中国建设银行股份有限公司山东总审计室

党和国家重大政策措施落实情况审计是新时代赋予内部审计的重要职责和使命。近年来，中国建设银行股份有限公司（以下简称建设银行）内部审计部门坚持为中央政令落地保驾护航，将中央决策部署在建设银行的落实情况作为内部审计工作的重中之重。2020年，建设银行山东总审计室按照总行统一部署，精心实施驻地分行信贷政策管理与执行情况审计调查项目，加强项目统筹组织，构建“三维”分析体系，搭建“三维”查证指导框架，围绕政策落地深入查找政策执行问题及困难，并针对性提出管理建议，在形成审计报告的同时，上报《服务支持实体经济政策落实情况审计调查报告》《绿色信贷业务审计调查报告》两个专题报告，为管理决策提供审计参考。项目实施过程中持续跟进问题整改，审计揭示的中介机构参与信贷流程弱化、小微企业减费让利效果等重要审计发现问题得到及时整改，推动信贷政策有效落地，助力驻地分行更高质量发展。

一、提升站位，做中央决策部署和总行战略落地的推动者

国有大型银行是国家资金融通的主动脉，信贷资源配置和资金投向是银行落实中央重大经济金融决策部署的重要体现。关注中央金融重大决策部署在本行的落实情况，开展信贷政策管理和执行情况审计调查，对确保中央政令畅通、国家经济金融政策得到全面贯彻落实具有重要意义。审计过程中，建设银行内部审计部门始终站位全局，在把握大势、服务大局中找准工作定位，坚持做中央决策部署和总行战略落地的有力推动者，通过认真查找问题，为中央决策部署落地保驾护航，力争做到党中央重大决策部署推行到哪里，审计监督就跟进到哪里。同时，关注行内相关顶层设计是否健全、业务管理架构和流程是否合理、传导链条是否畅通、机制运行是否有效等，深入分析产生政策落地梗阻的体制机制深层次原因，促进银行风险管理、内部控制及自身治理体系和治理能力的提升。

二、统筹组织，整体把控项目质量效果

（一）实行双主审制，促进“内控审计+数据式审计”有效落地

为了解信贷政策管理与执行情况，审计组加强资源配置，设置专家小组，实行双主审制，高效组织项目，设置审前准备组、现场审计组、审计报告组、审计跟踪组，资源配置向审前准备和现场审计阶段倾斜，并为跟踪审计效果预留充足资源。本次审计突出内控审计加数字化审计特点，采取“业务主审+数据主审”的双主审制。业务主审在项目中深化推动内控基础审计，数据主审协助配合业务主审开展工作，牵头负责审计项目中的数据分析、业务系统及工具运用，充分发挥数据式审计优势，促进数据式审计与内部控制审计相结合，提升审计项目质量（如图1所示）。

（二）强化过程管理，把控项目质量

分层分类加强项目质量管控。一是审计组层面，落实三级复核责任，小组长复核本专业小组测试过程及结果，主审人重点复核差异事项测试过程及结果，审计组长重点复核审计发现测试过程及结果。通过专家小组集中研判重要风险问题，解决审计疑难事项。二是机构层面，加强审计督导，对项目实施进度、重点环节、项目质量进行整体把控。

（三）优化成果管理，审计成果丰富

审计组对“服务支持实体经济”“绿色信贷业务”等重点事项进行深度挖掘，实现“一审多果”。本次审计形成“1份主报告+2份专题报告”的主要成果，即信贷政策管理与执行情况审计调查报告、服务支持实体经济政策落实情况审计调查专题报告、绿色信贷业务审计调查专题报告，客观评价反映信贷政策贯彻落实成效和不足，提出管理和整改建议，督促分行强化内部控制，防控重要风险，促进信贷政策管理与执行效能提升。

三、三维分析，找准审计突破方向

审计组深入开展非现场审计分析，以非现场分析报告为抓手，运用“数字化+内部控制”分析手段，从政策、数据、问题三个维度，构建“三维分析框架”。通过分析框架，将各类业务经营管理指标、系统存储的业务数据、内部控制重点环节紧密联系起来，多角度切入形成综合视角，系统分析信贷政策执行情况，找准审计重点，预判审计观点。基于综合分析，确定10家重点调查机构和6家点查机构、233户重点调查客户、219个重点核实疑点，形成12个审计预判观点，为高效实施现场审计打下坚实基础。

（一）从政策维度，构建业务指标分析体系，系统把握审计方向

本次审计涉及金融扶贫、污染防治、防范化解重大风险、控制地方政府债务、管控房地产融资、发展绿色信贷、服务民营企业及小微企业、支持制造业升级、促进“六稳”“六保”、支持新冠疫情防控等方面政策中涉及的相关信贷领域，审计内容多且繁杂。根据审计覆盖范围点多面广的特点，审计组细分业务类别，采取“总分结合、逐级下探”模式，构建业务指标分析体系，分析业务结构和变化趋势，从总体上把握审计事项特点，形成整体判断，找准分析重点（如图2所示）。

（二）从数据维度，构建模型分析体系，精准查找审计疑点

充分发挥非现场审计系统数据整合分析能力。审计组依托本行非现场审计系统，拓展数据源，通过业务交易数据、企业行为数据，分析违规行为和风险特征，分类研创审计模型，对绿色信贷、小微企业、房地产融资等各类业务均有模型覆盖。审计组应用审计模型体系进行全量数据分析，精准查找疑点，共运行审计模型39个，分析确定模型疑点，为确定审计重点、查找重要问题提供精准支持。数字化审计赋能审计项目，极大提高审计工作效率效果（如图3所示）。

（三）从问题维度，构建内部控制分析体系，准确定位审计重点

审计组系统梳理以往审计发现，关注重点监管问题，结合非现场审计疑点分析结果，构建内部控制分析体系。通过分析体系初步評估控制风险，形成审计判断，确定审计策略、审计重点、抽查机构与审计样本。分析体系贯彻风险导向审计理念，关注业务面临的主要风险及相关内部控制，关注关键环节内部控制的持续改进，为审计抽样查找管理问题、判断政策执行效果提供了有效支撑（如图4所示）。

四、分步推进，指导审计问题查证

审计组按照“信贷政策制定、信贷政策执行、问题成因分析”三个维度搭建“三维查证指导框架”。按照先查制度的健全性合理性，再查制度的遵循性，最后分析问题表象形成的原因，并通过原因找出问题症结的脉络，设计审计查证步骤，形成规范高效的查证思路方法，指导推进审计深层次查证问题。

（一）搭建信贷政策制定分析框架，指导查证信贷政策制定的健全性

框架体现“正向查证”的审计理念，从制度设计和内部控制入手，以制度的一致性、完备性、科学性、协同性为目标，调查分析分行制定的信贷政策是否满足和体现中央大政方针及监管要求，政策体系是否完备、政策是否适当、政策之间和同一政策前后之间是否协同一致，指导查证信贷政策是否健全合理（如图5所示）。

（二）搭建信贷政策执行分析框架，指导查证信贷政策执行的遵循性

框架以结果为导向，沿着“传导、执行、效果”的政策执行链条，按照业务类别进行逐层细分，调查分析政策传导是否顺畅，数据统计与业务执行是否真实，政策执行效率效果是否满足要求，了解政策执行中遇到的困难，指导查证信贷政策是否有效执行。框架还根据查证目标预先设计分析场景，比如，对于信贷政策执行中遇到的困难，进一步细分为五个“如何”，即如何完善公司治理体系，实现政策落实管控;如何调整体制机制，保障政策有效推进;如何契合区域实际，确保政策科学合理;如何强化精细管理，提升效益防范风险;如何提升系统支持保障，有效为基层减负。通过上述方法，深入了解影响政策落地的制约因素（如图6所示）。

（三）搭建信贷政策问题成因分析框架，指导分析管理问题

框架以提升审计发现层次为目标，由问题表象入手，从思想认识、经营能力、配套保障和管理支持、数字化经营和金融科技运用、队伍文化、经营环境6个方面，新金融发展理念、生态场景把握响应、信贷文化、区域资源禀赋等18个具体方面，深层次归纳分析问题成因，将问题表象与业务管理有效衔接起来，指导揭示深层次管理问题（如图7所示）。

五、深挖原因，精准揭示管理问题和重要风险

审计组聚焦银行治理能力、内部控制、精细管理、效能提升，综合运用“正向调查+逆向反推”“结构分析+对比分析”“风险信号采集+全量数据分析”“问题表现+原因分析”等方法，针对性开展审计查证，溯源问题深层次原因，深入揭示在政策传导机制、业务开拓、风险防控等方面影响政策落地的内部控制缺陷和重要风险事项（如图8所示）。

（一）“正向调查+逆向反推”，揭示政策传导机制运行不畅问题

审计组从政策传导的过程和效果两方面入手，综合运用多种调查方法，开展覆盖各层级的问卷、访谈，进行信息比对、政策执行效果分析，了解分析信贷政策传导情况，以及政策传导对业务发展的影响。通过调查发现，分行现行政策传导机制仍为逐级转发文件，缺乏政策共享平台，一些政策文件“止步”于二级分行，不利于基层机构及时了解政策要求。在政策更新频繁、涉及面广、执行要求高的形势下，一级分行在政策解释、具体执行指导方面存在不足，个别政策转发后执行效果不佳。政策传导机制中存在的不及时、不全面、不充分问题，影响了信贷政策对外触达客户的精准性。

比如，审计发现有些小微企业客户不了解银行普惠贷款政策和信贷产品，依赖第三方中介机构“指导介绍”申请办理小微快贷业务，增加了客户的融资成本。个别小微企业客户不了解银行延期还本政策，到期转贷甚至通过应急转贷公司提供搭桥资金，使银行延期、续贷等纾困政策未能精准触达客户。

（二）“结构分析+对比分析”，揭示信贷结构有待优化和业务拓展能力不足问题

审计组从总体结构分析入手，逐级下探分析信贷结构构成，对比政策要求、同业、系统内情况，揭示管理问题。比如，审计组对比分析同业数据发现，近年来驻地分行基础设施领域贷款稳步增长，但总量与先进同业相比仍有较大差距，主要集中在电力、水利、交通等领域。审计组对比系统内数据发现，分行对新兴领域项目的把握能力不足，先进制造业、新型基础设施领域贷款和绿色信贷业务发展相对乏力，贷款占比低于系统内平均水平。审计组分析贷款期限结构发现，分行制造业中长期贷款占比较低，进一步提示分行调整流贷期限管理策略。

（三）“风险信号采集+全量数据分析”，揭示重要风险性问题

审计组通过外部公开渠道、内部管理平台广泛收集信贷政策执行方面的风险信号，分析风险特征和传播途径，研究审计查证思路，应用数字化审计技术，编制审计模型进行全量分析，查找疑点进行精准查证，前瞻性揭示电票质押空转套利等重要风险性问题。

比如，针对小微企业创新推出的线上电子银行承兑汇票（以下简称电票）质押贷款，为小微企业提供了便捷的低成本资金融通渠道。审计了解到，该业务贷款利率低于市场上电票交易平台购买电票的持有到期收益率，存在套利空间。审计组通过研究可能存在的套利手法，编制利用电票质押贷款循环套利的审计模型，重点查找多个企业将电票质押贷款后，转向同一公司的情况，锁定电票交易平台公司。通过进一步分析相关企业账户频繁申请贷款、购买票据、多家关联企业间转账、正常经营收入回款少等交易特征，精准锁定疑点客户。经核实疑点发现多户小微企业利用线上产品及网络操作便利，在我行办理电票质押贷款后，用贷款资金向网络平台购买电票进行空转循环套利。

（四）“问题表象+原因分析”，揭示系统、流程、管理控制缺陷

审计组结合审计发现的问题表象，运用问题成因分析框架，挖掘问题产生的深层次原因，进一步揭示存在的系统、流程、管理等内部控制缺陷。

比如，审计组结合部分线上业务贷款资金流向不合规情况，分析线上信贷业务经营模式变化对合规经营带来的挑战，揭示风险预警规则不完善的系统控制缺陷，提示分行需同步升级防范策略，防控合规风险和外部欺诈风险。审计组结合制造业贷款统计不准确情况，分析制造业贷款按照“贷款发放后投向行业”进行统计的控制要点，揭示贷款系统标识指导和监督有效性不足的管理控制缺陷，提示分行加强数据质量精细化管控。审计组结合绿色信贷客户环境和社会风险分类应分未分、分类不准确情况，分析客户授信流程，揭示绿色信贷客户差别化授信管控不足的流程控制缺陷，提示分行强化客户准入控制。

六、强化跟踪，助力有效解决问题

审计组强化问题闭环管理，围绕解决问题，主动发挥作用，促进问题系统性、根源性整改。

（一）共同研究整改措施，当好整改方案的参谋者

针对审计发现问题，审计组通过现场审计面对面交流、电话联系、会议座谈等多种形式，与分行共同研究问题整改工作。分析问题产生原因，研究整改措施，商讨整改标准，协商制订整改计划，发出审计意见，提出整改建议，明确整改要求，促进分行加强业务管理，消除风险，优化系统流程，促进审计问题达到实质性整改。

（二）现场督促立行立改，当好问题整改的推动者

现场审计期间，分行对利用小微企业电子银行承兑汇票质押贷款进行空转套利的相关贷款进行清收，暂停了该项业务，消除相关风险;对制造业贷款系统标识录入不准确、绿色信贷“环境和社会风险”分类不准确等问题，现场更正相关信息，加强系统控制，弥补管理漏洞。

（三）持续跟踪整改成效，当好整改效果的研判者

分行认真落实审计意見，高度重视相关问题整改，对全局性与基础性问题研究制定系统性、根源性整改措施，推进整改措施落实。审计组落实“谁审计、谁跟踪”的要求，逐个问题确定整改判断标准，采取现场跟踪与非现场跟踪相结合的方式，持续跟踪问题整改情况和审计建议落实情况。同时，分行根据审计建议，完善制度与规范性文件，优化系统流程，持续优化信贷结构、服务地方经济发展。

（执笔人：王青松  纪伟东）