杜雨蒙 李桂敏 张浩男 王全颖 刘 楠 刘 龙

国家海洋局秦皇岛海洋环境监测中心站，河北 秦皇岛 066200

0 引言

渤海三面环陆，是一个半封闭的内海，因其与外海的水体交换程度较弱，不利于污染物的稀释、扩散和清除，海洋生态系统相对脆弱。根据《2020 年中国海洋经济统计公报》，2020年全国海洋GDP为8.0010万亿元，而这其中环渤海经济带创造的GDP 接近三成，其重要地位不言而喻。随着环渤海地区社会经济的快速发展和人口的不断增长，给渤海的生态环境带来了巨大的压力，表现在污染物的大量增加、污染范围不断延伸、物种多样性降低、各种污染问题逐渐加剧，严重破坏了海洋生态环境，这些不仅制约了社会经济发展，同时影响了渤海地区的生态安全。

本文旨在分析秦皇岛海域污染现状的同时指出治理存在的问题，并提出合理化建议，为改善秦皇岛海洋生态环境，促进当地社会经济发展提供科学参考依据。

1 秦皇岛海域污染治理现状分析

1.1 严重的陆源污染

秦皇岛城市化进程不断推进，人口数量增长过快，这就需要完善海域污染治理配套设施，以规避污水直排带来的污染问题。当前，由于部分产能落后企业仍未关闭，处理污水效率低下，为减少污染治理投资，降低企业成本，直接向海中排入大量的不达标工业污水。据有关资料表明，仅河北秦皇岛一市，当年产生的工业废水排放量就达到3902.09 万t，而城市生活废水的排放量则更是前者的2 倍以上。同年为监测河流入海污染，将取样点分别设置在新开河、洋河、戴河、汤河，选取雨水较多的3—6 月，采用纸片测定法对水中粪大肠菌群进行监测，结果显示，随着气温的上升雨水的增加，水中粪大肠菌群也日趋增多（表1），其中戴河6 月监测数值最高，为16 000 个/L。直至《2020 年中国海洋经济统计公报》显示（表2），在河北监测的5 个站位中，废水排放量为0.79 亿t，在11 个省份中排名居第9位；化学需氧量为0.5 万t，排名居第10 位；氨氮排放量为0.14 万t，排名居第3 位，总磷排放量为230.7 t，排在居第7 位。这些结果显示，秦皇岛入海的新开河、洋河、戴河、汤河等周边区域的污水处理设备较为匮乏，导致大量粪便、污水、垃圾直接排入河流，或沿着河流随意堆放，被雨水冲刷后，顺着水流流向海中。同时，在农业活动中会用到大量的化学药品，其残留物也会顺着河流进入海洋。在秦皇岛海域中充斥着大量的各种污染物，引发海水质量与生态环境的变化，致使周边生态系统处于不健康的状态。

表1 各监测点粪大肠菌群个数统计

表2 2020 年各省份监测污染源数量及监测项目排放总量统计

1.2 赤潮灾害频发

春季和夏季因温度适宜藻类生长，爆发赤潮的风险概率较高，对旅游业与渔业的发展构成了威胁，秦皇岛海域属于渤海的一部分，海水不具备较强的自净能力，围填海、人工岛、防波堤等工程会产生大量泥沙与沉积物，这些沉积物给海水流动造成了严重阻碍，且由于沉积物中含有一定量的污染物，会破坏海洋海底环境，降低海洋自动调节能力。在一次围填海工程作业中，虽然有关部门采取了必要的环保措施并严格监督，但在工程作业完成后的验收环节中发现，部分检测站仍出现了营养盐含量超标的情况，这表明海水富营养化非常严重。海水本身的自净能力已经无法处理工业废水与生活污水，造成水质逐渐变差，这也是导致赤潮频繁出现的主要因素。

1.3 突发性海上事故引起的污染

随着经济的高速发展，能源需求持续提高，对海洋石油资源的勘探开采已成为石油企业的工作重点，但由于海上环境相对更为恶劣，特别是强风天气对勘探和开采设备的影响较为突出，因此也增加了污染物泄漏的概率，这种问题不容忽视。渤海油田是中国最大的海上油田，探明的油田有蓬莱19—3、绥中36—1、秦皇岛32—6、渤中25—1、金县1—1、锦州25—1/南、渤中13—2 等数个亿吨级大油田，173 个海上石油钻井平台。近年来，个别石油钻井平台因不可抗力因素，在生产过程中发生溢油事故，大量原油泄漏到海面，造成了大面积的原油污染，给海洋生态环境造成了一定的破坏。

2 秦皇岛海域污染治理存鮪的问题

2.1 法律法规的相对局限性和滞后性

海洋环境保护工作需要多部门相互协调配合，依托多学科理论支持。各级政府部门在资源立法方面均有着相似的特点，就是部门立法与部门规章，大部分的部门立法是基于自身利益，存在较强的局限性，因为各部门利益存在差异，出台的法律法规则更偏向于自身利益。海洋环境保护法律法规大多是部门规章，法律上只对一个方面进行了限制，使得一些法律法规的制定零散，缺乏统筹考虑，难以满足一部法律多方面的需要，难以起到相互制约的作用。需要协调好海洋开发利用与环境保护之间的联系，对海洋资源进行统筹协调。

自2015 年8 月1 日起，秦皇岛市人大及其常委会有权制定有关环境保护事项的法律法规。但是由国务院颁布的相关上级法律仅起到宏观调控的功能，仍然要借助地方立法实施加以配合，这就涉及人才引进、技术支持与资金投入等方面，因为地方立法具有一定的延迟性，一般是在出台上级法律之后，地方政府并未及时跟进，导致立法无法获得顺利实施。

2.2 粗放的海洋资源开发模式

根据国家相关法律法规的要求可知，海洋管理部门要重视海洋资源的合理利用，在保护资源方面，政府也要做好相应工作。现阶段，关于海洋污染生态补偿机制的相关法规不够完善，在出现污染损害事故后，负责部门要根据污染程度承担相应的处罚。而这种处罚力度与2010 年7 月16 日大连输油管道爆炸和蓬莱19—3 油田溢油事故造成的损失相比，显得无关紧要，无法补偿自然生态的损害，不能达到法律震慑作用。粗放式的开发有着严重的环境污染隐患，限制了海洋环境保护的可持续发展。

2.3 海域监督管理缺乏一体化

在海域污染治理方面，通常借鉴陆上河流治理的理念和方法，将目标海域进行划分，采取“分而治之”的策略，赋予城管、交通、海事、水务等部门管理权限，划定职责范围，有序开展海洋环境保护工作，避免任何部门工作出现问题，否则无法形成有效的监督管理。由于海域污染治理涉及的部门较多，各部门的工作计划方案并不统一，难以实现统一协调，规划、方案、方法与任务等方面无法做到统一，各部门之间互相独立。在这种情况下，实际的海域污染治理效果往往不尽如人意，对于海洋生态环境保护而言也是一个明显的制约因素。

3 秦皇岛海域污染治理的对策建议

3.1 完善秦皇岛海域管理体系

法律是所有行为的准绳，各部门要真正贯彻执行，规范法制环境、海域污染治理工作，先要站在法治建设的层面，尽可能为海洋活动提供法律保障，让污染治理可以有章可循。

秦皇岛海域的污染治理能否顺利进行，需要在地方法律法规的保障下，创建高效的管理与协调体系，积极应对日趋恶化的海洋生态环境情况，努力创建和谐的海洋生态圈。许多外国沿海地区先进的治理经验表明，合理协调各方组织是至关重要的。

3.1.1 完善配套制度

秦皇岛海洋局应当认真学习领会《中华人民共和国海域使用管理法》的相关规定，在此基础上，从制度着手，持续规范行政行为，做好海域使用管理工作，出台相关管理办法。

在海域申请审批阶段，要坚持公平、公正原则，按照法律规定，对各项工作程序做出明确规定，严格遵循审批程序，随着沿海开发战略的落实，用海项目持续增多，报批程序趋于规范化。秦皇岛市颁布了关于海域使用金征收与管理方面的规章制度，经过多年的实践，通过加强账户管理、合理减免程序、定期检查等方式，完善了海域使用金征收与管理。

为更好地保管海域使用项目管理阶段产生的各种记录，还要保证档案资料的保存完好，需要加强对海域使用项目档案的管理，对于审批合格的项目，应在发放使用权证书后10 天内整理好相关材料档案。

3.1.2 创新管理模式

秦皇岛海洋局应严格遵守法规实施管理，保证科学的用海秩序，坚持以人为本的理念，研究新的管理模式，有效推动海洋综合管理工作的落实。

要实行统一领证、推动联户经营，减少风险，增加经济收益，在用海安排上，尊重历史用海习惯，处理好历史存留问题，维护和谐用海秩序。在养殖用海管理过程中，明确关于渔民用海管理方面的规定，在征收海域使用金方面，应按照相关征收标准下限收取，出台一系列的优惠政策，解决渔民用海问题，保证渔民权益不受到侵害。

3.1.3 构建监督机制

要服务广大用海者，防止违规操作，避免不合理审批。要在海域使用申请审批中实施公开操作，构建合理的监督监管制度，加强对工作人员的行为约束，创建高素质团队，确保海域使用审批合理化运转。完善执行制度的举报、投诉与监督的内控制度，加强制度执行力，设立奖惩机制，加强对重点环节的监管。

3.2 丰富资金来源和增加技术支持

3.2.1 丰富资金来源渠道

从以往的经验来看，国外多元化的污染治理筹资机制所取得的成效较为显著，这与我国的治理筹资机制大有不同。国内有关部门在这方面的工作中通常依赖政府财政支持，面对海洋污染控制的长期严峻形势，污染控制资金仍存在巨大缺口。因此，秦皇岛市的有关部门可借鉴国外的这一机制，并结合自身财政情况，划拨专项资金用于海洋环保建设，并在此基础上，鼓励企业为海洋环境保护做贡献，健全合理的投资者回报机制，提高企业参与热情。

3.2.2 增加污染处理工程设施建设

考虑到生活废水的污染较为严重，有关部门应当进一步深入推进“垃圾分类”工作，引导公众积极进行垃圾分类处理，杜绝大量污染物直接排放至海洋中；要迅速创建污染治理系统，争取短时间内加强污染物处理能力，尽可能的降低污染物入海量；要加大资金投入力度，配备先进的污染处理设备，保证污染物可以达到排放标准。同时，需要提高企业自身的污水处理技术。污水处理厂和垃圾处理厂的建设，要与经济社会发展和人口增长的需要相匹配。

3.3 营造海洋环境保护的良好氛围

3.3.1 提高公众环保意识

近年来，随着环保理念的逐步深入人心，市民大多对海洋环境保护方面给予了一定的关注，这就为进一步提高公众环保意识奠定了良好的基础。相关部门要加大媒体宣传力度，以大众可以接受的有效方式宣传环保知识，让人们充分意识到每个人都能在保护海洋环境中尽自己的一分力量，并在日常的工作和生活中，自觉养成保护环境的良好习惯。让公众可以充分理解绿色环保的深层含义，纠正错误的消费与生活习惯，可以主动参与海洋环境保护工作，根据相关规定第一时间公布海洋环境保护效益，创建海洋污染防治方案，建设海洋防控工程。充分听取民意，充分考虑公众的需求，在合理利用海洋资源的过程中完善政府决策。此外，还要进一步增强各级领导干部保护海洋环境的责任感、使命感和紧迫感，将维护海洋环境当成主要的战略任务，科学用海，促进秦皇岛海洋经济协调发展。

3.3.2 加大海洋保护宣传力度

目前，地方各级政府对海洋环境保护的教育和激励机制重视不够，“蓝色国土”的理念尚未得到广泛传播并形成共识。为此，秦皇岛市政府部门应当在海洋保护宣传中承担主体作用，引领其他部门积极投入宣传工作中，特别应注重教育，在校园和社会大众中广泛宣传海洋保护的重要性，同时鼓励非政府组织参与海洋污染控制。公共治理理论的研究表明，一些非政府组织可以更有效地处理公共事务，通过和政府的合作，最大限度地提高污染的治理效果。

4 结语

总之，海洋环境保护是一项艰巨的任务。秦皇岛是国务院批复确定的中国环渤海地区重要的港口城市，是著名的滨海旅游、休闲、度假胜地。严重的陆源污染、赤潮灾害的频发、突发性海上事故的发生都对秦皇岛海域水质产生重大影响，同时也影响着秦皇岛未来的发展规划。我们应当在完善秦皇岛海域管理体系的同时加大宣传保护力度，使海洋生态环境保护进入大众视野当中，爱海、护海、用海，为你、为我、为他。实施海洋强国战略，共图民族复兴大业。