罗牧晨

宿州学院管理学院，安徽宿州,234000

进入工业文明以来，人类活动造成了生态破坏和环境质量下降，引起了社会各界的广泛关注。近几十年来，虽然许多地区的经济都取得了快速发展，根据2020年国民经济运行情况新闻发布会通报，2020年中国的GDP总量突破100万亿元[1]。然而这种令人瞩目的发展仍然有些是由粗放型经济发展模式驱动，这种发展模式往往以牺牲环境和生活质量为代价。2020中国生态环境状况公报数据显示，全国337个地级及以上的城市中，仅有59.9%城市环境空气质量达标。值得注意的是，生态质量优和良的区域主要分布在青藏高原、秦岭附近，且总量不足全国土地面积的46.6%[2]。

安徽省是一个传统的农业大省，正走工业化、城镇化的新型发展道路。随着中部崛起战略、中原经济区规划、长江三角洲区域一体化发展战略的实施，安徽省经济迅速发展。2021年12月国家发改委印发了《沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市实施方案》(以下简称《方案》)，《方案》要求沪苏浙有关市(区)将结对合作帮扶皖北地区各市发展[3]，这将进一步有力的推动安徽欠发达地区的发展。在追求社会和经济发展的同时，我们需要密切关注生态环境的保障与可持续发展，这与每个人的生活质量息息相关。当前学者们关于环境治理从不同的角度出发取得了一系列丰硕的成果，主要集中在以下几个方面：通过开发和应用新的生产和环保技术，例如秸秆技术[4-5]、生态循环技术[6-7]等。通过对环境质量评价[8-9]，环境效率评价[10-11]的优化，更为准确的评价环境治理中的缺陷并提出改进策略。还有一些研究者从资源、环境、经济的协调发展角度出发，探讨环境治理的发展方向[12-13]。虽然关于环境的研究非常丰富，然而环境的多元共治机制、路径的研究还相对较少。

1 多元共治对环境治理的意义和价值

党的十九大报告提出，要“着力解决突出环境问题”“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。相较于西方国家，我国拥有集中力量办大事的政治优势，这也是我国能够实现跨越发展和后发先至的制胜法宝。构建完善有序的多元参与的环境治理机制，将对环境治理和整个社会治理体系和治理能力现代化具有积极的意义。

1.1 效弥补政府职能“盲区”，提高治理效能

环境治理的困难和复杂性一定程度上是由于污染源排污的隐蔽性导致的[14]。当前政府针对环境治理主要方式仍以传统的定期巡查和突击检查为主，污染源往往对这类监察方式早有“预案”，这会导致政府的治理手段流于形式。与此同时，传统的监察方式，对夜间排污、地下排污、跨地区排污这种具有隐蔽性的排污行为缺乏有力的治理力度[15]，难以从彻底解决环境污染问题。多元参与环境治理是有效弥补政府职能“盲区”的有效方式。首先，普通民众、企业、媒体参与可以使环境污染监督更加高效。政府的监管和处理往往是具有滞后性，其他主体在数量和区位上往往拥有更好的优势，当污染事件发生时，可以第一时间察觉，基于保护自身权益的角度出发，行动上也更加迅速。其次，对环境污染的监督更具连贯性。考虑到治理成本，政府的监督和治理往往具有周期性，在当前的技术手段下也难以实现全过程的环境监督。然而其余主体共同参与的情况下，可以实现对污染源和污染事件长期、连贯的监督，同时这种威慑性也将有效提高治理效能。

1.2 减少基层社会矛盾，促进环境治理可持续发展

民众、企业、媒体等各类主体在面对环境问题向政府反映诉求时，往往不乏一些非理性表达。早期，一些地方习惯于采取封锁消息、强迫命令等“硬性”手段迅速平息事件，试图通过强大的行政手段迅速消除矛盾。实践表明，简单生硬的做法不仅无益于问题的解决，还有可能成为下一轮社会矛盾的导火线，不利于环境治理的持续发展。规范、有序的环境治理多元参与模式可以通过树立和引导“依法维权”的理念和意识，促使各类主体理性表达利益诉求。同时构建多样化的参与渠道、信息反馈途径可以使得群众更加迅速地表达环境利益诉求，有利于环境问题在发生初期便得到有效控制，这也将有效遏制矛盾的进一步升级，减少非理性表达事件发生的可能性。进而为环境治理稳定、有序的可持续发展奠定基础。

在社会治理现代化的背景下，公众在社会治理中可以扮演着非常重要的角色。环境治理是一项长期、动态、系统的工程，涉及的治理内容和利益主体众多，创新和优化环境的多元共治机制将成为实现环境优化的重要途径。本研究将基于环境治理视角，梳理安徽省各类治理主体的责权边界，探讨多元共治所面临的问题和挑战，最后给出相应的对策建议，推动安徽省多元共治高质量发展。

2 安徽治理主体的责权边界

目前，安徽省环境治理中的公众参与主要有两种模式[16]，一种是“自上而下”。这种参与模式是以政府为主导，在生态环境治理方案既定的情况之下，借助于公众的参与获取他们对治理方案的支持和改进建议，在这种模式下更多的是体现出各个治理主体的“责任”。另一种是“自下而上”。其治理模式是由其他类型的治理主体发起(企业、社会组织等)，通常是对他们感知到的环境问题做出的反应，这种模式更多的是反映出治理主体的“权利”。

现实生活中，两种治理模式在不同的社会情境下具有不同的效用和价值，对于环境治理都具有很重要的意义。本研究将治理主体进一步的细分为5类：政府、企业、社会组织、媒体、民众[17-18]。结合两种治理模式，分别梳理出这5种治理主体的在环境治理中的责任和权利。

2.1 安徽省政府环境治理中的责任与权利

生态环境是一种非竞争性、非独占性的公共资源，是政府公共服务的重要组成部分，同时政府在环境共同治理中扮演的角色和治理范围是最为重要的。从“自上而下”的模式角度来看，安徽省政府部门需要成为省生态环境保护的舵手，完善顶层设计，构建出明确的整理环境治理理念，建立健全生态环境保护的相关法律法规，明确生态环境治理的总体方向和标准。传统的环境治理理论研究主要基于“完善政府监管”的原则，强调重罚，或者是基于严厉的惩罚原则，通过事前立法和事后直接干预，加强环境风险的治理。然而，由于环境治理的复杂性、多样性、技术性、社会性等原因，人们普遍已经意识到，单纯依靠政府部门实施环境保护存在着很大的问题。从“自下而上”的模式角度来看，省政府需要做好多方参与的生态环境保护协调工作，明确各治理主体的地位和职责分工，引导多个主体参与治理。为了更好地保障其他治理主体参与的积极性和有效性，政府需要为各治理主体发挥作用提供基本服务和保障，协调各方利益，促进生态环境保护的严格实施。

2.2 社会组织在环境治理中的责任与权利

在环境治理中，社会组织主要包含高校和科研院所、行业协会、第三方检测机构等。一方面政府需要为社会组织在开展环境保护政策制定、标准制定、环境评估、技术评估、市场调研等方面工作时提供必要的保障和支持；另一方面，专家学者为政府提供必要的服务和咨询，行业协会落实行业规则和行业规章制度的完善和建立，第三方检测机构为环保问题提供专业技术支持。通过政府与社会组织的共同协作，促进生态环境保护工作的顺利开展。

2.3 媒体在环境治理中的责任与权利

在新时代治理现代化背景下，媒体在环境治理中的作用越来越大，其承担的社会责任也更加重要。在生态环境保护中，媒体主要发挥着监督和宣传的职能，一方面通过监督、揭露环境破坏行为，推进环境问题的妥善解决，实现公众的环保诉求；另一方面，通过对环保法律法规和理念的宣传，提高公众环境保护意识，引导公众依法、依规维护环境权益。媒体在承担其责任权利的同时，也需要强化自律，避免误导、诱导公众，要依法依规开展监督和宣传工作。

2.4 企业在环境治理中的责任与权利

企业往往是以盈利为目的，当产生经济效益时，必然会消耗环境资源，对环境造成一定的影响。当企业排放超过环境负荷能力的废弃物时，就会对生态环境造成破坏和污染。企业是生态环境保护的重要参与者，共同治理要求企业在环境保护、环境治理方面承担更多责任。一方面，企业应加强自我管理，加强涉及环境保护的风险分析和控制。占企业中绝大多数的中小企业，由于资金和技术的缺乏，很难有效实施环境控制体系。但这不意味着可以免除义务，企业仍然需要根据自身的具体情况实施自我监管，严格自律，遵守国家和地区有关环保的法律法规，完善环境保护内部管理制度，落实环保新技术，推进节能减排，落实环保责任，做好环保管理工作。另一方面，与其他治理主体相互监督和制约，从被动参与转变为主动参与生态环境保护。

2.5 民众在环境治理中的责任与权利

在生态环境质量方面，民众对生态环境的变化非常敏感，他们是最直接的利益相关者，也是环境污染和破坏的直接受害者。一方面，在环境保护行为规范“失效”的情况下，民众可以发挥对其他治理主体的监督职责，有效地限制环境污染来源的“机会主义”，弥补环境治理盲区，从而满足公众对环境保护的需求。另一方面，公众也需要发挥自我监督，以环境保护为己任，增强环保意识，珍惜自然资源。

3 环境治理视角下安徽省多元共治面临的挑战

3.1 环境治理参与度有待提高

环境信访是衡量公众参与环境程度(尤其是普通民众参与程度)的重要标准[19]。通过对环境信访数量的整理，我们发现当前安徽省除政府外的其余治理主体在环境治理的参与度不足。当前群众投诉信访主要通过“12369”环保举报热线、微信、环保举报平台、电话、信件等方式。通过查阅2020中国环境年鉴，整理了部分省(市、自治区)的环境信访数量如图1所示。

图1 2020年中国部分省(市、自治区)环境信访数量

环境信访数量显示出较为显著的空间差异，东部地区普遍高于中西部地区，并且安徽省排名相对靠后，为了进一步排除人口数量因素的影响，我们基于2019年各省(市、自治区)常住人口进一步获取每百万人的环境信访数量，梳理如图2所示。

图2 2019年中国部分省(市、自治区)每百万人环境信访数量

从整体来看，经济越发达的地区，环境信访的人均数量越多。根据图1和图2的分析结果，不难发现安徽省的整体排名都处于相对靠后的位置，这也反映出公众(尤其是普通民众)对环境的参与度还有待提高。这可能是由于政府外的治理主体(尤其是普通民众)往往不能直观地感受到参与环境治理可以获取的收益，一些人会怀揣着“事不关己，高高挂起”的认知态度，认为参与治理是一项“额外”的义务。这种心态的结果往往是公众参与的时候以被动参与为主。

3.2 环境治理参与范围有待拓展

安徽省的环境治理的范畴基本可以分成两个方面：从宏观角度来说主要包含环境政策、环境规划、环境方案的制定；从微观角度来说主要包含具体某个建设项目或改造项目的环境评价和决策。在宏观治理范畴，治理主体的参与模式体现出“自上而下”的特点，政府对于参与人员的选择权利具有主导地位，这类治理事务的参与者往往集中在政府人员和社会精英。由于其余公众对环境治理的政策、现状、流程不熟悉，参与环境活动时往往集中在微观治理范畴，而且参与过程还往往受到“造成不良环境影响”和“直接涉及环境利益”两个条件限制。帮助治理主体掌握环境治理政策等信息的主要途径是宣传教育。安徽省在宣传教育中取得了一系列的成果，2019年召开省、市级生态环境保护新闻发布会73次，组织中央驻皖及省内媒体赴合肥、马鞍山等地采访发稿2 000多篇，全省52家环保设施和环保单位向公众开放411次，接待参观1.7万人(次)。但是宣传教育在新媒体上的应用还明显不足，北京市生态环境局通过官方微博、微信共发布环保信息2 845条，抖音、快手平台发布视频370条，播放量超1 000万次；上海市通过微信平台推送环保信息1 197条、微博平台发布7 750条。安徽省可以借鉴发达城市经验，通过多种第三方平台和流媒体途径，积极宣传安徽省环境治理相关新闻报道和进展信息，科普环保知识和环保意识，提高公众环境治理参与水平。

3.3 环境治理参与方式有待完善

传统的环境治理参与手段为参加民意问卷调查、座谈会、专题讨论会、听证会等。经过近几年治理体系和治理能力现代化建设以及信息手段的发展和完善，公众的参与形式逐渐朝着常态化、主体式、实质性方向转变[20]。安徽省有力的拓展了公众的参与方式，例如安徽省生态环境厅官网上嵌入了“互动交流”模块，学者们可以通过这一模块获取科研需要的数据资料；网站还具有“环境污染网上举报”功能，各类主体都可以通过端口进入，以实名或者匿名的方式提交污染问题，这是一种较为便捷投诉方式；网站拥有信息公开和宣传教育模块，这为社会主体(尤其是普通民众)广泛和持续的参与奠定了基础。安徽省还注册了“安徽生态环境”公众号，同步嵌入了宣传教育、投诉举报等功能。安徽省政府部门在环境治理方面，为提高公众参与水平和参与能力做了许多工作和努力，对公众的举报、交流也都能够得到及时和迅速地反馈，取得了较好的社会反响，但仍然有可完善之处。

传统的参与方式往往更倾向于邀请企业、媒体、专家等具备一定专业知识的人员参加。在“互联网+”的支持下，官网、微信、微博等多种参与途径成功降低运营成本，提高了工作效率，但同样需要操作人员具备一定的知识水平、信息检索和信息技术操作等能力。这就导致在一些偏远贫困地区，民众由于受教育水平的限制，往往不知道微信、网站等参与途径，即使知道也难以熟练掌握，这相当于这类人群变相地“丧失”了公平的环保参与机会。因此需要考虑到这类人群的实际情况，在应用更普及的平台中嵌入环保参与功能和“傻瓜式”操作指南，让公众更易接触、更易上手，提高参与效率。

4 环境治理视角下安徽省多元共治优化与创新的对策建议

4.1 完善环境多元共治的奖励机制

当生态环境污染现象发生，并且影响到某个治理主体的切身利益的时候，他们往往会选择主动参与，并借助于媒体、政府官方的投诉渠道、市长信箱等方式要求政府及企业切实履行环境保护的职能。但是，在没有影响到既定的主体的情况下有效提升参与环境治理的积极性和参与度，构建一种激励机制是最有效的管理手段之一。目前多个构建了投诉举报奖励机制，例如山东省在2019年环境违法行为举报奖励案件查证属实6件，发放奖励18 500元。构建激励机制可以从制定治理奖励清单入手，清单应当包括设置依据、实施对象、实施条件、审查方法和标准、办理流程、奖励项目和奖励金额等内容[17]。与此同时，政府需要积极采取多种渠道依法公开奖励人员名单，例如通过在网站公开、社区布告的方式。以此进一步强化环境共同治理的认同感，激发群众参与的积极性。

4.2 强化环境治理宣传教育，构建多元参与的治理清单

积极利用微信、微博、今日头条、抖音、快手等高流量第三方平台，通过编发、转发推送各类环境科普资讯、新闻报道等，积极提高公众参与环境治理能力，引导公众参与环保、支持环保。与此同时，由于环境治理涉及的问题众多，种类繁杂，还需要通过梳理出环境治理参与清单，解决公众对自身能够参与的范围不明确，参与的方式不清楚，参与的程度不了解的情况。清单的构建需要依据各个治理主体的责权边界，依据治理问题的范围和内容，充分考虑其中的轻重缓急，难易程度，同时还需要考虑区域的社会经济条件、环境条件、互联网服务等与自身区域特点相关的各种因素。清单内容需要明确参与事项、主体范围、参与方式、参与流程。同时还要注重对协商结果的总结和决策执行的跟踪。确保各个主体参与的结果能够有效转化落地，产生实效。治理清单的制定使得各个主体在参与过程中有法可依、有章可循，对提高参与能力、扩大参与范围、深化参与程度、提高参与效率具有积极的意义。

4.3 拓宽环境治理参与方式，提高参与效率

在治理现代化背景下信息技术的运用将会为构建更加实用便捷的参与平台提供了可能。安徽省在疫情防控的背景下，积极响应并建设了“皖事通”APP，依托大数据等技术手段，“皖事通”在疫情防控和公共服务等方面发挥了极为重要的作用，并且在安徽省各级政府的大力推动和宣传作用下，APP在包括一些偏远和贫困地区的公众中具有很高的使用率和普及率。截至2021年12月，“皖事通”装载量破1亿，最高日活近1 000万，访问量达到100亿，居全国省级政务服务移动端第一方阵。安徽省的环境治理可以借助这类普及型平台，拓宽环境治理参与途径。在平台中嵌入环境治理法律法规及其解读、各市的环境治理信息披露。依靠“皖事通”平台，公众可以在线听取相关法律、法规、政策、指导意见等文件，提出意见和建议，从而畅通了社会力量参与政策拟定的渠道，同时也将对宣传环保知识起到有力的推动作用；平台中需要构建“在线投诉渠道”，并且可以借助“皖事通”平台实名登录的性质，为“点对点”的治理结果反馈提供了便利，提高了投诉效率。平台还可以进一步细化和公开各市甚至是社区的线下环境治理参与渠道和参与清单，与传统的参与方式互利互补。