结果科学合理编定下一年度的预算。管理层反映出的不足，要及时改进完善，对部门的内部管理加以健全完善，对人力资源、信息系统、各类业务程序加以改良。政府部门把战略计划和预算相关联，为年度的预算安排建立中长期的总体框架结构，对资源配置进一步优化。

（三）基于平衡记分卡的政府预算绩效评价指标体系调整

1.财务维度。此维度体现的是政府部门根据预算资金，并且依据资金的管理控制，既对成本实现有效的控制，也为大众带来更丰富的价值。我国公共管理部门属于非盈利性，部门要把财务维度当做约束的要求。在进行预算绩效评价时，政府要向纳税方负责，对预算资金有效利用，达到对公共支出成本更加合理地控制，推动预算资金使用效率得到显著提升。力争能够通过更低的成本办更多的事情。管理成本所指的是行政工作和绩效要消耗的各种成本支出，包含办公、管理、业务等多方面的费用指标。

2.顾客维度。政府部门使用预算资金是为社会大众提供公共产品与服务。企业与政府服务群体不同。企业服务的主要是目标客户，会对客户具有的忠诚度及满意水平加以考虑。政府服务的主要是社会大众，服务水平更多是反映在行政绩效方面。政府行政活动是为能促进大众生活条件得到改善，大众才能对政府给予认可。行政管理部门在对业绩衡量点把握方面，通常运用的是目标责任考核制度，包含对业务的要求达成、大众的满意程度等的业绩效果。

3.内部流程维度。内部流程的好坏决定了行政管理运行的顺利与否。从行政管理部门内部制约绩效水平因素来看，将部门内部运行情况和外部情况、动态与静态评价有效结合，由此来对行政管理绩效进行合理的评价。相关的指标包含管理的规范、协调、及时性等。

4.学习与发展维度。随着环境发生明显变化，行政管理部门要主动对自我进行相应的调整，与环境变化相适应。这种情况下，行政管理部门要打造学习型机关，在物质、人员、信息、文化等各方面和外部环境建立良好的互动交流，提高学习能力及应对变化的能力，推动部门的改革创新与进一步发展。指标包含人员的学习培训、信息系统构建完善、组织机构开展学习等。