王 微，张 倩，高 林

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

产业结构的调整、平台经济的发展及云组织等新型组织结构的日益普及使灵活就业的需求不断提升。据统计，灵活用工在日本的普及率达到40%，美国34%，法国、德国均达到30%以上[1]。灵活用工的另一端就是灵活就业，我国灵活就业形式多样，涉及制造业、互联网、批发零售、外卖餐饮、物流配送等众多行业。个体经营、非全日制及新就业形态等方式能满足企业弹性用工、短期用工等需求，成为吸纳就业的“蓄水池”。而随着日益增多的从事人工智能、大数据等新技术行业的高技能人才选择非全日制及“互联网+”就业，表明灵活就业已从就业困难人群的谋生之路转型为社会不同阶层、不同行业人群实现自我雇佣、自我提升的发展之路，呈现从业主体多元化、从业岗位多层次的特点。繁荣的新经济形态及疫情带来的工作模式的改变，使未来劳动力市场灵活就业比重日益增多的趋势将更加明显。

新冠肺炎疫情之后，面对陡然严峻的就业形势，国务院办公厅及中央各部委密集颁布了一系列就业促进政策，对灵活就业的能力建设、宣传引导、补贴激励、权益保障等给予高度重视。通过一系列政策“组合拳”的实施有力地推动了灵活就业扩容、提质和增效。约翰斯·霍普金斯大学教授莱斯特·M·萨拉蒙(Lester M. Salamon)在他所著的《公共服务中的伙伴》中说：“公共行动的失败不是源于政府管理人员的无能或渎职，而更多是由于他们使用的工具和行动方式”[2]。在促进灵活就业政策目标明确的前提下，采用什么样的政策工具及组合运用至关重要，直接关乎政策目标能否实现[3]。本研究通过政策文本量化分析明晰政策结构的均衡性，剖析不同政策工具的运用情况，并提出相关政策优化建议，为构建更为完善的灵活就业政策体系提供参照借鉴。

一、文献综述

灵活就业研究始于20世纪60年代，涉及灵活就业的理论主要有以下几种:一是贫困就业理论，国际劳工组织(ILO)认为非正规就业是城市贫困群体的一种就业模式，非正规部门具有吸纳劳动力和减轻城市贫困的功能[4]；二是非正规经济理论，其代表人物经济社会学家哈特(Hart)将城市劳动者划分为工资雇用和自我雇用两种类型，并指出自我雇佣属于非正规就业，其主体是城市非熟练工人、失业者和农村流入劳动力。而新经济下的灵活就业在就业动机、就业属性、就业质量及劳动者权益诉求等方面均已发生转变，应采用相对规范的质量优先的规制原则加强对新型灵活就业的正规化管理[5]，如问清泓[6]指出，新经济形态下多样化的非传统劳动关系脱离了社会保障安全网，从而导致新型劳动关系、劳动争议与权益保护问题激增。

灵活就业的繁荣离不开就业政策的支持。袁朝辉[7]75-84认为，鉴于灵活就业在中国发展的现状，需重新设计政府、企业、家庭和个人在劳动力市场中的角色，应以多重思路构建灵活就业政策体系。冯小俊等[8]从建立统一的劳动力市场、加大执法力度、完善社会保障制度及加强技能培训等四方面提出了构建灵活安全性就业政策的基本路径。吴江[9]以中低端人员的灵活就业状况为切入点，对其政策目的性、适配性、有效性和持续性进行分析评估，进而提出开展政策前瞻性设计、推动政策体系完善等建议。莫荣等[10]认为，应准确认定灵活就业群体合法地位，加快修订劳动保障相关法律法规，保障灵活就业群体的权益。王霆等[11]运用PMC指数模型进行政策文本量化评价，揭示了中国灵活就业政策在整体设计上较为合理，尤其在完善社保、鼓励创业、加大培训、消除歧视等方面发挥了政策引导作用，并对中国灵活就业领域研究热点和前沿趋势进行分析，提出确认新型劳动关系、完善相关法律法规、加强平台企业责任等多方面对策建议。

综上，我国灵活就业的形成及发展与政策的促进和引导作用密切相关，应结合新时期的灵活就业特征及新出现的挑战和问题审视政策工具的科学性和合理性。

二、分析方法与样本选择

(一)分析方法

本研究主要运用内容量化分析法，对收集的2003—2020年期间国务院办公厅及中央各部委颁布的与灵活就业相关的政策进行等距抽样以确定研究样本容量。在明确政策工具分析单元及类目后利用Nvivo12软件对政策文本进行编码，再根据编码结果进行频数及占比统计分析得出结论。

(二)灵活就业政策样本选择

我国灵活就业政策内容主要以财政补助、税收优惠、技能培训、就业指导、社会保障、信息发布等为主，在政策形式上表现为法律法规、部门规章、实施方案、行政决议及意见通知等。在明确灵活就业内涵、就业人员组成及政策目标的基础上以“灵活就业”“多渠道就业”“非正规就业”“农民工就业”“就业扶贫”“新就业形态”等关键词在国务院、人社部、民政部、发改委、农业农村部、国家乡村振兴局等政府官网的政策法规专栏进行主题和全文搜索、筛选去重后得到148份2003—2020年间颁布的涉及灵活就业的政策文本。将这些政策文本按时间顺序排列并按抽样距离4进行等距抽样(考虑保留其中具有典型代表性的灵活就业政策)后，最终确定样本容量为37份(见表1)。 其中，通知21份(57%)、意见14份(38%)、规划2份(5%)。

表1 我国灵活就业政策文本抽样统计

续表1

三、政策工具分析框架：构建与检验

(一)分析单元限定

分析单元是政策文本的主题语段，主题语段由政策文本中一系列指向共同语义主题的自然段落组成，不同主题语段代表着特定的政策主题[12]。本文以政策文本中与灵活就业相关的财政补助、税收优惠、技能培训、就业指导、社会保障等政策主题和相关主题的具体措施限定文本分析单元，以行动语句作为文本的属性。

(二)确定分析类目及分析框架

政策工具分析类目的确定需满足与研究目标具有紧密相关性、保持相对独立性、管理上具有便捷性三大原则。McDonnell L M[13]和Elmore R F[14]把政策工具分为命令型、激励型、能力建设型、系统变革型和劝诫型五种类型。命令型是指政府基于正当性，在特定情况下利用统治权威允许、禁止个人和机构的某些行为或要求服从的强制性政策工具；激励型是利用实质性的报酬进行鼓励和诱导个人和机构作出某种行为，包括奖励和惩罚；能力建设型旨在培养和提高政策执行客体的素质和能力，并提供必要的人力、财力、信息及基础设施等配套资源支持；系统变革型是在关注系统内部职能的转变及外部环境变化的基础上对组织结构的重新调整、对权力责任的再分配；劝诫型是通过信息沟通对政策执行客体的偏好和行动产生影响，通过鼓励和号召使政策对象的行动与政策目标趋于一致。以上五类政策工具的划分既强调政策实施主体即政府在制定政策过程中的强制性作用，又重视政策实施对象的能力建设与激励，同时还考虑到政策所处的特定环境，适用范围广泛。因此，本研究认为McDonnell L M和Elmore R F的政策工具分类思研究灵活就业政策具有很大的适用性和契合度。

综上，结合灵活就业主体多元化、岗位多层次等特点，同时考虑政策的实施除了政府主导外，还涉及企业、行业协会、工商联等，确定本研究的政策工具分析类目和量化分析框架如表2所示。受所处年份、政策背景、经济发展状况和社会文化氛围的影响，即使是同一主题的公共政策在不同时期所采取的具体措施也会有所区别并各具特色，因此需对各分析类目的表达内容进行说明。

表2 我国灵活就业政策工具分析类目及量化分析框架

四、文本编码与数据分析

(一)文本编码

运用Nvivo12软件对37份政策文本根据政策内容建立树状节点，“父”节点为政策工具类型，“子”节点为政策工具分析类目，对“子”节点下的政策分析单元逐一标号后，按相应的政策工具对政策分析单元进行编码统计(见表3)。

表3 灵活就业政策分析样本编码

续表3

(二)数据统计

根据表3对全部抽样样本的编码统计，得出各个编码分值及各类政策工具在政策文本中的占比情况(见表4)。

表4 政策工具占比统计概况

(三)文本分析

1.颁布主体分析。灵活就业政策颁布主体主要是国务院、国务院各部委及国家税务总局。其中，国务院和人社部颁布的最多，国务院主要为单独发文，人社部则偏向联合发文；其次为财政部和发展改革委,二者都以联合发文为主(见表5)。

2.颁布年度分析。由图1可知，2013—2020年期间，灵活就业政策呈现阶段性增长趋势，分别在2013年，2009—2010年、2019—2020年出现增长。结合时代背景及政策内容分析发现：《国务院办公厅关于加快推进再就业工作的通知》颁布于2003年非典型肺炎疫情的突发时期，《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》印发于2009年国际金融危机蔓延之际，《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》制定于2020年新冠肺炎疫情的常态化防控期间，可见鼓励新就业形态的政策多颁布于经济不景气、就业形势低迷的特殊时期，说明灵活就业的兴起与经济发展周期密切相关。

表5 灵活就业政策颁布主体统计

图1 2003—2020年政策工具文本时间分布

3. 政策实施情况分析。具体情况如下：

第一，由表4可知，能力建设型政策工具占比最高。当今灵活就业的主体仍是技能低、年龄大、文化水平低的城乡就业困难群体，加强对他们的能力提升培训是发展灵活就业亟待解决的问题。其中：职业技能培训(33%)和就业指导(22%)总体占比55%，改善就业环境(19%)和完善就业服务(17%)总体占比36%，创业项目培训(9%)占比最小，可见能力建设型政策工具的微观结构呈现较为明显的失衡状态，凸显了政府对创业服务有所忽略。职业技能培训一直被政策制定者视为稳定就业和缓解就业矛盾的关键举措，如人社部为大学毕业生推出的“求学圆梦行动”，为农民工推出的“春潮行动”、返乡创业培训等。另外，为不断改善就业环境、完善就业服务，破除各种不合理限制，支持和规范发展新就业形态，近几年颁布的灵活就业政策多以完善灵活就业人员的就业支持体系、增强就业保障能力、建立促进多渠道灵活就业机制等内容为主。

第二，激励型与劝诫型政策工具运用适中，但都存在内部政策要素分布不均的问题。激励型政策工具中财政补助(34%)和补贴奖励(29%)占比最高，税收优惠(17%)和社保补贴(14%)占比居中，奖惩并施(6%)占比最少。自新冠肺炎疫情以来，党中央及国务院一直将稳就业放在“六稳”工作之首，强调减负、稳岗、扩就业，要求最大限度用好税收优惠等政策，积极帮助中小微企业渡过难关，千方百计稳定重点群体的就业工作；同时还提出大力支持“互联网+”、平台经济的发展，为灵活就业提供更多机会在帮助灵活就业人员度过难关、稳定经济基本面发挥了重要作用。劝诫型政策工具中鼓励就业与技能培训(35%)和舆论宣传(31%)均占比较大、发布公共信息(23%)适中、倡导树立正确择业观(8%)和示范引导(4%)的占比最小，由此可见，政府更偏向于营造良好舆论氛围鼓励灵活就业者参加劳动技能培训并积极实现就业，而对树立正确择业观及示范引导的效果如何重视不够。

第三，命令型与系统变革型政策工具总体供应不足。由表4可知，在五类政策工具中，命令型政策工具(15%)与系统变革型政策工具(8%)总量最少、占比最小且二者内部结构不均衡。命令型政策工具中的经济管制(34%)和法律法规(25%)占比最大，社会管制(17%)和命令执行(15%)占比较少，政策试验(8%)占比极低。政策试验是为政策的全面推广提供经验的重要方式，即在投入大量成本并得到社会多方主体支持的前提下，根据各地、各部门、各灵活就业群体的具体情况测试政策的可行性和效果，执行阻力较大，因此政策制定者较少采用。系统变革型政策中程序简化(39%)和效率提升(30%)占比最大，职能变动(18%)居中，组织调整(6%)与机制变化(6%)工具均运用较少。在稳住就业局势、支持灵活就业发展上，政府强调简政放权，尽可能地为灵活就业主体的发展创造便利宽松的条件，因此在支持灵活就业的过程中，也更多地偏向于简化程序和提高效率。

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本文分析了灵活就业政策工具的运用情况，探究了当前灵活就业政策的总体特征及存在的局限。

1.政策工具间结构不均衡。能力建设型政策工具使用比重最高，说明政府十分重视通过提升劳动者就业能力以达到灵活就业扩容提质的目的；激励型政策工具与劝诫型政策工具占比适中，一方面体现了财政补助、社保补贴、税收优惠、贴息贷款等补贴手段在激励市场主体、扩大用工规模方面发挥着重要作用；另一方面也体现了政策制定者注重通过宣传教育对灵活就业者进行动员；命令型与系统变革型政策工具总体供应不足，原因在于灵活就业的兴起与经济发展周期密切相关，鼓励新就业形态的政策多颁布于经济不景气的特殊时期，即在企业运营艰难、就业形势严峻的情况下不宜附加过多经济和社会管制措施,应以实施更加积极的就业政策为主，以便全方位促进就业增长、稳定就业局势。

2.政策工具内部要素配比不均。能力建设型工具不重视创业服务；激励型政策工具缺少奖惩机制，而且针对新就业形态的社会保障体制不够完善；劝诫型政策工具对树立正确择业观有所忽略；命令型与系统变革型政策工具中关于政策试验、引导组织调整与机制优化的政策供应较少。

3.多元主体合力执行度不够。由前文分析可知，灵活就业政策制定者偏向运用政府能直接干预和进行控制的政策，如经济管制、法律法规及财政补助，而涉及多元主体合力执行的政策较少，如创业项目培训、政策试验。创业项目培训需要与企业建立合作关系，政策试验中建立“双创”示范基地、开展创业带动就业示范行动、持续开展“互联网+”行动等更需要充分发挥社会组织、行业协会、企业等多元主体的协同治理作用。

4.劳动权益保障不足。长期以来我国的劳动权益保障制度主要是针对稳定雇佣关系设计的，而灵活就业者由于劳动关系的短期性、多样性和复杂性常常被排斥在制度保护之外[15]，尤其是与平台经济、共享经济相伴生的新就业形态下，劳动关系已呈现多重化、虚拟化特征，使相关从业者的劳动权益保障缺失问题愈加凸显[7]75-84。据中华全国总工会2019 年“新就业形态人员社会保险状况研究”调研结果显示：新就业形态人员与平台用工企业之间劳动合同签订率及养老、医疗、工伤社会保险的参保率都明显偏低，劳动权益得不到制度化的保障。

(二)灵活就业政策调适与发展建议

1.协调运用各类政策工具。在适当增加命令型和系统变革型政策工具的同时，针对命令型政策工具进一步减少管制、放宽对小摊小店的经营限制，取消涉及灵活就业的行政事业性收费、落实优化营商环境条例，从而为吸纳灵活就业能力强的小微企业、小摊小店的发展营造积极健康的营商环境；针对系统变革型政策工具，应引导市场主体进行组织结构的调适和运行机制的优化，以适应经济的快速发展和变化，如引导市场主体探索共享用工、项目制用工等新型人力资源管理的劳动权益保障方式，深入推进平台经济与实体经济融合发展，促进直播带货、网约配送、线上医疗、智慧课堂等新业态发展，提高实体经济和线上经济吸纳就业的容量和能力。

2.均衡政策工具内部不同政策要素的配置。一是针对创业相关政策措施较少的状况，建议完善创业拉动就业的公共政策支持体系。在双创的时代背景下，迫切需要适当增加创业相关政策，并针对不同阶段颁布相应的帮扶和减负政策及提供创业指导，开展社会服务领域双创带动就业等专项行动推动初创企业健康发展，实现创业引领就业的政策目标。二是需以更加灵活、具体的政策引导全社会形成正确择业观。政策制定者既要当好灵活就业的“引导员”，也要当好灵活就业的“中间人”，通过政策宣讲、专题培训、选树典型、参观学习等方式引导从业人员树立正确择业观，减少对个体经营、非全日制等灵活就业的偏见与歧视，吸引更多人才选择应用型技术技能岗位，促进全社会形成多元开放、积极健康的就业观。三是提高政策对组织调整与机制优化的引导作用。新常态下，平台化、云组织等新型组织结构越来越受到关注，平台用工、项目式管理和共享用工越来越普遍，如海尔的HOPE、阿里巴巴的淘工厂等都是自建共享平台，实施项目式管理。国家信息中心数据显示，2019年有近8亿人从事共享经济行业，有力地推动了灵活就业的发展。因此，在这样的时代背景下，政策需要发挥好引导市场主体探索共享用工、项目式用工等新型人力资源管理方式的作用，为灵活就业的劳资双方提供更加全面、便捷、高效的公共服务。

3.激励社会多元主体参与。就业市场的稳定需要政策体系提供稳定的保障和支持、市场主体创造更多的就业岗位、非政府组织和行业协会协助规范、劳动者提供相匹配的技能。由前文分析可知，目前的灵活就业政策多以政府为执行主体，尚未充分发挥社会组织、行业协会、企业等与灵活就业密切相关的多元主体协同治理作用。灵活就业既是经济事务又关乎民生托底，加之当下灵活就业的主体仍是具有就业脆弱性、生计艰难性、城乡兼具性、成员复杂性、保障匮乏性特征的城乡就业困难群体，因此，需要激发社会多元主体的参与感与责任感、增加多元主体混合机制的使用频率、强化政策工具使用主体之间的协作力度[16]，以便通过多部门、多主体的协同作用加强对这一群体的社会保护[17]。

4.劳动权益保障与就业激励有机结合。一方面，灵活就业人员没有固定单位作为依托，职业稳定性差，在纾困政策落地过程中容易漏出，因此面对如此庞大的灵活就业群体，应聚焦其痛点难点问题，颁布符合该群体劳动特点的社会保障政策，如明确非户籍灵活就业人员可在当地参加养老保险、医疗保险，网约车、网络送餐、快递物流等新业态从业人员可参加工伤保险等，切实保障灵活就业人员的职业健康与职业安全。另一方面，我国当前的社会救助政策过于偏向“救助”而对就业“激励”关注不足，部分群体已形成一定程度的福利依赖，长此以往将造成就业群体心理失衡，对社会的和谐稳定和正确价值观的树立产生负面影响。因此，今后应瞄准充分就业这一目标，奖惩并施，加强劳动权益保障和相关福利待遇的分类分层施策。