师满江，宁志中，曹 琦

（1.西南科技大学土木工程与建筑学院，四川 绵阳 621010；2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

引言

地震灾害因对住房、道路等基础设施的巨大破坏和对生命的高致伤/死率而成群灾之首［1］。地震灾害后（以下简称震后）的恢复重建是一个国家或地区经济水平、行政管理能力和凝聚力的综合体现，同时科学高效的灾后恢复重建也是有效降低灾害风险、促进重建区“跨越式发展”的途径之一［2］。我国在经历了2008年汶川地震灾后恢复重建的“举国援建”模式后，从2013年雅安芦山地震开始，“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”成为近年来灾后恢复重建的主要模式［3］。尽管上述重建模式速度快、效率高，但一定程度上易忽视灾区民众的重建需求和愿景。研究发现，围绕灾区民众需求开展灾后恢复重建，不仅能有效提高民众对恢复重建的满意度，更在维护社会公平、促进受灾地可持续发展等方面发挥着重要作用［4］。

灾后恢复重建需求评估是指在灾害发生后及时系统地收集受影响民众的需求信息，并将信息传递给外部援助者，为更好地开展救援和灾后重建工作提供数据支撑［5］。目前，国际上主流的灾后恢复重建需求评估模型（方法）如表1。联合国、世卫组织等国际组织与灾区政府合作，直接推动并广泛参与到各国灾后恢复重建需求评估的实践进程中［6］。

表1 国际主流的灾后恢复重建需求评估模型Table 1 The international mainstream post-need assessment models

除表1 外，针对不同行业开展特定需求评估的研究也较多，如灾后保险需求［17-18］、心理援助需求［19］、人居环境需求［20］等。也有部分研究人员以马斯洛需求理论为框架，开展灾后需求共性的研究。如Jordan［21］对照马斯洛需求层级理论，总结了2010年海地地震幸存者心理需求特征。李维玮等［22］以汶川地震城镇重建为例，调查研究了灾后重建城镇住宅环境居民需求特点，并建立了需求的层次模型。

然而，震后恢复重建是一件复杂的系统工程，往往面临着任务重、时间紧的特征。因而导致在灾后恢复重建中，首先容易忽视受灾民众的需求和意愿［23］。目前国内对于灾后需求的评估大多是基于灾损评估而间接推测［24］。此外，受灾区社会经济发展水平，社区、家庭及个体承灾力差异性等的影响，受灾民众对恢复重建的兴趣点、需求各不相同，甚至存在分歧［25］，因而如何提取恢复重建需求共性成为灾后需求评估的重点。与美国、日本等国家相比，国内缺乏自下而上的恢复重建传导机制，受灾民众对恢复重建的需求或愿景难以通过有效途径传递给灾后政策制定者和规划编制者，致使重建项目与民众需求不匹配，甚至造成重建资源的浪费［26］。因此，在灾后政策制定和重建规划中，如何科学评估灾区民众恢复重建的需求和愿景，成为当前灾后恢复重建制度创新的重要内容。

鉴于此，参考马斯洛需求理论和国际主流的灾后需求评估方法，构建一套灾后需求指标体系，并以四川省长宁县Ms6.0 地震为例，采用量表法开展社区层面田野调查，获取受灾区民众恢复重建需求和愿景，评估分析了本次灾后民众恢复重建需求的共性、差异性和优先级，以期为灾后恢复重建需求评估及灾后恢复重建规划编制提供理论和方法参考。

1 案例区、数据与方法

1.1 案例区概况

2019 年6 月17 日22 时55 分，四川省宜宾市长宁县发生Ms 6.0 级地震，震源深度16 km，最大烈度Ⅷ度，此次地震共造成35.9 万人受灾，死亡13 人，受伤299 人，紧急转移安置9.5 万人，直接经济损失达56.2 亿元［27］。本次受灾区域属于乌蒙山片区连片特困地区，受灾较重的县（区）大部分属于贫困县和少数民族地区，城乡基础设施落后，房屋受损严重。本次灾后需求调研选择了重灾区的6 个社区（村庄），包括长宁县双河镇社区、荷叶村、葡萄井社区和珙县的汾洞村、鱼池村和兴泰村3 个社区。

1.2 调查问卷设计

问卷设计以马斯洛需求层级理论为框架，综合参考表1 中PDNA 和DaLA 指标体系，并紧密结合灾区概况和灾情特点，反复审核修订，最终形成表2 所示的35 项需求指标体系。该需求指标体系包含灾后援助需求、安全需求、全面重建需求、尊重需求和实现自我价值需求5个等级，涵盖了灾后恢复重建进程中基本生活援助、社会保障住房和安全等八个部门的重建指标体系，基本覆盖了当前国内外灾后需求评估的主流指标。

表2 长宁地震灾后恢复重建需求指标体系Table 2 The post-disaster recovery and reconstruction needs index for Changning earthquake

问卷形式采用填空和量表相结合的结构式问卷，填空项包括受访者性别、年龄、家庭成员和经济收入等。需求指标体系参考Likert 量表［28］法，以量表的形式将需求指标按其在灾后恢复重建中的紧要程度分为1～5等级，分别为“不紧要-不清楚-紧要-非常紧要-极度紧要”。调查过程中，对应具体的需求指标，受访者依据主观判断选择相应地紧要等级。

在问卷发放中，为确保受访者的代表性及全面性，受访对象主要为普通受灾民众，其次为村镇干部，村委会成员，少数为驻村干部、乡镇企业家。在访谈方式上，调查员引导受访者着眼当前和未来的恢复重建，避免直接提及与灾害相关的事件，以免给幸存者造成“二次创伤”［29］。

1.3 问卷整理和分析方法

将回收的有效问卷整理录入到SPSS.24中。首先，开展问卷信度和效度检验。然后，统计分析每个需求指数的平均值（Nimean）和标准方差（NiSD.），并构建了如下式所示的需求指标优先级评估方法。

上式中，Pi为i需求指标的优先级，Nimean，NiS.D.分别对应需求指标的紧要度平均值和标准方差。n为样本数，本研究中为256，Ni为第i个统计指标，Nˉ为Ni的平均值。优先级的物理含义可以理解为：需求指标的紧要度越高，且紧要度的标准方差越小，表明需求指标在恢复重建中优先级越高。反之，需求指标的紧要度越小，且紧要度的标准方差越大，则表明需求指标优先级越低。对应调查问卷中需求指标紧要度的5级划分，参考自然断点法［30］将优先级Pi按照由高到低划分为5个等级。

2 结果分析

2.1 问卷的信度和效度检验

本次灾后需求调研共涉及6 个社区/村庄，现场发放问卷268 份，回收268 份，有效问卷256 份。在SPSS 24 进行了问卷的信度和效度检验［31］。信度检验结果显示，总表量35 个需求指标的信度系数（Cronbacha=0.827）值为0.827，说明指标体系有较高的内在一致。效度检验结果（KMO=0.735，Bartlett 球形检验值显著性=0.000）也表明该总量表适合进一步的统计分析。问卷各指标平均值介于1.13～3.55，各维度平均值1.34～3.27，问卷所有选项的平均值2.54。初步统计分析显示，本次问卷较真实地反应了幸存者在灾后恢复重建中的需求和愿景。

2.2 受访者基本概况

问卷的具体分布情况见表3，所有受访者中男性约占58%，受访者年龄介于19 岁到74 岁，平均年龄47 岁。家庭成员4～7 人，平均6 口之家居多。受教育程度中，初中及以下的接近80%。家庭年收入近50%集中在3 000～20 000 元之间。受访者职业中，普通受灾民众（绝大部分为农民）约占70%，其他有基层公务员，如乡镇长，驻村干部、村长（村主任）等约占受访者的30%。

2.3 恢复重建需求的共性特征

依据式（1）统计了256份有效问卷中的35项需求指标的紧要度、离散度和优先级，计算结果如表4所示。

续表4

总体来看，本次灾后民众需求紧要度的平均值为2.54，属于“紧要”的需求层级。分部门来看，“基本生活救助”、“社会保障”、“住房和安全”3个部门及对应的需求指标均高于2.54，反映出灾后持续援助和安全保障仍是受灾民众最为关注和最为紧要的需求内容。从具体指标来看，紧要度最高的前4 个指标：“政府资金补助”“房屋加固、维修”“灾损评估”“加强对老、弱、病、残、幼和妇女等的照顾”和“给恢复重建政策提建议”分别对应需求维度的灾后紧急援助需求、安全需求和尊重需求。按照需求部门紧要度平均值进行排序，各部门需求紧要度的由高到低依次为：住房和安全＞基本生活援助＞社会保障＞产业重建＞农村基础设施＞政策规划＞社区重建＞赋权与参与。

2.4 恢复重建需求的差异性

整体来看，本次受访者对需求指数紧要度的标准方差为1.10，属于“分歧较大”的分布区间，反映出受访者在理解灾后需求以及如何恢复和重建方面均存在较大的分歧。分部门来看，“政策与规划”、“赋权与参与”、“社区重建”和“农村基础设施”等部门的需求指标离散度较大。整体上，在具体需求指标的排列次序上，大体呈现出需求紧要度越高，对应离散度越小的对应关系。从具体指标来看，民众对“给恢复重建提建议”、“统一搬迁到镇里/村里集中安置区”、“增加农村灾害信息员数量”和“增加天然气管网增加”等需求指标的分歧最大，而对“基本生活援助”、“房屋维修”和“加强对弱势群体的照顾”等指标的分歧最小。需求指标的离散度从大到小依次是：政策规划＞产业和经济恢复＞农村基础设施＞赋权和参与＞社区重建＞社会保障＞住房和安全＞基本生活援助。

在对村长等关键人物的深度访谈中也体现出灾后恢复重建需求的差异性特征。如在重建方式上，部分受访者考虑到农业种植的距离和成本（灾民的耕地大多离自己家很近），支持原址重建。而与此相反的是，部分受访者支持异地搬迁，并希望通过科学选址，通过异地搬迁从而一劳永逸地避开地震断层带或地质危险区。

2.5 恢复重建需求的优先级

按照自然断点法（详见2.2 节）将优先级得分划分为5 个等级，依次为最高级（8.88～5.85）、高级（5.64～2.91）、中级（2.65～1.96）、低级（1.82～1.38）和最低级（1.26～0.76）。具体计算结果如上表4所示。

需求优先级最高的4个指标，占所有需求指标的11%。具体包括“政府资金补助，灾损评估，保险理赔、紧急人道主义援助”，属于社会保障和基本生活援助需求部门，受访者对上述需求非常紧迫，且认识高度统一。

需求优先级为高级的包含7 个指标，占比为20%。属于“产业和经济恢复”、“住房和安全”以及“社会保障”三个维度，从具体指标来看，“庇护所安全需求、饮用水等”基本生活保障需求和“恢复医疗、教育”需求是高级需求的主要内容。此外，“加强对老、弱、病、残、幼和妇女等的照顾”也分布在优先级为高级区间中，侧面反映出地震对弱势群体造成的影响远甚于正常人群。

需求优先级为较高级的需求包含9 个指标，占比为26%。主要包含心理援助需求、产业和经济恢复、道路等基础设施恢复等。需要注意的，如“培育地方工业和特色产业（凉糕，盐矿加工）培育灾区旅游业（竹林旅游），再就业培训，招商引资”等指标都属于灾后产业重建和经济恢复方面的需求。“恢复重建信息的公开透明和提升灾区灾害预警能力建设”紧要度、离散度得分都较高，综合优先级排名也高，说明民众对灾后恢复重建的政策关注度较高。

需求优先级为中级的指标有10 个，占比为29%。其中“受损耕地、农田水利工程修复，稳定电力供应，增加农村天然气管网”等需求指标是农村农业生产的基础设施，“建设紧急避难场所，定期（一年两次）开展防灾减灾宣传、培训和演练，增加家庭/个人防灾减灾保险险种、增加农村灾害信息员的数量”属于农村防灾减灾基础设施和能力建设。“原址重建”和“统一搬迁到镇里/村里集中安置区”是关于灾后居民点重建方式的需求。

需求优先级为初级的指标有5 个，占比14%。主要包含民众“参到灾后恢复重建政策和规划的制定、落实、建议和重建效果满意度评价”4 个指标。此外，民众对“提升社区团结力和凝聚力”的优先级也较低。在调研中发现，大部分受访者认为自己所在的自然村/社区凝聚力较强，因此对这部分需求也较低。

2.6 灾后恢复重建民众需求的层级特征

基于上述恢复重建需求优先级的等级分类，结合马斯洛需求层级特征，凝练总结出本次恢复重建中民众需求层级特征（如图1所示）。

图1 长宁地震灾后恢复重建需求层级结构Fig.1 The hierarchy of need for post-disaster recovery and reconstruction of Changning earthquake

整体来看，本次灾后恢复重建需求结构与灾后恢复重建进程相吻合。“灾后援助需求”和“安全需求”是属于灾后过渡安置期到恢复期的基本需求，之后便是较为漫长的“全面重建需求”，而“尊重需求”和“自我价值实现”需求属于灾后高级需求，是保障灾后恢复重建“以民为主”和提升重建满意度的重要内容。

在灾后援助需求中，灾损评估是紧急人道主义援助后急需开展的另一基础性工作，是灾区政府灾后补助、保险理赔及外部援助的重要参考信息，关乎每个家庭、社区的灾后福祉。因此，在优先级评价中，“灾损评估”的优先级高于“保险理赔”和“紧急人道主义援助”。

在相对漫长的恢复重建中，灾区援助需求和安全需求逐渐得到满足后，受灾民众被重视、尊重和自我意识逐渐增强。民众对恢复重建的方式如原址重建或异地搬迁、规划避难通道和场所等体现民主决策，公平正义的关注点逐渐增强，并期望参与到灾后恢复重建政策和规划的制定、落实、建议和重建效果评估中，以实现自我价值的需求。

3 讨论

3.1 降低灾后恢复重建需求的差异性

近年来，在对口支援和集中力量办大事的社会主义制度下，各级政府在制定灾后恢复重建规划时，多采用“自上而下”、从框架到内容再带细节的填充方式进行［32-33］。但这种机制难以真正响应受灾区民众的需求和重建愿景。与中国不同，美、日等西方发达国家灾后恢复重建多采用“自下而上”的编制体制［34］。如美国为保障“自下而上”的灾后恢复重建制度方式，还专门设计了一套能够保证基层社区公众有效参与的机制，以保障所有策略均需经过社区民众表决通过后方可实施。日本在20 世纪90 年代以来，探索“防灾福祉社区”的建设［29］，一方面将社区发展同防灾减灾结合起来，另一方面最大可能保障了以社区为单位的规划编制体系。诚然，美、日“自下而上”的决策过程可以作为降低灾后恢复重建需求差异性的有效途径，但如执行力不足，可能会严重拖延重建进程，得不偿失。因此，探索在现有“自上而下”的灾后规划编制体制下，结合“自下而上”开展以社区/村镇为单元的专项或特色规划，尽可能响应同一社区/村镇内民众的需求共性，体现不同社区/村镇间的需求差异性。如在本次开展田野调研的6 个社区中，不同社区对灾后重建的态度、信心以及拥有的资源方面存在明显差异，但在同一社区内这种差异性并不突出。这是因为基层社区作为最基本的社会单元，同一社区内人们具有相似甚至相同的文化属性和组织形式，因而人们的需求也具有较大的相似性，这种特点在乡土中国的农村地区表现更为明显。

3.2 共同但有区别的恢复重建路径

根据马斯洛需求理论，在满足基本生理需求的前提下，人们最为渴望但又未得到满足的需求属高级需求，高级需求激励和驱动着人类的行为［35］。对应本研究灾后恢复重建需求层级结构，即只有当灾后基本生活需求和安全需求得到满足的情况下，人们才会追逐更高级的全面重建需求、尊重需求和自我价值实现需求（图1）。然而对部分灾区民众而言，满足基本生活需求和安全需求并非易事。在本次调研中发现，部分年龄较大或独居老人、甚至部分女性对恢复重建持“旁观”或“等待”的消极应对态度，他们共同面临着生计模式脆弱、住房年久失修、长期安全难以保障、重建之路困难重重的问题［36］。在面对当前中国大部分农村正面临着老龄化、空心化等的背景下，社会弱势群体的恢复重建之路并非个案，而他们的恢复重建需求应区别于大部分受灾民众的共性需求。因此，在面对老龄化和空心化的乡村地区灾后重建，当地政府对弱势群体的兜底保障政策对整体实现恢复重建得更好就显得尤为重要。

4 结论与展望

基于马斯洛需求理论和国际灾后需求评估方法，构建了一套基于量表法的灾后恢复重建需求评估指标体系，并以四川长宁地震为例，实证分析了本次震后恢复重建的民众需求特征，主要结论有：

（1）总体上，民众对恢复重建需求较为紧要，体现出震后恢复重建的紧迫性。但同时受个体/家庭和社区在应灾、承灾和重建愿景等方面的差异性，恢复重建需求指标整体体现出较大的分歧特征。

（2）恢复重建优先权较高的需求指标侧重于短期的安全、生活和生产恢复，对中长期社区重建、政策与规划、赋权与参与等的重建指标关注度较低。民众需求的优先级和层级特征印证了恢复重建的动态性，长期性。

（3）为尽可能降低灾后民众恢复重建需求的分歧，建议开展以社区为单元的灾后恢复重建规划；其次，面对老龄化和空心化的广大农村地区，灾区政府需要为农村弱势群体制定兜底保障政策，以保障灾区整体的重建效果，并进一步激励民众重建信心。

灾后恢复重建是一个动态的渐变过程，这一过程伴随着动态化的民众需求优先级和高级需求。因此，灾后恢复重建需求评估不能一蹴而就，而是要在恢复重建的不同时期，动态跟踪和评估民众的需求特征，并将其反馈在灾后重建进程中。但因开展本次灾后需求调研的时间是地震灾后的第22～26 d，此时灾区社会生活刚恢复基本正常，因此本次需求评估的结果也仅限于恢复重建初期。其次，本研究仅是对灾后需求的表象分析，进一步的研究中需要揭示需求的群体差异、影响因素等。