黄朝永　黄德隆

摘 要：本文分析了建设长江上游生态屏障面临的新形势新要求，揭示了过程中遇到的政策导向冲突，管理体制矛盾，投入需求与地方筹资能力差距，地区之间利益冲突等体制性问题，提出加强统筹协调，调整优化政策，强化管理协同，创新投入机制，推动地区之间生态补偿等对策建议。

关键词：长江;上游地区;生态屏障;机制创新

中图法分类号：X321                                                文献标志码：A

建設长江上游生态屏障，关乎中下游饮水安全、生态安全乃至经济社会发展全局，也影响着三峡工程长期安全运行、功能发挥。2018年2月，习近平总书记视察四川时要求：把建设长江上游生态屏障、维护国家生态安全放在生态文明建设的首要位置[1]。2019年4月，习近平总书记视察重庆时强调，重庆是长江上游生态屏障的最后一道关口，对长江中下游生态安全承担着不可替代的作用，要加强生态保护修复，筑牢长江上游重要生态屏障[2]。

1  长江上游生态屏障建设工作重点面临转移

1.1  中央对“十四五”生态文明建设提出新要求

中央全面深化改革委员会第二十一次会议强调：“十四五”时期，我国进入生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，要深入推进生态文明体制改革，加快构建现代环境治理体系，全面强化法治保障，健全环境经济政策，完善资金投入机制[3]。可见，中央深改委特别强调了健全体制机制对“十四五”生态文明建设的作用，相应地，推动长江上游生态屏障建设也要把解决好体制性问题作为一项重大课题提上议事日程。

1.2  长江上游生态屏障建设成效有利于推动工作重点转移

近年来，长江上游地区持续开展国土绿化提升行动，深入实施天然林保护、退耕还林还草、三峡水库周边绿化带建设、野生动植物保护等重点生态建设与修复工程，稳步推进生态移民和扶贫开发移民，强化水土保持和石漠化治理，经过各方艰苦努力，生态屏障建设取得明显成效。2020年长江上游（资料所限，仅指3省1市）云南、贵州、重庆、四川森林覆盖率达到65.0%、60%、52.5%和40%，比2015年分别提高9.3、10、7.1和4个百分点，也远高于同期全国和全球森林覆盖率23.0%、31.2%的水平;2020年西南诸河水质为优，63个国控监测断面水质Ⅰ类和Ⅱ类占比分别为6.3%、81.2%[4]，比2015年提高6.3和8.8个百分点;生态脆弱区的环境压力逐步缓解，生物多样性得到有效保护。2020年11月14日，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话指出，“长江经济带生态环境保护发生了转折性变化”。长江上游生态屏障建设的巨大成就表明，该地区生态环境取得了转折性改善，下一步可以着手解决深层次体制性问题。

1.3  生态屏障共建的实践经验为解决体制性问题奠定了基础

近年来，川渝两省市加强长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区联动协作，强化长江边界河段采砂管理，统一开展清江行动，联合打击非法采砂行为。川滇黔渝四省市联合举办森林城市群建设论坛，谋划建设四省市森林城市群、绿化模范县;四省市毗邻地区联动推行河长制，实现跨界河流信息共享、河长定期会商，川渝之间还开展涪江、琼江等河流联合巡河、交叉巡河。川渝两省市生态环境执法部门建立了定期会商、联合检查、信息共享等机制。云南与四川、贵州建立了赤水河流域跨省生态补偿机制。各地加快集体林权制度改革，开展生态公益林和商品林分类经营。这些成功实践为解决长江上游生态屏障建设中的体制性问题创造了条件。

2  建设长江上游生态屏障遇到的体制性问题亟待解决

2.1  政策导向相互冲突

（1）耕地保护政策与退耕还林政策有冲突。长江上游地区坡耕地多，2020年，重庆15～25°坡耕地中基本农田占比高达73%，25°以上坡耕地中基本农田占比34%。在基本农田保护政策红线管控下，经过两轮退耕还林，不少区县已经没有符合现行退耕还林政策要求的地块，出现“无地可退”。一些石漠化地区基本农田比例高，部分生态修复治理工程与基本农田保护政策有冲突，导致有的地方退耕还林、修复治理工程进度缓慢。同时，由于耕地保护政策的长期收益高于退耕还林政策，一些农民不愿退耕。国家新一轮退耕还林补助期限为5年，每亩耕地共补助1 500元。如果农民不退耕，则种粮大户（长江上游地区为50亩及以上）可享受地力补贴每年每亩230元，一般农户为100元左右，且按年持续补贴，时间越长则不退耕获得的政策收益越多。此外，耕地征地补偿标准高于林地，以重庆为例，耕地征用为建设用地的补偿标准每亩约6万元，林地征用为建设用地的补偿标准每亩约3万元，城镇周边农户均不愿退耕还林。

（2）自然保护地政策与所在地原住民生产活动有突出。由于历史原因，长江上游地区有的地方在申报自然保护地时未充分论证，导致划定范围过大，如重庆市彭水县茂云山、七跃山县级自然保护区占全县国土面积3 903km2的42.5%[5]，2020年保护区内常住人口193 836人，为减少人类活动影响，一些基础设施如乡村道路等项目由于保护地政策规定限制而不能落地，治理和恢复改善生态环境的成本也大幅增加。

2.2  管理体制存在冲突

长江上游生态屏障建设涉及多层级、多部门、多地区，这其中既有国家部委工作职责，也涉及地方各业务条线、工作层级。

（1）各层级管理规定之间有冲突。比如，实施生态修复工程中，国家部委主要关注修复试点期内是否实现了分管领域规划目标、资金是否按计划使用;省市层面主要关注综合绩效和示范性;区县、乡镇层面注重解决本地实际问题，有实用价值。例如，有关部委对财政投资补助的小流域生态治理项目要求招标投标，由于单个项目投资额小，编制标书文件耗时长、成本高，地方则希望尽量简化程序不招投标。

（2）管理部门之间的工作要求有冲突。山水林田湖草沙是一个整体，但治理工作涉及自然资源部门、水利部门、林草部门、农业部门等，部门各管一块，生态部门、林草部门推动退田还湖增加湿地，农业部门则千方百计保护耕地。行业之间涉及生态建设技术规范衔接不够，造成“标准不一、专家争论、措施冲突”的情况。

2.3  投入需求与地方筹资能力有冲突

长江上游地区立地条件差、造林成本高，荒山造林一般每亩在2 000元左右，三峡库区难利用地、云贵高原石漠化地区造林每亩最高可达5 000元左右，需要建立多元化投入机制，否则生态屏障建设就会出现“天花板”。

（1）地方财政投入增长难。目前各类生态修复工程都需要地方财政配套投入，中央补助一般每亩只有300～500元。长江上游生态屏障建设主要在山区，山区多是经济欠发达地区，不少地方本来就是“吃饭财政”，当前又遇到一些新的困难，对生态屏障建设投入难有较大增长。由于中央补助往往是一次性投入，林木后续管护缺乏持续稳定的资金投入，可能造成“年年造林难成林”问题。

（2）社会资本投入积极性不高。生态屏障建设以生态效益和社会效益为主的，经济效益不大。长江上游地区自然条件较差，经济林建设期长、见效慢、回收期长，造林成效难保证，而生态公益林采伐要实行严格审批，影响社会资本对长江上游地区生态屏障建设投入积极性。

2.4  地区之间利益有冲突

目前，长江上游生态屏障建设顶层设计和统筹协调还不够，上下游、左右岸联防联控联治机制尚未形成，上游污染、下游治理的现象不同程度存在。现行的省际协作治理机制也还不完善，即使通过多方努力签订生态共建协议，但其中部分条款的表述较为原则，治理措施、资金保障、责任落实等具体内容少，操作性不够。加上监督机制不全，一些合作事项停留协议上，措施难落实。生态屏障属于公共产品，应该遵循“谁受益谁补偿”原则，上游地区投入大，理应要求中下游受益地区给予经济补偿，但由于利益相关方的权、责、利难界定，中下游地区受益程度难量化，省市之间没有行政隶属关系，又缺乏“中间人”协调和强制手段约束，跨省市横向生态补偿迫切需要更高层面加强统筹。

3  对策建议

3.1  建立多层次统筹协调机制

建设长江上游生态屏障是一项系统工程，须统筹考虑、综合协调、整体推进。

（1）建立高规格的生态共建领导体制。可由生态环境部牵头，长江上游省市政府和国家有关部委共同组建长江上游生态屏障建设领导小组或联席会，加强顶层设计，研究确定生态屏障共建重大事项，协商解决工作中的矛盾与问题，共同争取国家赋能放权和相关支持政策。

（2）建立若干专项工作组。由相关省市级部门参加，负责组织推进年度生态屏障共建重大事项，梳理专门领域、重点工作联动存在的具体问题，定期研究解决方案，督促推进落实。组建长江上游生態屏障建设专家委员会，聘请专业人士提供决策咨询服务。

（3）建立地市、区县之间的工作落实机制。协商制定长江上游生态共建各行政区共同遵守的准则，细化落实领导小组及专项工作组部署的工作，与毗邻行政区协同抓好落地落实。

3.2  调整有冲突的政策

（1）放宽造林绿化用地政策限制。建议国家核减长江上游地区坡耕地基本农田管控计划，不受基本农田管控政策限制，对25°以上坡耕地、15°以上生态脆弱耕地或地质灾害影响区耕地一律退耕还林还草，长江上游干流两岸第一层山脊线下的所有坡耕地全部退耕还林。对因退耕还林减少的基本农田面积，按照占补平衡的原则，允许长江上游省市在辖区内统筹有偿调剂平衡，确保退耕还林“有地可退”。

（2）健全退耕还林激励机制。凡是实施退耕还林的地块可同时享受耕地地力保护和退耕还林补助政策。对实施退耕还生态林的农户优先纳入生态移民、宅基地复垦和土地收储政策支持范围，对退耕较多的农户纳入失地养老保险政策享受范围，解决退耕还林农户后顾之忧。

（3）完善自然保护地管理政策。根据生态价值和保护需要强度高低不同，科学划定国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地。建立科学的自然保护地“评估、整合、归并、优化”管理体制。制定自然保护地产业准入负面清单并严格管理。

3.3  强化各层次管理协同

坚持“一体化”理念，强化政策统筹。长江上游生态屏障建设是一项复杂的系统工程，山水林田湖草是生命共同体，要统筹协调需要与可能、当期与长远、全面与重点、政府与市场等重大关系，统筹开展生态保护与修复，整体谋划解决长江上游生态环境问题，形成统一规划、一体部署、相互协作、共同实施的生态建设管理机制，并为其他地区一体化推进生态建设提供经验借鉴。

坚持“一盘棋”思维，强化工作协同。建议国家牵头编制长江上游生态屏障建设总体规划，落实生产、生活、生态空间开发管制，明确各省市生态建设重点，统筹跨行政区的生态屏障建设重大问题。有关省市编制长江上游生态系统保护修复重大工程实施规划，发挥主体功能区在国土空间开发保护中的基础制度作用。深化云贵川渝四省市跨流域跨区域生态保护合作，健全横向联动、纵向衔接、定期会商、高效运转的工作机制，构建跨学科、跨区域、跨行业生态保护协作交流平台。

坚持“一张网”管理，强化制度协同。长江上游生态屏障建设中的问题大多与制度不够健全、法治不够严密有关，要用最严格制度、最严密法治保护生态环境。进一步理顺部门管理体制，整合部门之间交叉的职能职责，深化“放管服”改革，严格落实领导干部生态文明建设责任制。完善生物多样性基础数据库，探索建立长江上游生物保护联盟。完善生态屏障建设地方法规体系，加快生态环境保护、自然保护区管理等领域法规制定和修订，健全执法监督体系，推进跨行政区生态环境联合执法、交叉执法，加强行政执法与刑事司法衔接，推进生态环境公益诉讼。开展生态环境保护领域法制宣传教育，增强全社会法治意识。

3.4  建立多元化投入激励机制

长江上游生态屏障建设离不开投入，关键是建立生态价值转化机制，吸引社会投资，构建多元化投入格局。

建立稳定的中央财政转移支付机制。长江上游地区自我发展能力不强、基本公共服务薄弱，要建成我国重要的生态安全屏障，须实施中央财政倾斜扶持政策，在明确该区域生态屏障建设和维护责任的基础上，加大对该地区基本公共服务和生态建设补偿的财政转移支付力度，充分调动该地区构筑国家生态安全屏障的积极性和主动性。建议适当提高生态屏障建设中央补助标准，对长江上游地区刚出列的原国家级贫困县设立生态补偿中央财政专项，从西电东送、南水北调等受益地区上缴税收中按一定比例提取，资金安排计划可与该地区生态修复成本和生态建设绩效挂钩。

健全地方财政引导性投入机制。梳理长江上游既有涉农涉林涉水财政资金，打捆用于生态屏障建设。发行长江上游生态修复专项债，支持长江上游省级政府联合风投机构设立市场化的生态修复专项基金。考虑到该政府投资偿债能力不强，既要持续加大对生态屏障建设的地方投入，又要管控好地方财政性债务。

健全激励社会资本投入机制。一是健全生态产品价格形成机制。稳妥推进荒地、滩涂、草地等生态用地登记确权，明确生态属性和价值，健全生态资源有偿使用制度，促进有序流转和保值增值。坚持“谁造谁有”，落实有利于生态屏障建设的税收政策，鼓励社会资本发展经济林，推动发展林下养殖、森林旅游、康养等生态产业。健全生态保护补偿机制，积极推行用能权、水权、碳排放权和排污权交易制度。二是探索林票制。鼓励对农村建设用地复垦、矿山恢复治理、荒山荒坡等形成新增林地，林木管护达到一定价值量并经核定形成林票，林票出售收入主要用于增加林地及林业管护投入。按照生态价值量占补平衡原则，凡是使用林地的经营性建设项目，必须购买林票或自主造林形成等量生态价值量进行补偿。通过林票探索生态屏障建设的市场化机制，引导社会资本进入。三是增加绿色金融投入。创新信贷服务和环境金融产品，发展绿色信贷、绿色债券、绿色股权融资，扩大绿色基金投资范围，完善绿色金融服务体系。探索林地使用权和林木所有权分离管理，促进林地流转，发展林权抵押贷款。健全林地、林权抵押融资及风险防范机制。

3.5  推动地区之间生态补偿

长江流域要形成共抓大保护格局，须建立对上游地区的生态补偿机制。要科学论证生态补偿双方权益义务，综合考虑财政可承受能力、资金来源、实施方式等问题，推动流域横向生态补偿落实。省市之间的生态补偿由国家部委牵头组织实施、由中央财政负担，省际之间不发生横向支付。建立与生态环境保护目标挂钩的横向激励—惩罚机制，上游达标则下游补偿，上游不达标则向下游进行经济赔偿。可在三峡库区试点，利用现有三峡库区对口支援机制，开展生态屏障建设省际合作，探索多元化补偿方式，为全流域横向生态补偿探路。

参考文献：

[1]彭清华.筑牢长江上游生态屏障 谱写美丽中国四川篇章[N].学习时报，2020-10-08.

[2]罗来军.新论：绿色发展引领长江经济带建设[N].人民日报，2018-03-13.

[3]習近平.加强反垄断反不正当竞争监管力度，完善物资储备体制机制深入打好污染防治攻坚战[N].人民日报，2021-08-3.

[4]生态环境部.中国生态环境状况公报（2020）[R].北京：生态环境部，2021：29-41.

[5]周凯，周文冲.这些自然保护区为何陷入“普遍违法”尴尬[J].瞭望，2018（38）：31-32.

Problems and Countermeasures of Institutional Mechanisms in Building the Upper Reaches of the Yangtze River 's Ecological Barrier

Huang Chaoyong Huang Delong

（1.The Office of Financial and Economic Committee of the CPC Chongqing Municipal CPC Committee，Chongqing 400015，China;2.The University of Melbourne，Victoria State 3010，Australia）

Abstract：This paper analyzes the new situation and new requirements faced by the construction of the ecological barrier in the upper reaches of the Yangtze River， and reveals the policy orientation conflicts， management system conflicts， the gap between input demand and local financing capacity， and the conflicts of interests between regions. Countermeasures and suggestions are put forward， such as strengthening overall planning and coordination， adjusting and optimizing policies， strengthening management coordination， innovating investment mechanisms， and promoting ecological compensation between regions.

Key words：the Upper Reaches of the Yangtze River，Ecological Barrier，Institutional Innovation

收稿日期：2021-11-01

作者简介：黄朝永，男，副教授，博士后，主要从事生态经济政策研究和生态环境管理工作。E-mail：1019987234@qq.com