王惟晋

世界银行是国际秩序的重要组织形式，也是大国的政治工具。世界银行的最高决策权被成员国财长或央行行长组成的理事会掌握，日常决策由成员国任命或选举产生的执行董事会负责，世界银行行长及管理层成员作为业务运营的执行者，须对执行董事会负责。因此不少学者认为世界银行的运营体现的是主要股权国的意志。①参见刘岚雨，陈琪：《国际经济组织如何思考——IMF和世界银行决策行为背后的大国因素》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2017年第10期，第11页。自世界银行成立以来，美国和英法德等欧洲大国便是主要股权国，对世界银行和乃至国际秩序的演变影响深远。美国被看作世界银行的“霸主”。②Robert Wade，“US Hegemony and the World Bank：The Fight over People and Ideas”，Re⁃view of International Political Economy，Vol.9，No.2，2002，pp.201-222；Jane Harrigan，Chenggang Wang and Hamed El-Said，“The Economic and Political Determinants of IMF and World Bank Lend⁃ing in the Middle East and North Africa”，World Development，Vol.34，No.2，2006，p.251.但美国与英法德等欧洲大国如何在世界银行进行互动，学界并无定论。有学者认为，美国和欧洲大国在世界银行是利益共同体，①Daniel Drezner，“The New New World Order”，Foreign Affairs，Vol.86，No.2，2007，pp.34-37.但有学者发现，某些欧洲大国会站在美国的对立面。②Ngaire Woods，The Globalizers：The IMF，the World Bank，and Their Borrowers（Cornell University Press，2006），p.32.亦有文献指出，世界银行管理层具有一定自主性，③David Williams and Tom Young，“Governance，the Wolrd Bank and Liberal Theory”，Politi⁃cal Studies，Vol.42，No.1，1994，p.89.这令其中的美欧关系更显得复杂。鉴于世界银行内的美欧关系对国际秩序发展的影响至关重要。本研究希望更深入地捋清其脉络，提出研究问题是：在世界银行管理层存在自主性的情况下，美欧关系具有什么样的特点？

一、既有研究的不足

由美国倡议成立的世界银行是现代国际秩序中最有影响力的机构之一。对于美国在世界银行的角色，学界普遍认为世界银行是美国实现国家利益的工具。根据学者们所述，美国主动地控制世界银行的决策，④潘庆中，李稻葵，冯明：《“新开发银行”新在何处——金砖国家开发银行成立的背景、意义与挑战》，载《国际经济评论》2015年第2期，第146页；庞珣、何枻焜：《霸权与制度：美国如何操控地区开发银行》，载《世界经济与政治》2015年第9期，第5页；王金波：《亚投行与全球经济治理体系的完善》，载《国外理论动态》2015年第12期，第25页；Ngaire Woods and Amrita Narlikar，“Governance and the Limits of Accountability：The WTO，the IMF，and the World Bank”，Internation⁃al Social Science Journal，Vol.53，Issue.170，2001，p.576；Devesh Kapur，“The Changing Anatomy of Governance of the World Bank”，in Jonathan Pincus and Jeffrey Winter，eds.，Reinventing the World Bank（Cornell University Press，2002），pp.54-75.设计世界银行的运营原则、规范与制度，为世界银行的业务提供办公地点、必需的人才与筹集资本的市场，⑤Richard Peet，Unholy Trinity：The IMF，World Bank and WTO（Zed Books，2009），pp.129-132.世界银行贷款无法不受美国国家利益影响。⑥Robert Fleck and Christopher Kilby，“World Bank Independence：A Model and Statistical Analysis of US Influence”，Review of Development Economics，Vol.10，No.2，2006，pp.224-240.此外，学者们发现美国不但在世界银行决策层利用其占优势的投票权实现目的，还通过行长任命、议程设置、影响银行首席经济学家、干预《世界发展报告》的撰写工作谋取利益。⑦Robert Wade，“US Hegemony and the World Bank：The Fight over People and Ideas”，Re⁃view of International Political Economy，Vol.9，No.2，2002，pp.48-55.有学者甚至直言不韪地指出世界银行决策过程中的“协商一致”原则掩盖不了美国对银行的控制。①左海聪，安文靖：《多边开发银行决策机制探析——兼论对亚洲基础设施投资银行的启示》，载《中国高校社会科学》2015年第4期，第114页。总之，世界银行常被认为是服务于美国多边外交的工具。②舒建中：《美国的战略性对外援助：一种现实主义的视角》，载《外交评论》2009年第3期，第88页；江涌，黄莺：《“经济专政”工具和“新殖民主义”推手——多角度透视世界银行》，载《人民论坛·学术前沿》2013年10月（下）期，第30-31页。

另一方面，有学者认为世界银行并不完全是美国的政治工具，③David Williams and Tom Young，“Governance，the Wolrd Bank and Liberal Theory”，Politi⁃cal Studies，Vol.42，No.1，1994，p.89.他们质疑世界银行管理层对成员国利益的负责任程度。④Tamar Gutner，“Explaining the Gaps between Mandate and Performance：Agency Theory and World Bank Environmental Reform”，Global Environmental Politics，Vol.5，No.2，2005，p.32.鲁思·格兰特和罗伯特·基欧汉认为世界银行的目标是发展与减贫，需要对穷人负责，有时不怎么对美国政府负责。⑤Ruth Grant and Robert Keohane，“Accountability and Abuses of Power in International Poli⁃tics”，The American Political Science Review，Vol.99，No.1，2005，p.33.罗兰·沃贝尔发现世界银行管理层可以紧急援助作为借口，逃避成员国政府对贷款项目的阻挠。⑥Roland Vaubel，“Principal-agent Problems in International Organizations”，The Review of In⁃ternational Organization，Vol.1，No.2，2006，p.132.

但更多学者认为世界银行管理层的自主性较弱，无法改变被美国控制的命运。奈瑞·伍兹强调世界银行并不是一个纯粹的技术性机构，其运营是被大股东国操纵，其自主性无法抵御美国的影响力渗透。⑦Ngaire Woods，The Globalizers：The IMF，the World Bank，and Their Borrowers（Cornell University Press，2006），p.179.丹尼尔·尼尔森和迈克尔·蒂尔尼指出虽然美国在世界银行内会面临“代理人缺失”的困境，但美国仍可通过各种渠道把持世界银行的运营。⑧Daniel Nielson and Michael Tierney，“Delegation to International Organizations：Agency Theory and World Bank Environmental Reform”，International Organization，Vol.57，No.2，2003，pp.241-242.刘岚雨和陈琪也认为世界银行（管理层）的自主性有限，提出这种自主性须得到主要股东默许才会产生。⑨刘岚雨，陈琪：《国际经济组织如何思考——IMF和世界银行决策行为背后的大国因素》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2017年第10期，第16页。托马斯·安德森、亨里克·汉森和托马斯·马库森也不认同世界银行的自主性能逃离美国政府的摆布。⑩Thomas Andersen，Henrik Hansen and Thomas Markussen，“US Politics and World Bank IDA-Lending”，Journal of Development Studies，Vol.42，No.5，2006，p.786.

另一方面，奈瑞·伍兹关注欧洲国家在世界银行中扮演的角色及其与美国的关系，她指出即便美国统治世界银行，英、法、德等欧洲国家也能各自在银行内成功倡议特定议题，但在欧洲各国开展一体化进程并力求用同一种声音说话时，却无法在世界银行内统一意见并联合发声，对此，奈瑞·伍兹认为原因是欧洲各国在某些议题上就是否支持美国产生立场分化，一些欧洲国家与美国意见不合。①Ngaire Woods，The Globalizers：The IMF，the World Bank，and Their Borrowers（Cornell University Press，2006），p.32.但也有学者的研究显示美欧双方在世界银行内的利益诉求并无明显冲突，比如丹尼尔·德雷兹内认为世界银行的制度本身就是同时为欧洲与美国的利益服务。②Daniel Drezner，“The New New World Order”，Foreign Affairs，Vol.86，No.2，2007，pp.34-37.阿克塞尔·德雷埃尔、扬-埃格伯特·施图尔姆和詹姆斯·弗里兰的研究发现英国、法国、德国与美国共同将世界银行的援助作为争取联合国安全理事会决策支持的筹码。③Axel Dreher，Jan-Egbert Sturm and James Vreeland，“Development Aid and International Pol⁃itics：DoesMembership on the UN Security Council Influence World Bank Decision？”，Journal of De⁃velopment Economics，Vol.88，No.1，2009，p.14.绪方贞子指出欧洲各国曾联合美国一起向日本施压，希望对方能在世界银行中负担更多财政责任，却不愿意向日本让渡相应的决策权力。④Ogata Sadako，“Shifting Power Relations in Multilateral Development Bank”，The Journal of International Studies，Vol.22，1989，p.18.大卫·拉普金和乔纳森·斯特兰德也提及德国曾在世界银行内与美国一起压制日本，维护美元在国际金融体系中的地位。⑤David Rapkin and Jonathan Strand，“The U.S.and Japan in the Bretton Woods Institutions：Sharing or Contesting Leadership？”，International Journal，Vol.52，No.2，1997，p.288.

换言之，学界对于世界银行内美欧关系的境况并无定论，有学者认为双方有着相似的利益诉求，也有学者发现美欧之间的利益矛盾，加上部分学者已发现美欧专家主导的世界银行管理层具有一定自主性，这令世界银行内美欧关系的图景显得更为复杂。鉴于美欧双方是布雷顿森林体系的缔造者，世界银行对国际秩序发展的意义深远，研究者深入理解世界银行内的美欧关系能揭露国际秩序中的细节，继而给国际秩序的发展提供启示。

二、美欧在世界银行中的地位和相互关系

（一）研究设计

尽管诸多学者认为世界银行管理层的自主程度不高，但学者们普遍不否认这种自主性的存在，所以研究者认为对世界银行内美欧关系的分析应超越政府间（决策）层面，同时考虑管理层的效应。具体而言，由于美欧均有官员在世界银行管理层任职，双方管理层成员的关系、美欧政府代表与管理层的关系也应纳入至分析中。基于此，为了更完整地呈现世界银行内的美欧关系，本研究从美国政府与世界银行管理层的关系、欧洲各国政府与世界银行管理层的关系，世界银行决策层内的美欧政府间关系、世界银行管理层内的美欧关系四个层面开展分析，该分析框架如图1所示。

图1 世界银行中的美欧关系分析框架

鉴于研究的分析对象是主权国家在国际组织中建立的关系，而这种关系归根到底是人与人之间的社会关系，其存在形态超越纯粹的物质并根植于人们对彼此的认识中，无法完整地被具体的量描述。这种认识通过人的言行举止表现，被记录于语言文本。语言是人们构建社会事实的方式，①Peter Berger and Thomas Luckmann，The Social Construction of Reality：A Treatise in the So⁃ciology of Knowledge（Penguin Books Ltd，1991），pp.34-36.继而也是政客们建构世界银行内美欧关系事实的方式。基于此，研究者通过文本资料总结世界银行内美欧政客相关的言行举止，继而结合特定的时代背景诠释言行背后的意义，以翔实的语言描述并解释世界银行内的美欧关系。

至于文本资料的来源，研究者从世界银行口述历史数据库中搜集所有涉及美欧关系的访谈资料4268页，这些资料记载了66位世界银行高级管理层成员与执行董事于1961年至2013年间亲口讲述的工作回忆。资料内容能帮助研究者真实地还原世界银行内与美欧关系相关的细节事件，找到不同事件之间的逻辑联系，进而回答研究问题。

完成资料收集后，为了更灵活地总结并诠释文本资料中的字面内容与隐晦内涵，呈现世界银行内美欧关系的真实情景，本研究使用质性内容分析法开展研究。基于这种方法，本研究使用归纳迭代的技巧分析研究资料。换言之，即是研究者在阅读材料的过程中不断归纳、总结、更新结论。具体而言，研究者深入阅读10%的文本后，根据文本内容总结世界银行内的美欧关系的境况与原因，塑造一个初步结论。然后基于此结论，研究者再继续阅读10%的文本，根据新的文本内容修改或维持原有结论，而后研究者不断重复阅读文本、总结内容、更新结论的步骤，直至将所有收集的文本阅读完毕，得到最后修改而成的结论为止。

（二）美国与世界银行管理层的关系

1.“代理人困境”限制美国主导地位

总体而言，美国行政与立法部门无所不用其极地试图控制世界银行管理层。在制度层面，美国政府精心设计与其执行董事之间的交流机制。美国执行董事在银行中的决策须得到美国国家咨询委员会（National Advisory Council）批准，这个委员会的固定成员有美国国务卿、商务部部长，联邦储备局局长、美国（华盛顿）进出口银行行长，此外，马歇尔计划的负责人也曾参与其中，委员会的固定成员就美国执行董事在银行中的决策取向进行投票，但执行董事不能投票。②Robert Oliver，“Transcript of Interview with Mr.Eugene R.Black，President”，World Bank Archives Oral History Program，6 August 1961，p.23，http://documents.worldbank.org/curated/en/373511468337173386/-Main-transcript通过以上的协调方式，美国政府力图确保世界银行内的美国执行董事能落实其政策意愿，以更好地监督世界银行管理层。

在行动上，美国政府主要通过以下四种手段干涉世界银行管理层的决策与运营。首先是人事任免。虽然在世界银行管理层内只有行长的职位原则上由美国政府直接任命，但倘若其它管理层成员令美国政府感到不悦也会被辞退。比如罗纳德·里根就任美国总统期间公开宣称不接受莫因·库雷希担任国际金融公司总裁并强行将其革职，纵然该职位人选由世界银行行长任命产生，但时任行长奥尔登·克劳森对此亦无能为力。第二种手段是阻断资金来源。由于世界银行的管理运营需要从美国的资本市场筹措资金，美国政府曾以禁止世界银行进入美国资本市场募集资金为手段逼迫管理层就范。其三是政治审查。在冷战初期，美国国务卿约翰·杜勒斯曾以严厉的言辞要挟世界银行管理层配合美国政府的政治审查，某些曾参加共产主义组织的年轻经济学家因“不忠诚”而被迫辞职。①Robert Grathwol，“Transcript of an Interview with Lester Nurick”，World Bank Archives Oral History Program，22 February 2005，pp.40-41，https://oralhistory.worldbank.org/person/nurick-lester其四是控制银行文书。美国政府除了干预《世界发展报告》的编写之外，还插手影响其它银行文书的内容，比如巴伯·科纳布尔行长做的东欧国情报告便是在美国政府严格监督下撰写。②William Becker，“Transcript of Interview with Geoffrey B.Lamb”，World Bank Archives Oral History Program，19 November 2007，p.20，https://oralhistory.worldbank.org/person/lamb-geoffrey-b

此外，美国国会同样力图操纵世界银行管理层，其干涉手段主要包括以下两种。首先，由于美国对世界银行的增资方案需要被国会内部投票通过，美国议员曾藉此屡次阻挠美国对世界银行的资金支持，企图强迫世界银行管理层实现其政治目的。③Robert Asher，“Transcript of Interview with Burke Knapp”，World Bank Archives Oral Histo⁃ry Program，29 October 1981，pp.55-56，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/knapp/transcriptoral-history-interview-j-burke-knapp-held-october-6-and-29-1981其次，美国国会议员也会向美国政府施加压力，美国知名参议员罗伯特·塔夫脱曾宣称，世界银行管理层使用的每一分一毫都与美国相关，要求美国政府充分承担起对银行运营的责任，加强对银行管理层的控制。④Robert Oliver，“Transcript of Interview with Davidson Sommers”，World Bank Archives Oral History Program，2 August 1961，p.60，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/sommers/transcriptoral-history-interview-davidson-sommers-held-august-2-1961

然而即便美国的行政与立法机关想方设法控制世界银行管理层，世界银行行长始终没有成为美国国家机器的政治傀儡。多位世界银行官员认为相对于行长，执行董事会的实权很弱。①Robert Oliver，“Transcript of interview with Leonard Rist”，World Bank Archives Oral History Program，19 July 1961，p.31，https://oralhistory.worldbank.org/person/rist-leonard；William Becker and David Milobsky，“Transcript of Interview with Frank Potter”，World Bank Archives Oral History Program，19 July 1993，p.11，https://oralhistory.worldbank.org/person/potter-frank事实上，在世界银行成立之初，执行董事会的权力并不算弱，首任行长尤金·迈耶匆匆辞职的原因便是得罪了执行董事会。②John Lewis et al.，“Transcript of Interview with Donald Fowler”，World Bank Archives Oral History Program，13 November 1992，p.4，http://documents.worldbank.org/curated/en/798341468197991021/Transcript-of-an-oral-interview-with-Donald-Fowler-held-on-November-13-1992但约翰·麦克洛伊成为第二任行长后，执行董事会的权力就开始被行长凌驾。③William Becker et al.，“Transcript of Interview with William S.Ryrie”，World Bank Archives Oral History Program，17 September 1993，p.4，https://oralhistory.worldbank.org/person/ryrie-william-s后来世界银行行长的权力在罗伯特·麦克纳马拉在任期间到达了顶峰，这位前任美国国防部部长表现得非常强势，控制了世界银行执行董事会。④Richard Webb and Devesh Kapur，“Transcript of Interview with William Ryrie”，World Bank Archives Oral History Program，12 December 1990，p.11，https://oralhistory.worldbank.org/person/ry⁃rie-william-s他在工作中重视建立个人威信，举手投足让银行上下感受到他是执行董事会的主席，在会议桌上，当执行董事对管理层成员的工作提出质疑时，若非该问题能以罗伯特·麦克纳马拉本人想要的方式被回答，这位行长不会让管理层成员回应问题。总之，罗伯特·麦克纳马拉控制着执行董事会会议的问答流程，削弱了执行董事对管理层的问责。

此外，罗伯特·麦克纳马拉重视在正式议程外塑造共识。这位行长凭借多年在美国军政与立法部门的领导经验，处事非常老练，若罗伯特·麦克纳马拉要让一项贷款议案通过，他会动员所有人去游说有投票权的执行董事。而他本人常主动与执行董事们开午餐会，在谈判桌外讨论问题，以持续的沟通潜移默化地影响执行董事的思维，主动拉近管理层和决策层的距离，让决策层成员对银行运营拥有更多“归属感”并认同他的观点，继而为他倡议的项目投赞成票。⑤John Lewis et al.，“Transcript of Interview with J.Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，10 October 1995，pp.128-130，https://oralhistory.worldbank.org/person/knapp-j-burke在罗伯特·麦克纳马拉卸任后，继任的诸任行长延续了这种处事风格，均重视把控执行董事会，保护银行管理层自主性，①参见：Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Paul Cadario”，World Bank Archives Oral History Program，30 April 2013，p.105，http://oralhistory.worldbank.org/transcript/cadario/tran-script-oral-history-interview-paul-cadario-held-april-4-17-22-30-2013从而逐渐使世界银行执行董事会的弱势成为了常态。

强势的行长导致世界银行管理层的某些行动与美国国家利益相左。即便身为美国人，副行长戴维森·萨默斯仍宣称宁可增加发展中国家向国际开发协会的贷款次数，也要将该贷款窗口单次批出的援助数额维持在相对较低的水平，避免美国政府利用高额低息贷款套取政治利益。②Robert Oliver，“Transcript of Interview with Davidson Sommers”，World Bank Archives Oral History Program，2 August 1961，p.51，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/sommers/transcriptoral-history-interview-davidson-sommers-held-august-2-1961尽管美国政府拉拢欧洲盟友共同施压，银行管理层亦有能力抵受住政治压力。典型的例子是军人专政时期的希腊不符合西方国家对民主与人权的要求，美欧国家政府均不同意世界银行对希腊贷款，但银行管理层仍促成了对希腊的贷款，理由是国家不能因为有不好的政府被剥夺获得发展援助的权利，由于没有让美国政府充分攫取既定政治利益，在罗纳德·里根和老乔治·布什当政期间，美国政府甚至对银行变得十分不友好，副行长杰弗里·兰姆甚至因此担心银行是否能继续生存下去。③William Becker，“Transcript of Interview with Geoffrey B.Lamb”，World Bank Archives Oral History Program，19 November 2007，p.59，https://oralhistory.worldbank.org/person/lamb-geof⁃frey-b以上事实表明银行运营能相对独立于成员国的利益偏好之外，④John Lewis et al.，“Transcript of Interview with J.Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，10 October 1995，p.45，https://oralhistory.worldbank.org/person/knapp-j-burke而美国的行政与立法部门对于世界银行管理层的把控是明显有限的，这种自主性并不依赖大股东的许可。

以下四项现实让世界银行的“代理人困境”在美国看似严密的控制手段中浮现。首先，在银行决策层中，各国的利益偏好矛盾明确，在需要维持大局稳定的情况下，让管理层做决定成为了调解矛盾的最佳方式。从二十世纪六十年代起，欧洲经济实力复苏成为了援助国，不同国家根据其特定的地理、历史和经济条件产生了不同的援助偏好。法国的援助重点是非洲国家，德国比较倾向帮助非洲国家、中东与东欧地区，而英国则希望援助落后的英联邦成员国，对比之下，美国则希望给拉丁美洲更多援助。①Robert Asher，“Transcript of Interview with Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，29 October 1981，p.34，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/knapp/transcript-oral-his-tory-interview-j-burke-knapp-held-october-6-and-29-1981；Jörg Faust and Sebastian Ziaja，“Ger⁃man Aid Allocation and Partner Country Selection：Development Orientation，Self-Interests and Path Dependency”，July 2012，p.6，https://www.diegdi.de/uploads/media/DP_7.2012.pdf；黄梅波、杨莉：《德国发展援助体系及管理制度》，载《国际经济合作》2011年第8期，第37-38页。根据伯克·纳普解释，主要股东国事实上很清楚彼此间的矛盾，但不愿意将矛盾在正式议程公开化，于是各国代表将决定权交给管理层，让其在分配资源时尽量照顾各方利益，②Robert Asher，“Transcript of Interview with Burke Knapp”，World Bank Archives Oral Histo⁃ry Program，29 October 1981，p.34，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/knapp/transcript-oralhistory-interview-j-burke-knapp-held-october-6-and-29-1981通过这种方式，银行各大股东转移彼此矛盾至银行管理层，却也令行长及其管理层逐渐有了更大权力影响援助资源分配，使“代理人困境”逐渐产生。

其次，常驻执行董事会制度的细节减弱了成员国政府对执行董事的约束。由于世界银行执行董事常驻于银行工作，其薪酬由银行管理层而不是成员国政府发放，这使执行董事的行动间接被管理层限制，导致执行董事实质上更像是世界银行的员工而不是成员国代表。此外，执行董事的职位任期只有两年，流动性大，他们对于银行的了解远不如深耕业务十几年的管理层成员，为了在议程中不被蒙在鼓里，执行董事很多时候需要依赖管理层成员了解业务状况，③Robert Oliver，“Transcript of Interview with Morton M.Mendels”，World Bank Archives Oral History Program，13 July 1961，p.28，https://oralhistory.worldbank.org/person/mendels-morton-m在了解银行业务后，执行董事更亲近管理层成员而逐渐疏远本国政府，致使执行董事在没有收到本国政府的明确指令时，有时不太愿意征询政府对决策的意见。理由是国家政府掌握的信息比执行董事更少，若执行董事征询本国政府的意见，政府官员出于保守起见通常会否决议案并提供一些对知情人来说明显不合理的理由，让执行董事难以接受。④William Becker and David Milobsky，“Transcript of Interview with Frank Potter”，World Bank Archives Oral History Program，19 July 1993，pp.11-12，https://oralhistory.worldbank.org/person/potter-frank简而言之，执行董事由于常驻银行，在决策上容易倒向管理层并助长其自主性。

再者，理事会作为世界银行的最高决策机构，其成员一般由各国财政部部长或中央银行行长担任，这些理事们根本无暇顾及世界银行的业务运作。理事们通常须将大部分的时间与精力投入到本国政府部门的工作中，能用于处理世界银行业务运营相关事项的工作时间十分有限，以至于这些高官们有时候只去获悉银行管理层的工作状况便了事，无法协调银行与其政府之间的关系。①Robert Oliver，“Transcript of Interview with Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，29 October 1961，p.39，https://oralhitory.worldbank.org/transcript/knapp/transcript-oral-histo-ry-interview-j-burke-knapp-held-october-6-and-29-1981这也削弱了成员国对银行运营的监管，增长了银行管理层的自主性。②John Lewis et al.，“Transcript of Interview with J.Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，10 October 1995，p.47，https://oralhistory.worldbank.org/person/knapp-j-burke

最后，实践经验表明假如美国执行董事不能被行长接受亦不可行。首任行长尤金·迈耶上任后与美国董事之间关系恶劣，严重影响银行的运营效率，导致世界银行成立初期的各种决策、管理、安排混乱不堪，部门之间山头林立，工作效率低下，③John Lewis et al.，“Transcript of Interview with Donald Fowler”，World Bank Archives Oral History Program，13 November 1992，p.4，http://documents.worldbank.org/curated/en/798341468197991021/Transcript-of-an-oral-interview-with-Donald-Fowler-held-on-November-13-1992尤金·迈耶无力控制局面，甫上任半年便匆匆辞职。此后美国政府内部吸取教训并形成共识，即执行董事也需要被行长认可才能让银行运营顺利开展，于是第二任行长约翰·麦克洛伊上任前，说服了美国政府让美国大通银行放走其亲信尤金·布莱克成为国际复兴开发银行的执行董事。④Robert Oliver，“Transcript of Interview with Mr.Eugene R.Black，President”，World Bank Archives Oral History Program，6 August 1961，pp.1-3，http://documents.worldbank.org/curated/en/373511468337173386/-Main-transcript二人良好的互动让银行的运营逐渐走上正轨，成为银行发展壮大的重要保证。⑤John Lewis et al.，“Transcript of Interview with Donald Fowler”，World Bank Archives Oral History Program，13 November 1992，p.4，http://documents.worldbank.org/curated/en/798341468197991021/Transcript-of-an-oral-interview-with-Donald-Fowler-held-on-November-13-1992这说明被委任的美国执行董事人选须与行长建立良好的关系，行长并不是单纯听命于美国执行董事的技术官僚，这种状况导致美国政府无法完全操纵世界银行的运营。

（三）欧洲各国与世界银行管理层的关系

1.彼此关系疏离但英国是例外

总体而言，欧洲各国政府是世界银行管理层重要的合作伙伴。到了二十世纪六十年代，欧洲各国不再是世界银行的援助对象，对世界银行管理运营的物质贡献开始变得显著。当时世界银行已有60%的援助资金来自英、法、德、荷、瑞士等西欧国家的资本市场，欧洲国家政府也购买世界银行债券，①Robert Oliver，“Transcript of Interview with Luis Machado”，World Bank Archives Oral His⁃tory Program，18 July 1961，pp.10-11，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/machado/transcriptoral-history-interview-luis-machado-held-july-18-1961积极地为世界银行提供资金支持。②William Becker，“Transcript of Interview with Geoffrey B.Lamb”，World Bank Archives Oral History Program，19 November 2007，p.62，https://oralhistory.worldbank.org/person/lamb-geoffrey-b在人事上，欧洲各国的公司和机构积极地与世界银行开展诸多审计、采购业务合作，③William Becker，“Transcript of Interview with John Williamson”，World Bank Archives Oral History Program，31 January 2006，p.17，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/williamson/tran-script-oral-history-interview-john-williamson-held-january-31-and-february欧洲国家的执行董事也在银行的业务拓展中发挥了重要作用。④Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Pieter Lieftinck”，World Bank Archives Oral History Program，5 February 1987，pp.6-7，http://oralhistory.worldbank.org/transcript/lieftinck/tran-script-oral-history-interview-pieter-lieftinck-held-february-05-1987然而有业务贡献并不意味着必然有亲密关系，欧洲各国政府与世界银行管理层的关系差异很明显。

英国政府与世界银行管理层的关系最为密切。在布雷顿森林会议期间，创立国际复兴开发银行的诸多重要运营制度的落实离不开英国人约翰·凯恩斯的支持。⑤Robert Oliver，“Transcript of Interview with Ansel Luxford”，World Bank Archives Oral His⁃tory Program，13 July 1961，p.7，https://oralhistory.worldbank.org/person/luxford-ansel-f世界银行成立后，英国政府与管理层之间建立了约定俗成的协调机制，根据英国执行董事威廉·赖里所述，他在执行董事会议上不会提出问题为难行长，在谈判桌外，他隔两周与罗伯特·麦克纳马拉会晤并提出问题，若双方存在分歧则在该会晤中解决，此外，威廉·赖里遇到日常业务问题时会通过私人方式直接与行长联系协调。由于存在这种特殊关系，罗伯特·麦克纳马拉不会做任何让英国人不满的事情，英国人也不会给世界银行管理层制造任何麻烦。⑥William Becker et al.，“Transcript of Interview with William S.Ryrie”，World Bank Archives Oral History Program，17 September 1993，p.4，https://oralhistory.worldbank.org/person/ryrie-william-s再者，英国政府国际发展部也与世界银行管理层保持紧密联系，协调相互行动。⑦Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Paul Cadario”，World Bank Archives Oral His⁃tory Program，30 April 2013，p.105，http://oralhistory.worldbank.org/transcript/cadario/transcript-oralhistory-interview-paul-cadario-held-april-4-17-22-30-2013以上事实表明，英国是最愿意与世界银行管理层开展合作的欧洲国家，以至于副行长伯克·纳普有意将英国人与其他欧洲人区别开来。①John Lewis et al.，“Transcript of Interview with J.Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，10 October 1995，p.45，https://oralhistory.worldbank.org/person/knapp-j-burke

比较之下，欧洲各国与世界银行管理层在正式议程外缺乏非正式协调机制，导致矛盾时有发生。作为大股东之一，法国对世界银行管理层来说是最难以应对的欧洲伙伴。法国政府与管理层的矛盾从世界银行（国际复兴开发银行）发放第一笔对法战后重建贷款时便已涌现。在项目谈判过程中，法国政府代表坚持收取的贷款要以法郎的形式发放，不满意贷款附带禁止从其它渠道获得资金援助的条件，投诉贷款项目开展进度缓慢，甚至还要求协议文件须以法语原文书写而不是从英语翻译而成。②Robert Oliver，“Transcript of Interview with Ansel Luxford”，World Bank Archives Oral His⁃tory Program，13 July 1961，p.42，https://oralhistory.worldbank.org/person/luxford-ansel-f；Robert Grathwol，“Transcript of an Interview with Lester Nurick”，World Bank Archives Oral History Pro⁃gram，22 February 2005，pp.12-13，https://oralhistory.worldbank.org/person/nurick-lester；Robert Oli⁃ver，“Transcript of Interview with Morton M.Mendels”，World Bank Archives Oral History Program，13 July 1961，pp.13-16，https://oralhistory.worldbank.org/person/mendels-morton-m；Robert Oliver，“Transcript of Oral History Interview with Siem Aldewereld Held on July 13，1961：Main Transcript”，World Bank Archives Oral History Program，13 July 1961，p.5，https://oralhistory.worldbank.org/tran-script/aldewereld/transcript-oral-history-interview-siem-aldewereld-held-july-13-1961-main待法国经济复苏并成为银行的资金来源后，法国政府亦没有博得管理层多少好感，伯克·纳普认为法国人在执行董事会中表现得很自私，难以沟通，总希望通过援助推广地铁、供水设备等他们擅长的项目。③John Lewis et al.，“Transcript of Interview with J.Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，10 October 1995，p.32，https://oralhistory.worldbank.org/person/knapp-j-burke此外，法国政府为了让其前殖民地获益，曾威胁退出国际开发协会，试图强迫银行为非洲国家提供更多的援助资源，然而法国人在索取更多的同时并不愿意增加对银行的贡献，坚持限制自身对国际开发协会的增资份额。④Robert Asher，“Transcript of Interview with Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，29 October 1981，pp.37-38，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/knapp/transcriptoral-history-interview-j-burke-knapp-held-october-6-and-29-1981；Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Irving Friedman”，July 15，1986，p.24，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/friedman/transcript-oral-history-interview-irving-s-friedman-held-march-1-1974-july-15—5

此外，其它欧洲国家与世界银行管理层的互动亦谈不上积极。德国的执行董事曾抗议银行出纳部门的办公环境不佳，但其申诉并没有获得管理层回应。①Jochen Kraske and William Becker，“Transcript of Interview with Attila Karaosmanoglu”，Jan⁃uary 18，1995，pp.57-58，https://oralhistory.worldbank.org/person/karaosmanoglu-attila荷兰执行董事彼得·利夫廷克在访谈资料中表示，荷兰政府给予他一定程度的决策自由，在不直接涉及荷兰国家利益的情况下，允许他在银行的执行董事会议中自行审议并表决议案。②Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Pieter Lieftinck”，World Bank Archives Oral History Program，5 February 1987，p.13 http://oralhistory.worldbank.org/transcript/lieftinck/transcriptoral-history-interview-pieter-lieftinck-held-february-05-1987另一方面，瑞典、挪威、芬兰等北欧国家在银行中的参与程度则更低，这些国家甚至不清楚自身想要从世界银行获得什么，而银行的管理层也不知道怎样才能满足这些国家的需求。③Jochen Kraske and William Becker，“Transcript of Interview with Attila Karaosmanoglu”，Jan⁃uary 18，1995，pp.59-60，https://oralhistory.worldbank.org/person/karaosmanoglu-attila北欧政府重视项目对环境和穷人的影响，有时世界银行管理层提出的援助计划不能如这些国家所愿，④John Lewis et al.，“Transcript of Interview with J.Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，10 October 1995，p.26，https://oralhistory.worldbank.org/person/knapp-j-burke于是这些国家比较放任其执行董事的行为，来自挪威的执行董事埃纳·马格努森甚至能做出与自己国家意见相左的决定。⑤Richard Webb and Devesh Kapur，“Transcript of Interview with Einar Magnussen”，World Bank Archives Oral History Program，14 October 1992，pp.3-8，https://oralhistory.worldbank.org/tran-script/magnussen/tanscript-oral-history-interview-einar-magnussen-held-october-14-1992至于东欧国家与世界银行管理层之间的关系则处于更边缘的地带。苏东剧变后，中东欧国家纷纷重新加入世界银行，但这些国家政府的发展思路与世界银行管理层格格不入，有时无法理解私营资本在国家发展中的作用，⑥Robert Asher，“Transcript of Interview with Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，29 October 1981，pp.67-68，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/knapp/transcript-oralhistory-interview-j-burke-knapp-held-october-6-and-29-1981坚持自身的项目建设方案，还对管理层产生过戒备心理，拒绝向管理层提供项目信息，用资金更多地援助本国企业，⑦Kelly Feltault，“Transcript of Interview with W.David Hopper”，World Bank Archives Oral History Program，May 12 2004，p.66，https://oralhistory.worldbank.org/person/hopper-david；William Becker and David Milobsky，“Transcript of Interview with W.A.Wapenhans”，World Bank Archives Oral History Program，September 6 1993，p.56，https://document.worldbank.org/curated/en/339831468-148764592/Transcript-of-oral-history-interview-with-Willi-Wapenhans-held-on-September-6-1991因此东欧国家与管理层的关系更为疏远，更难得到管理层的信赖。⑧John Lewis et al.，“Transcript of Interview with J.Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，10 October 1995，pp.98-99，https://oralhistory.worldbank.org/person/knapp-j-burke总而言之，诚如荷兰执行董事伊夫琳·赫弗肯斯所述，世界银行管理层从不将注意力放在欧洲政府身上。①William Becker et al.，“Transcirpt of Interview with Eveline Herfkens”，World Bank Archives Oral History Program，8 October 1996，p.33，https://oralhistory.worldbank.org/person/herfkens-eveline

欧陆国家政府与世界银行管理层的关系疏离的直接原因在于欧洲的战后重建其实更依赖马歇尔计划。虽然国际复兴开发银行的初期贷款被用于欧洲国家的战后重建，但马歇尔计划提供的贷款额度更大，审批程序更简单，国际复兴开发银行对于欧洲国家重建的作用很快就被边缘化，②Robert Oliver，“Transcript of Interview with Paul Rosenstein-Rodan”，World Bank Archives Oral History Program，14 August 1961，pp.10-11，https://oralhistory.worldbank.org/person/rosensteinrodan-paul-n比如在马歇尔计划开展后荷兰便不再向世界银行（国际复兴开发银行）申请援助。③Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Pieter Lieftinck”，World Bank Archives Oral History Program，5 February 1987，p.6 http://oralhistory.worldbank.org/transcript/lieftinck/transcriptoral-history-interview-pieter-lieftinck-held-february-05-1987再者，欧陆国家利用国际复兴开发银行资金开展重建的过程遇到不少困难，比如国际复兴开发银行对意大利的战后重建项目的结果并不理想，④Robert Oliver，“Transcript of Interview with Sydney Cope”，World Bank Archives Oral Histo⁃ry Program，9August 1961，p.17，https://oralhistory.worldbank.org/transcripts/transcript-oral-historyinterview-sydney-cope-held-august-9-1961-main-report遑论对中东欧国家的援助谈判因冷战开启而终止。此消彼长，世界银行对欧洲重建与复兴的作用变得有限。

到了二十世纪五十年代后期，西欧社会经济复兴，各国开始致力于创建自身的援助体系。在《罗马条约》生效后，欧洲投资银行于1959年正式运营。从1964年起，欧洲投资银行的业务范围扩展至欧共体以外的国家。《罗马条约》还促成了欧洲开发基金（European Development Fund）的诞生，为欧共体国家构建了援助非加太地区的渠道。自1975年起，欧共体与非加太地区的发展中国家签订《洛美协定》，为这些地区的国家提供资金、技术和贸易优惠政策。换言之，在二十世纪六十至七十年代期间，欧洲一体化的进程已衍生出层次丰富的多边对外援助体系。到了二十一世纪，欧盟的对外援助金额总数已占世界援助总量的一半以上，⑤吴燕妮：《欧盟发展援助政策的有效性问题及解决》，载《欧洲研究》2010年第3期，第71-86页。而欧洲投资银行成为了法定资本规模最大的多边开发银行。因此身处欧洲一体化核心位置的欧陆国家从战后重建到系统地开展对外援助的阶段均没有依赖世界银行，导致欧陆大国能以更功利的方式处理世界银行的事务，欧陆小国则不太愿意增强与世界银行管理层的联系。诚如行长巴伯·科纳布尔坦言，欧洲各国政府根本不认为世界银行能影响自身利益。①John Lewis et al.，“Transcript of Interview with Barber B.Conable”，August 19，1991，p.34，https://documents.worldbank.org/curated/en/928971468140041264/Transcript-of-oral-history-interviewwith-Barber-B-Conable-held-on-May-8-and-August-19-1991

英国成为欧洲各国的例外的原因很大程度在于英国不认同欧盟的对外援助体系，这种援助体系并不符合他们的利益，于是投入更多注意力至世界银行。威廉·赖里在访谈中表示，虽然英国在60年代末加入了欧共体，但就多边援助而言，他认为世界银行的援助远比欧洲发展基金和欧共体与非洲、加勒比海与太平洋国家签订的《洛美协定》的援助有效。理由是他认为《洛美协定》的政治性太强，该协定很大程度是为了加强法国与其前殖民地之间的联系而设立，援助效率很低，而欧洲开发基金过度惠及欧洲农民，而不是让缺乏温饱的穷人获益，英国的农业占经济比重不多，实质获益很少，英国人认为欧洲的对外援助体系实质上破坏了市场调节在经济发展中的作用，损害了地方农业。②William Becker et al。，“Transcript of Interview with William S.Ryrie”，World Bank Archives Oral History Program，17 September 1993，p.8，https://oralhistory.worldbank.org/person/ryrie-william-s因此，英国政府比其它欧洲国家更倾向于通过世界银行开展多边对外援助，重视与银行管理层构建良好关系。

（四）世界银行决策层内的美欧关系

1.松散的价值联盟

对于美欧国家在世界银行决策层内的关系，研究发现美欧在涉及价值观的问题上容易实现合作。在人权、民主等价值问题上，美欧国家常能对意识形态差异巨大的对手保持立场一致。比如在处理援助苏联和东欧的问题上，美欧双方共同对世界银行管理层施压，要求银行更详细地调查苏联国内的粮食短缺问题。③William Becker and David Milobsky，“Transcript of Interview with W.A.Wapenhans”，World Bank Archives Oral History Program，September 6 1993，p.73，https://document.worldbank.org/curated/en/339831468-148764592/Transcript-of-oral-history-interview-with-Willi-Wapenhans-heldon-September-6-1991荷兰执行董事支持美国依仗世界银行的资助推广西方民主理念。①Becker and Milobsky，“Transcript of Interview with Ibrahim F.I.Shihata”，23&24 May 2000，pp.29-30，https://oralhistory.worldbank.org/transcripts/transcript-oral-history-interview-ibrahim-f-ishihata-held-may-23-and-24-2000即便政治立场中立倾向明显的北欧各国希望担任发达国家和发展中国家之间的中介和桥梁，但基于自身秉持的人权观和民主观，北欧国家经常不得不站在美国的一方，在审议对智利的贷款项目时，北欧执行董事埃纳·马格努森本不想反对该项贷款项目，但时任智利总统萨尔瓦多·阿连德热衷于马克思主义并致力推行社会主义改革，北欧人便跟随美国在世界银行中否决了对智利的贷款。②Richard Webb and Devesh Kapur，“Transcript of Interview with Einar Magnussen”，World Bank Archives Oral History Program，14 October 1992，pp.3-8，https://oralhistory.worldbank.org/tran-script/magnussen/tanscript-oral-history-interview-einar-magnussen-held-october-14-1992

但价值观上的一致并不能掩盖美欧双方在现实利益层面的矛盾。在布雷顿森林会议期间，饱受战火摧残的欧洲各国并没有太多能与美国讨价还价的硬实力。然而即使谈判筹码不足，欧洲代表们并没有甘心受制于美国。在商议国际复兴开发银行的治理架构时，美国政府在其财政部的鼓动下，希望将银行定址于政治中心华盛顿，同时在银行设立权力较大的、常驻的执行董事会监管并参与银行运营，以便更好地控制银行，但此举最初遭到包括英国在内的欧洲各国反对，欧洲代表们不希望执行董事参与银行运营，务求尽量实现“管办分离”。英国代表约翰·凯恩斯提出将银行定址在经济中心纽约，并且设立非常驻的、权力较弱的执行董事会，以三个月召开一次会议的方式监管银行运营。③Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Pieter Lieftinck”，World Bank Archives Oral History Program，5 February 1987，p.3 http://oralhistory.worldbank.org/transcript/lieftinck/transcriptoral-history-interview-pieter-lieftinck-held-february-05-1987但最后碍于美欧双方的实力差距，当时国际复兴开发银行的人力、物力均非常依赖美国政府的支持与担保，同时美方愿意让欧洲人担任国际货币基金组织的总裁，在这种情况下，美国人的意见在会议桌上占据了优势。由于相信美国人会保护欧洲人的经济利益，同时为了不得罪美国并获得其援助，约翰·凯恩斯向美国妥协，国际复兴开发银行最后定址于华盛顿，默认由美国人担任行长，设立常驻执行董事会。④Robert Oliver，“Transcript of Interview with Ansel Luxford”，World Bank Archives Oral His⁃tory Program，13 July 1961，pp.7-11，https://oralhistory.worldbank.org/person/luxford-ansel-f

但此后欧洲国家对美国的忧虑并没有消失，在国际复兴开发银行成立之初，诸多负责掌管银行不同地区部门的官员曾在美国国务院任职。①Robert Asher，“Transcript of Interview with Burke Knapp”，World Bank Archives Oral History Program，29 October 1981，pp.54-55，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/knapp/transcriptoral-history-interview-j-burke-knapp-held-october-6-and-29-1981由于担心国际复兴开发银行沦为美国控制的政治工具，欧洲各国代表在1946年萨凡纳召开的国际复兴开发银行与国际货币基金组织年会上公开质疑美国要完全操纵银行。②Robert Oliver，“Transcript of Interview with Davidson Sommers”，World Bank Archives Oral History Program，2 August 1961，p.3，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/sommers/transcriptoral-history-interview-davidson-sommers-held-august-2-1961在同年年底首任行长尤金·迈耶辞职后，英国执行董事詹姆斯·格里格和荷兰执行董事威廉·拜延均希望接任银行行长以制衡美国的力量。③Robert Oliver，“Transcript of Interview with Morton M.Mendels”，World Bank Archives Oral History Program，13 July 1961，pp.23-24，https://oralhistory.worldbank.org/person/mendels-mor⁃ton-m但后来行长一职经妥协，由受欧洲人认可的美国人约翰·麦克洛伊担任，④Robert Oliver，“Transcript of Interview with Davidson Sommers”，World Bank Archives Oral History Program，2 August 1961，p.26，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/sommers/transcriptoral-history-interview-davidson-sommers-held-august-2-1961后者能保障世界银行运营的非政治化，⑤Robert Grathwol，“Transcript of an Interview with Lester Nurick”，World Bank Archives Oral History Program，22 February 2005，pp.9-10，https://oralhistory.worldbank.org/person/nurick-lester欧洲各国才逐渐放下了部分戒心。随后继任行长的尤金·布莱克仍不断安抚欧洲国家，公开保证会将美国与欧洲各国在银行中的贡献协调成相对均衡的状态。⑥Robert Oliver，“Transcript of Interview with Davidson Sommers”，World Bank Archives Oral History Program，2 August 1961，pp.46-47，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/sommers/tran-script-oral-history-interview-davidson-sommers-held-august-2-1961

不过美国政府始终在防备欧洲国家“夺权”。比如在巴伯·科纳布尔正式担任行长前，当时的美国财政部部长詹姆斯·贝克明确向其表示担忧行长职位落入欧洲人手中。由于担心对方“夺权”，美国也没有真诚地让欧洲参与世界银行的援助决策。荷兰执行董事伊夫琳·赫弗肯斯指出，美国国会议员其实根本不理会欧洲人的关于发展援助方面的意见，而她本人鲜有与美国国会议员交流的机会，美国议员只在北约共同防务领域愿意和大西洋彼岸的盟友进行交流，因为美国在防务领域更需要与欧洲各国一起共同分担责任。①William Becker et al.，“Transcirpt of Interview with Eveline Herfkens”，World Bank Archives Oral History Program，8 October 1996，p.33，https://oralhistory.worldbank.org/person/herfkens-eveline

即便存在上述分歧，英国仍不失为欧洲各国中的特例，是在世界银行中与美国关系最密切的一方。在二十世纪七十年代后，英镑作为世界货币的重要性不断下降，英国已无能力与美国共同把持国际金融秩序，英国对于美国的地缘战略价值亦不复当年，但英国财政部的驻美使节依然与美国财政部保持亲密且牢固的特殊关系。②William Becker et al.，“Transcript of Interview with William S.Ryrie”，World Bank Archives Oral History Program，17 September 1993，p.2，https://oralhistory.worldbank.org/person/ryrie-william-s此外，在执行董事会中，英国董事和美国董事之间的共识更强，双方关系更特殊，③William Becker et al.，“Transcript of Interview with William S.Ryrie”，World Bank Archives Oral History Program，17 September 1993，p.4，https://oralhistory.worldbank.org/person/ryrie-william-s英国执行董事威廉·赖里公开宣称世界银行是以美国为中心的组织。④Richard Webb and Devesh Kapur，“Transcript of Interview with William Ryrie”，World Bank Archives Oral History Program，12 December 1990，p.10，https://oralhistory.worldbank.org/person/ry⁃rie-william-s再者，英国人也时而为难其它欧洲国家，比如国际复兴开发银行商议对比利时的重建贷款项目时，英国代表就带头反对银行对比利时的贷款，理由是英国人认为比利时对盟军的贡献不足且遭受到破坏有限。⑤Robert Oliver，“Transcript of Interview with Alexander Stevenson”，World Bank Archives Oral History Program，10 August 1961，p.27，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/stevenson/transcript-oral-history-interview-alexander-stevenson-held-august-10-1961可见在欧洲各国中，英国是明显倒向美国的那方。

美欧双方在世界银行内就价值观问题达成一致的直接原因在于美欧提供发展援助思维背后均带有类似的、浓厚的意识形态动机。从冷战开启之际的国际复兴开发银行、美国政府在1947启动的马歇尔计划、1949年倡议的“国际发展援助计划”（International Development Assistance Program）、1961年美国国会通过的《对外援助法》都将推广西式自由、民主、人权、法治作为对外援助的目标之一。至于欧洲各国从《洛美协定》到《科托努协定》，再到欧盟在2014年构建的“民主与人权政策工具”（European Instrument for Democracy & Human Rights）的援助目标同样类似，美欧官方对于上述价值内涵的诠释并无实质差异。这种发展援助本身带有以潜移默化的方式根据自我形象“改造”其它国家的意图。因此，在世界银行内处理价值问题或面对不同意识形态的援助国时，美欧常能达成共识并一致对外。

当处理的问题不涉及价值观或意识形态时，美国政府容易在世界银行中与欧洲各国政府产生矛盾。原因是美欧在对外援助领域有难被调和的利益偏好。美欧双方不但对受援国的遴选偏好不一样，在援助项目内容选择上也存在差异。①Gordon Cumming，“French Development Assistance to Africa：Towards a New Agenda？”，African Affairs，Vol.94，No.376，1995，p.390.此外，美欧各国还有通过对外援助中推广各自国家文化与形象的需要。②参见，季开胜：《法国对外援助的经验教训及其借鉴意义》，载《法国研究》2015年第2期，第1-8页；姚逸信：《德国对外援助的三方合作模式》，载《国际经济合作》2012年第10期，第61页；周琪：《新世纪以来美国的对外援助》，载《世界经济与政治》2013年第9期，第51页。

在相互利益存在明显冲突的情况下，由于美国为世界银行做出了欧洲各国无法替代的贡献，即便行长试图调和，美国官员始终有压制欧洲各国的理由。美国不但是成立世界银行的倡议者，设置筹备成立银行的议程，还以自身实力担保了银行的信誉。在国际复兴开发银行发行债券初期，华尔街的投资者普遍持观望的态度，担心银行只是依赖美国外汇储备运作的机构，正是美国政府为国际复兴开发银行的商业化运作模式做出了担保，提升了投资者对银行的信心，才让银行成功筹集资金得以顺利运营。③Robert Oliver and George Woods，“Transcript of Oral History Interview with George Martin and Emil Pattberg Held on August 3”，World Bank Archives Oral History Program，3 August 1961，pp.12-13，http://oralhistory.worldbank.org/person/martin-george对美国政府来说，若自身对世界银行做出的关键贡献不能转化成相应的权力是难以接受的，因此美国总统唐纳德·里根和美国财政部部长詹姆斯·贝克才会提防欧洲人夺权。欧洲各国虽在二十世纪六十年代开始为美国分担世界银行中的责任，但其贡献只能是在美国搭建好的基础上提供资金、技术、人才的支持，在银行中担任辅助的角色。

英国作为欧洲国家的例外，直接原因在于英国比其它欧洲国家更早地与美国达成共识努力推动国际复兴开发银行的成立。1941年签署的《大西洋宪章》中的第一部分第四条便已明确指出，英美两国要努力促使世界各国拥有同等机会实现经济繁荣、参加世界贸易并获得原料。在战后，英美双方将此条目中的精神带入布雷顿森林会议中，世界银行（国际复兴开发银行）作为布雷顿森林体系中的重要组成部分，最初本身亦是由美国人哈里·怀特和英国人约翰·凯恩斯共同起草构建，而两人的计划书亦成为布雷顿森林会议中讨论的主要内容。其它欧洲国家无缘染指这种奠基式的贡献，因此英美双方能在世界银行中构建矛盾相对较少的特殊关系。

（五）世界银行管理层内的美欧关系：欧陆成员被边缘化

1.英美人才形成紧密核心

虽然世界银行管理层表现出明显的自主性，但美国人在管理层中拥有特殊地位，①Robert Grathwol，“Transcript of an Interview with Georges Delaume”，World Bank Archives Oral History Program，17 May 2004，p.32，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/delaume/tran-script-oral-history-interview-georges-r-delaume-held-may-10-and-17-2004换言之，世界银行的运营虽不被英美政府控制，但被英美思维操纵。②William Becker et al.，“Transcirpt of Interview with Eveline Herfkens”，World Bank Archives Oral History Program，8 October 1996，p.22，https://oralhistory.worldbank.org/person/herfkens-eveline世界银行管理层更倾向于录用美国员工，在尤金·布莱克任行长期间，美国员工数量占55%，英国人数量占17%，法国人的数量只有6%，至于其它欧洲国家的专家数量更少。③John Muir，“Transcript of Interview with James E.Twining，JR”，World Bank Archives Oral History Program，2 May 1985，p.7，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/twining/transcript-oralhistory-interview-james-e-twining-held-may-2-1985人数少的直接后果是本国的发展思维模式无法在世界银行运营中产生共鸣。根据行长詹姆斯·沃尔芬森透露，管理层成员倾向与本国同胞抱团办事，美国人是运营团队中最有影响力的团体。④William Becker，“Transcript of Interview with James Wolfensohn”，World Bank Archives Oral History Program，3 December 2006，pp.40-42，https://documents.worldbank.org/curated/en/753471468337257059/Transcript-of-oral-history-interview-with-James-D-Wolfensohn-held-on-June-5-and-14-September-25-and-December-3-2006除去美国人，在管理层中影响力最大的是英国人。⑤Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Irving Friedman”，July 15，1986，pp.54-55，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/friedman/transcript-oral-history-interview-irving-s-fried⁃man-held-march-1-1974-july-15—5他们在管理层内是最能被美国人信赖的团体。而罗伯特·麦克纳马拉担任行长时，其亲信均来自英美，⑥这些亲信是尤金·罗贝格（Eugene Rotberg）、霍利斯·钱纳里（Hollis Chenery）、威廉·克拉克（William Clark）、恩斯特·斯特恩（Ernst Stern）和赫布卜·乌·哈格（Mahbub ul Haq），参见，John Lewis，“Transcript of Interview with Robert S.McNamara”，World Bank Archives Oral History Program，3 Octo⁃ber 1991，p.16，https://documents.worldbank.org/curated/en/981971468149966185/Transcript-of-oralhistory-interview-with-Robert-S-McNamara-held-on-April-1-May-10-and-October-3-1991相比其它欧洲国家的管理者，他更喜欢与英国人合作。①John Lewis et al.，“Transcript of Interview with Sven Burmester，Leif Christoffersen，Caio Koch-Weser，Oliver Lafourcade”，World Bank Archives Oral History Program，29 August 1992，p.37，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/koch-weser/transcript-oral-history-interview-sven-bur⁃mester-leif-christoffersen-caio-koch在这种情况下，世界银行的管理层很难不被盎格鲁-萨克逊式思维主导。②Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Irving Friedman”，July 15，1986，pp.54-55，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/friedman/transcript-oral-history-interview-irving-s-fried⁃man-held-march-1-1974-july-15-5；John Muir，“Transcript of Interview with James E.Twining，JR”，World Bank Archives Oral History Program，2 May 1985，p.8，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/twining/transcript-oral-history-interview-james-e-twining-held-may-2-1985

毋庸置疑，诸多发挥了重要作用的世界银行管理层成员来自欧陆国家，这些欧陆人才顺利融入英美主导的世界银行管理团队，③参见，Jochen Kraske，“Transcript of Interview with Jean Baneth”，World Bank Archives Oral History Program，11 September 1996，p.66，https://documents.worldbank.org/curated/en/656231468338396207/Transcript-of-oral-history-interview-with-Jean-Baneth-held-on-December-19-1994-January-12-1995-and-September-11-1996并在世界银行的贷款与融资业务、制定银行发展战略、建立银行与受援国之间的关系、吸纳新成员国、帮助落后国家实现发展重建与经济转轨中扮演了重要的角色。④参见，Robert Oliver，“Transcript of Oral History Interview with Siem Aldewereld Held on July 13，1961：Main Transcript”，World Bank Archives Oral History Program，13 July 1961，p.5，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/aldewereld/transcript-oral-history-interview-siem-aldewereld-heldjuly-13-1961-main；William Becker and David Milobsky，“Transcript of Interview with W.A.Wapen⁃hans”，World Bank Archives Oral History Program，September 6 1993，p.54，https://document.world-bank.org/curated/en/339831468-148764592/Transcript-of-oral-history-interview-with-Willi-Wapen⁃hans-held-on-September-6-1991但总体而言，来自欧陆国家的管理层成员与美国管理层成员之间的关系不甚密切，人际关系冲突在银行日常管理工作中时有发生。不少来自欧陆的管理层成员在访谈资料中公开抨击世界银行行长，来自法国的行长助理奥利弗·拉富尔卡德辛辣地批评时任行长奥尔登·克劳森的行事作风狂妄且傲慢，对世界银行的运营缺乏足够的尊重，而且还言谈举止霸道、粗鄙，曾对他本人进行言语侮辱。⑤Richard Webb and Devesh Kapur，“Transcript of Interview with Olivier Lafourcade”，June 3，1991，pp.3-6，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/lafourcade/transcript-oral-history-interviewolivier-lafourcade-held-june-3-1991丹麦人斯文·伯梅斯特在访谈中也通过细节描述了行长罗伯特·麦克纳马拉傲慢的工作作风，后者不但在会见他时吃午餐，审阅《前景文件》（Prospect Paper）的初稿时还态度恶劣。①John Lewis et al.，“Transcript of Interview with Sven Burmester，Leif Christoffersen，Caio Koch-Weser，Oliver Lafourcade”，World Bank Archives Oral History Program，29 August 1992，pp.14-18，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/koch-weser/transcript-oral-history-interviewsven-burmester-leif-christoffersen-caio-koch曾任世界银行非洲地区人类发展高级顾问的德国人伯恩哈德·利泽指责罗伯特·麦克纳马拉使世界银行脱离社会实际，令内部管理的官僚化程度变高，同时批评美国在银行运营中灌输的华盛顿共识让许多落后地区的医疗卫生项目得不到融资。②Charles Ziegler，“Transcript of Interview with Bernhard Liese”，World Bank Archives Oral History Program，17 April 2008，p.27，https://oralhistory.worldbank.org/person/liese-bernhard另一方面，亦有美国管理层成员不满欧陆同事的工作作风，比如来自美国的世界银行运营服务部主任詹姆斯·特文宁抱怨他当年进入职位应聘面试房间时，法国籍的银行人事部门官员亚纳·勒鲁在午睡。③John Muir，“Transcript of Interview with James E.Twining，JR”，World Bank Archives Oral History Program，2 May 1985，p.15，https://oralhistory.worldbank.org/transcript/twining/transcript-oralhistory-interview-james-e-twining-held-may-2-1985

在存在较多人际关系矛盾的情况下，来自欧陆国家的人才很难进入管理层的核心位置。根据行长巴伯·科纳布尔总结，只有某些德国人能在世界银行身处管理层的高位，但位处中层或以下的德国成员极少，身居管理层高位的法国人和意大利几乎没有。④John Lewis et al.，“Transcript of Interview with Barber B.Conable”，August 19，1991，p.4，https://documents.worldbank.org/curated/en/928971468140041264/Transcript-of-oral-history-interviewwith-Barber-B-Conable-held-on-May-8-and-August-19-1991总而言之，世界银行管理层内的当权者是英美两国的精英。

由于发展中国家警惕世界银行背后的政治动机，银行高管很早便意识到维持管理层国际化的重要性。⑤Robert Oliver，“Transcript of Interview with Mr.Eugene R.Black，President”，World Bank Archives Oral History Program，6 August 1961，pp.25-26，http://documents.worldbank.org/curated/en/373511468337173386/-Main-transcript为了实现国际化，欧洲人才是世界银行招聘的重点对象，但愿意加入世界银行管理层的欧洲杰出人才数量并不多。

根据法国人莱昂纳尔·里斯特解释，战后百废待兴的欧洲各国极需要人才加入其公务员体系，为此采取了一切手段阻止人才流失，1946年他加入世界银行时，法国政府告知他加入世界银行管理层的代价是将来不能回法国政府任职，就算他能入职法国政府，未来也要回到世界银行去，况且，美欧的文化环境存在一定差异，战后许多欧洲专家并不愿意背井离乡前往陌生的环境工作，更愿意留在欧洲。到了二十世纪六十年代，世界银行管理层招募欧洲人才甚至变得更难。①Robert Oliver，“Transcript of interview with Leonard Rist”，World Bank Archives Oral Histo⁃ry Program，19 July 1961，pp.12-13，https://oralhistory.worldbank.org/person/rist-leonard因为高水平的欧洲专家数量有限，欧洲的援助机构乃至经济合作发展组织都在挖角这些专家，提供的工资待遇并不比世界银行低，导致世界银行管理层职位的吸引力对欧洲人才来说并不高。对比之下，美国具有大量熟悉环境的专业人才，银行管理层更愿意录用美国员工，遑论世界银行行长原则上由美国人担任。此消彼长，管理层中的欧洲的人才难占数量优势，在管理层成员倾向与本国同僚合作的情况下，欧洲人的发展思维很难被美国人占多数的银行管理体系接纳。②Robert Oliver，“Transcript of Interview with Paul Rosenstein-Rodan”，World Bank Archives Oral History Program，14 August 1961，pp.43-47，https://oralhistory.worldbank.org/person/rosensteinrodan-paul-n对欧洲人才更为不利的情况是二十世纪六十年代末罗伯特·麦克纳马拉上任世界银行行长，他肆意扩张银行贷款业务规模，在管理中建立个人权威，让官僚主义在世界银行管理层内部膨胀，而美国人作为管理层中人数最多最有影响力的团体，在其治下权力上升，产生的后果是欧洲籍成员进一步被排挤出管理层的核心范围，欧洲人的运营思维自然更难以被认可。

而英国人在管理层中成为欧洲人的例外的直接原因在于英美两国人员之间的互信更强。这种互信源于英国人与美国人之间就发展问题上更容易形成默契，双方在传统上均认同限制政府在经济发展中扮演的角色，强调市场的作用，力图减免关税，即是学界常讨论的盎格鲁-萨克逊模式。除了经济发展模式上的契合，英美双方的语言、文化类似，沟通隔阂更少，英国人更容易融入至美国人主导的银行运营团队中，这让诸多英国人较易对银行的运营产生重要影响。这能解释为何世界银行管理层中的英国人数量较多，行长的亲信多是来自英美背景，从而使英国人成为在世界银行管理层内最为“合群”的欧洲人。

三、结论

鉴于现有文献普遍肯定世界银行管理层的自主性存在，研究考量了美欧专业人才在管理层的关系、政府间代表在决策层的关系、美欧政府间代表与银行管理层的关系。基于此框架，在研究者以归纳迭代的分析技巧从大量世界银行官员的谈话资料中得到结论如下。

第一，美国国家机器无法控制世界银行管理层，只能影响世界银行的运营。美国政府有一系列制度安排与举措力图控制世界银行。但美方看似严密的控制手段经不住世界银行的复杂运营现实考验，作为决策机构的执行董事会的实权很弱，世界银行行长权力大，管理层的自主性较强，这导致世界银行的诸多援助行动与结果不如大股东国的政府所愿。因此，即便美国政府对世界银行的筹建与发展影响深远，其国家机器无法让世界银行的业务运营皆如所愿，“代理人困境”表现明显，这让世界银行内的美欧关系出现多重复杂性。

第二，欧陆国家与世界银行管理层关系疏远，遑论与美国共同控制其运营。这是由于世界银行的援助对欧洲战后重建的意义有限，欧洲一体化的进程衍生出规模庞大且独立完善的多边对外援助体系，欧陆国家不太依赖世界银行，于是欧陆大国政府在世界银行内以比较功利的方式行事，与被盎格鲁-萨克逊思维主导的管理层产生的矛盾较多，而股权份额较低的欧洲国家政府参与管理运营的热情不高，对世界银行业务的影响力非常低。

第三，在世界银行的政府间决策层，由于美欧双方在发展援助领域的利益偏好差异大，法德两国代表与美国政府的利益冲突较多，而欧洲小国则不太关心世界银行运营事务。欧洲各国政府代表在决策层内只会在涉及意识形态的问题上坚定支持美国。由于美国为世界银行的成立做出了奠基式的贡献，在人事与物质资源上均占有全方面优势，欧洲国家无法挑战美国在决策层中的地位。而英国政府代表在决策层与美国政府代表建立有特殊且紧密的非正式沟通机制，英国是欧洲国家的例外，其国家机器能对世界银行的决策产生实质性影响。

第四，在世界银行管理层内部，世界银行的职位对欧陆人才来说吸引力有限，而美国本土的人力资源丰富。这导致世界银行管理层内欧陆国家人才比例不大，加上欧洲人的行事作风并不完全契合美国人的做法，欧籍员工与美国领导层之间的矛盾较多。而来自英国的员工同样是其中的例外，英国人在语言、文化、发展思维层面与美国人的默契更多，管理层中的英国人较少得罪美国人，两者纵然有矛盾也容易被调和，因此较多英国人能成为管理层的领导者，继而对银行的运营产生重要的影响。基于此，在世界银行管理层内具话语权的群体是英美两国的精英，实质上控制世界银行运营的是盎格鲁-萨克逊式的发展思维。