孙中亚 SUN Zhong-ya

（江苏省规划设计集团，南京 210000）

0 引言

作为我国经济活动的重要空间载体，开发区在推动地方工业化、城镇化进程方面发挥了无可替代的作用[1，2]。自1984年设立首批国家级经济技术开发区以来，设立多层次、多类型的经济开发区成为全国各市县寻求经济社会发展的重要手段之一。经过30年的发展，至2014年全国仅国家级经济技术开发区就已达218家，省级、市级、县级经济开发区、工业园区数量更为可观。党的十八大提出生态文明建设以来，我国经济发展慢慢进入新常态，以往唯经济总量为目标的市县发展导向正在逐步转变，对于开发区发展的考核指标也随之趋于综合化。相比国家级经济技术开发区，量大面广的省级经济开发区转型发展基础与动力相对薄弱，落实生态文明建设要求、实现生态资源价值的路径亟需进一步明确。

1 生态文明、开发区发展的价值导向关系

关于生态文明的认识，不同学界提出了差异化的阐述与界定，如生态学方向专家强调建设全新的环境伦理观，将生态文明理念广泛运用到生态旅游、生态补偿、生态修复以及指标体系等方面[3]；哲学方向学者倾向于从生态文明思想的逻辑角度，阐述生态文明建设的辩证逻辑、理论内核以及制度保障等内容[4]。从经济学和城市学角度来看，城镇化、工业化具有较为明显的正、负效应，限制城镇化、工业化的负面效应则需要基于生态文明推进城镇化、工业化，即整体规划人口、产业、资源与环境，促进城镇化、工业化与生态文明建设三个系统达到各自功能和整体价值最优[5]。总体来看，生态文明建设的核心是构建人与自然和谐共生的“耦合系统”，覆盖了人居环境中的生态、生活、生产等空间子系统，统筹好国土空间体系中的产业发展、城乡服务、资源环境等领域，强调资源环境保护与经济社会发展的平衡与协调。

长期以来，开发区一直承担着地方促进经济发展、深化对外开放、增加就业供给的增长极功能。地方政府大多将开发区视为实现经济社会发展的关键空间，出台覆盖土地、财政、税收等领域的一系列倾斜性政策，提升地方参与区域乃至全球竞争的产业吸引力。经过40年左右的发展，我国各级各类开发区数量迅速扩张，不少沿海发达地区的市县出现了“一市多区、一县多园”现象，近乎无限的资源投放一方面切实推动了地方经济社会发展，另一方面也对资源环境造成了巨大的损耗。在此期间，我国经济发展一下子从产品短缺、资源过剩迅速转变为资源紧缺与产品过剩的多重困境，以开发区为主体的“工业围城”、“土地闲置”、“粗放低效”等名词被反复提及。当前，全球经济环境急剧变化，我国提出构建“双循环”格局加以应对，同时，国内经济新常态特征明显，以往追求规模总量的发展导向正在逐步转变，效率与品质日益成为新时期开发区发展的重点目标。

在生态文明战略和开发区发展目标的双重转变下，开发区需要从生态文明建设的价值导向中寻求新时期符合自身特点的发展路径，即明确在保护中发展原则，牢固树立有限资源认识，在追求有重点、高效益、少破坏的产业发展基础上，推动以往单一制造功能向产城融合功能转变，进而成为我国市县落实生态文明建设要求、实现高质量发展的“新空间”。

2 实证分析：姜堰经济开发区的发展困境

与国家级经济技术开发区不同，当前数量巨大的省级经济开发区在生态文明建设与经济发展范式转变的背景下，面临更大的转型发展压力。研究以江苏省姜堰经济开发区为例，剖析新时期省级开发区发展中存在的核心问题以及面临的多重困境，为优化发展路径奠定基础认识。

2.1 姜堰经济开发区概况

姜堰经济开发区创建于1993年，是江苏省人民政府批准成立的第一批省级经济开发区，范围包括姜堰经济开发区和梁徐街道部分管辖范围，面积共55.99km2。江苏省自然资源厅对2018年全省开发区进行土地集约利用评价，姜堰经济开发区在工业主导型省级开发区中排第64位（共83家参评）。在2019年度江苏省经济开发区科学发展综合考核评价中，姜堰经济开发区位于第25位（共91家参评），在省级开发区中位于中游偏上水平。

2.2 依赖土地增量扩张的发展路径难以为继

以2013年姜堰撤市设区为节点，泰州市区与姜堰的空间发展关系先后经历了“海姜分离”、“海姜一体化、构建小南北大东西格局”、“三高融合、海姜一体”三个阶段。在此影响下，姜堰经济开发区空间扩张也经历了线性拓展（沿姜堰大道）、跳跃式发展（跨越宁靖盐高速）、填充式发展三大阶段。城镇建设用地从2005年的3.6平方千米迅速扩张至2019年的17.4平方千米，年均增长1平方千米。其中，2005-2012年扩张达到10平方千米，而2012-2019年扩张仅为4平方千米，呈现出“先快后慢”特征，空间拓展动力明显减弱，进入到存量时代后，大规模增量扩张已难以为继。

目前，姜堰经济开发区已建成城市建设用地18.04平方千米，已批在建城市建设用地0.53平方千米，已批未建城市建设用地5.35平方千米，村庄建设用地6.69平方千米，开发区建设用地总面积达到30.61平方千米，占开发区总面积比例接近56%。若按照2017版泰州总规纲要确定的姜堰经济开发区边界，去除教育小镇已经明确的用地，开发区剩余实际可利用增量建设用地约4平方千米，可拆迁安置农村居民点用地约2平方千米。按照目前建设用地增长速度，预计将在3-5年内用完。

2.3 较低的土地产出效益难以支撑区域竞争

近年来，姜堰经济开发区有效落实了集聚、集约发展的理念，逐步形成了新能源、智能制造两大主导特色产业。新能源产业涉及发电、输电、变配电、用电、监测五大领域，集聚了双登集团、中来光电等一批行业龙头企业。智能制造产业主要在汽车零部件板块和船舶配件板块具有比较优势，轿车、重卡齿轮在同行业占据绝对竞争优势，舰船用泵、电机、舷梯、阀件等产品成为行业内的“单打冠军”。

但与泰州中心城区其它产业发展载体比较看，姜堰经济开发区地均产出效益偏低。首先，从地均工业总产值来看，姜堰经济开发区为61.21亿元/平方千米，与罡阳工业园、姜堰高新区、临港工业区等产业园区差距较大。同时，从地均利税来看，姜堰经济开发区为2.76亿元/平方千米，仍处于较低水平。未来在用地紧约束条件下提升产业用地效益是开发区发展与建设的重要工作。（图1）

图1 泰州中心城区产业园区地均工业总产值（亿元/平方千米）

2.4 公共服务设施供给不足难以吸引外来人口

姜堰经济开发区现状拥有教育、医疗卫生等类型公共服务设施，但其它公共服务设施供给不足，尤其面向居民日常生活需求的休闲文体娱乐、绿地广场等公共空间较为缺乏。同时，姜堰经济开发区尚无文化设施，体育设施也较为匮乏，仅南侧梁徐街道分布有姜堰图书馆（梁徐分馆）。

图2 姜堰经济开发区公共服务设施核密度分析

根据网络地图POI设施分类，抓取学校、商场、医院等POI点，对姜堰区公共服务设施进行核密度分析来看，现有公共服务设施大多集中在姜堰城区东部，在开发区内部，姜堰区政府周边公共服务设施较为聚集。目前，整体公共服务设施无论从城区角度或从开发区角度来看，布局不均衡，影响开发区整体公共服务布局优化。

现状开发区共有16条公交线路，线路主要集中在姜堰大道沿线和上海路沿线，其中有9条在泰州各客运站至姜堰汽车南站间运行，途径开发区。现状开发区范围内沿姜堰大道的公交走廊特征明显，但走廊南北两侧（双登大道以西片区）的衔接线路较少。现状只有一个主要公交枢纽——姜堰公交总站枢纽，约有10条公交线路途径公交总站枢纽，但缺少服务于居民公交出行的社区公交枢纽。

3 系统化促进省级开发区高质量发展

从苏州工业园区、昆山经济技术开发区和江阴高新技术产业开发区等案例来看，开发区功能类型总体上从“单一”走向“综合”，能级从“低端”走向“高端”，辐射范围从“局部”到“区域”，发展方向更加多元化，呈现出综合新城、产业社区、科技新城等多种道路[6]。当前，在生态文明建设背景下，以姜堰经济开发区为代表的省级开发区正处于从工业园区向现代化新城转型的关键时期，可以进一步借鉴苏南先发开发区在产城融合、产业发展、空间优化、时序安排等方面的经验，以更好、更快地推动开发区高质量发展。

3.1 功能互动，有序共赢

选择适宜中心城区与开发区发展的功能。在国土空间总体规划编制时，必须在城市发展框架下，根据城市功能的变化来调整开发区的功能定位。一般来说，中心城区人口密度大、文化气息浓厚、用地空间有限，适宜保留文化、旅游、公共服务等方面的功能，而会展、体育中心、集中商务办公区等用地需求大、交通集散压力大、空间品质要求高、与产业发展相关的功能则建议从老城疏解到相邻的开发区。

表1 苏南典型开发区功能演变路径

功能优化调整的时间节点选择。功能优化调整时间节点的选择对开发区与城市功能互动整合至关重要，在总体规划编制初期，必须深入剖析当前阶段下的城市发展诉求，根据产城关系演化的特征，合理增加、调整开发区功能，疏解、优化老城功能。尤其应注意建设时序，要循序渐进，例如在城市发展初期就一味要求开发区建设成为产城融合的新城区，过度开发房地产，很容易导致缺乏人气的空城开发。

3.2 轴线串联，体系重构

空间结构组织，宜延续中心城区到开发区的空间发展轴线，促进中心城区功能疏散、开发区产城融合。轴线沿线地区很可能在城市未来的发展中承担重要的功能，因此需要充分考虑到未来转型发展的需求，对沿线地区的功能安排、土地利用、交通组织、设施等进行重点管控，不宜在轴线上布置污染性工业、仓储等用地，尤其是大型国企、央企等一旦落地后较难搬迁的企业。

例如苏州工业园区在历版总规编制中都坚持从中心城区到园区的横向发展轴线，形成“轴带结合、由西向东梯度推进”的带状片区结构。并且针对轴线上的重点空间提前预控，甚至核心区域20多年来始终未开发，为园区的转型发展奠定了坚实的基础。（图3）

图3 苏州工业园区历版总规空间结构规划图

3.3 转型升级，存量更新

以产业结构调整与技术升级为基础，进一步推进省级开发区生态工业建设，重视发展生态农业和服务业，逐步开展企业层面的生态文明建设，形成多位一体的生态文明产业建设体系，在提高开发区产业生产效率、促进产业升级转型的同时，为开发区生态文明的建设打下经济基础，为开发区向现代化新城的转型提供战略保障。通过制定合理的人才引进计划，强化与周边城市高校、科研机构的合作，引导产业创新发展。

苏州工业园区在首版规划里，制造业用地规模占比相对较高，主要考虑到有利于形成相对封闭的工业新镇。到01版规划的时候，由于股权调整使得中新合作区与外围乡镇的行政隔离被打开，从而表现在制造业空间上，用地规模与占比略有下降，同时产业空间布局跳出了原有空间。进入21世纪以来，随着企业生命周期、园区转型升级的客观需要，制造业空间的调整更加剧烈，园区出台了系列文件来推动制造业空间的二次开发与功能置换。同时，土地资源的紧缺也使得对低效用地的再开发显得较为紧迫。因此，2012版总体规划重点根据企业生命周期及园区工业发展实际，为适应产业转型升级和功能提升的客观需要，对产业空间进行了较大调整。

3.4 产城融合，完善公服

实现基本公共服务全覆盖。通过各类文教体卫设施建设，苏州工业园区致力于实现基本公共服务全覆盖。园区内每2-3万人建设一个邻里中心，实现园区15分钟免费文化圈全覆盖，多数学校体育设施也对外开放，满足周边居民体育健身需要。普及各类养老设施，常住老年人口的5%落实机构养老床位数，其中社会力量投资兴办的床位数需占到70%以上；公益性养老设施包括综合性日间照料中心、居家养老服务中心、助浴点和助餐点；明确住宅区养老服务设施的配备，新建住宅区要按照每百户不少于30平方米的标准安排社区居家养老服务设施。

构建多元化的中心体系。苏州工业园区建立了“园区-片区-社区-小区”不同层次、多元化的中心体系，首先在整个园区级，公共服务设施布置在城市中心地区或特色地区；在片区级，尽量集中布置在片区中心；社区级则以邻里中心为主体，公共服务与商业相结合；小区级主要结合小区开发配建。

3.5 明确重点，时序控制

开发区与城区相邻地区在转型过程中，通常遇到交通、景观等资源条件较好、地价高的地段已经被工业企业所占，此时用地置换难度大，导致转型困难。因此在总规编制中，需要预见到这类地区未来土地价值巨大的升值潜力，必须超前规划，进行全面系统的空间布局、服务设施与基础设施配套、环境品质营造等。在先期的招商引资过程中，规划管理部门必须控制好居住以及配套用地，同时做好园区的景观绿化工作，为转型发展做好储备工作。采取分期开发策略，预留高价用地，对承担核心功能的地区进行时序控制，核心地段甚至留地不开发，为转型期高端核心功能的入驻留足空间。

例如苏州工业园区著名的“手电筒”区域，其范围、主要功能早在1995版总体规划编制时就已经确定下来，之后的2001、2008、2012历版总规也将这一规划重点延续下来。并在规划中对这一区域提出了开发时序的管控探讨，从95版总规编制完成到2001年，周边地区居住用地已经开发完毕，但这一区域始终保持未开发状态。在2001版总规近期建设规划中，还明确了这一区域内靠近金鸡湖和中心绿地的两块区域作为远期发展用地。正是考虑到这一区域未来将承载苏州工业园区乃至整个苏州的核心功能，也正是历版总规的不懈坚持以及对开发时序的严格控制，才保证了这一地区在苏州工业园区进入转型发展之时，拥有充足的空间来承接老城的功能疏散，容纳商务办公、金融咨询等高端生产性服务功能，为园区的转型发展发挥了关键性作用。

4 结论与讨论

当前省级开发区发展面临的困境，归根结底是有限资源环境与发展路径依赖的不匹配，具体表现在以往增量扩张模式的资源需求无法满足、工业用地产出效益相对偏低、过度强调制造功能造成功能单一等。要化解目前存在的这些困境，不能将思路和眼光集中在产业发展本身。需要关注的是：①如何强化开发区与城区的功能联系，从区域角度丰富开发区承担功能；②优化开发空间组织，需要充分考虑未来潜在的空间价值以及内部功能组织的合理性；③如何将产业转型、存量更新与产城融合三个紧密相关的工作领域有效结合起来；④进一步提升各类规划与空间的结合，合理有序推进开发区高质量发展。当然，省级开发区发展路径并不局限于上述方面，还需要推动考核体系、资金投入、财税政策等方面更为深刻的转变。