文│宫筱 白玛旺庆（西藏自治区加查县农牧综合服务中心）

西藏高原平均海拔在4500米以上，具有显著的“高、寒、旱”地理特征，是青藏高原的主体部分，也被誉为“亚洲水塔”，是整个西藏地区以及众多河流发源地，同时也是全球气候变化的“感应器”。高寒草地生态系统对西藏的生存和发展极为重要，是当地农牧人民赖以生存的物质基础，同时还能涵养水源、防风固沙和调节气候，西藏高原地区草地的生态保护不仅直接影响着当地居民生活水平的提高，同时也对我国东部地区的生态环境以及经济安全有重要影响，是我国非常重要的生态安全屏障之一。自2011年起，中央财政每年支出134亿元资金用以草原生态保护补助奖励政策，避免草地退化、水土流失严重等问题。“十二五”和“十三五”期间，西藏自治区山南市加查县响应国家政策，不断推进草原生态保护补助奖励政策，不仅在保护高原草地生态系统方面取得了较好的成果，同时对加查县农牧户的经济收益起到了一定的促进作用，这是一项非常重要的生态工程，也是民生工程。笔者对草原生态保护补助奖励政策及其对加查县农牧户收入的影响进行了相关探讨，以帮助今后进行适时的政策调整，优化补偿策略，更好地体现出草原生态功能的地域性差异，令该项政策的实施更符合当地农牧户的实际生产，促进当地草原畜牧业的可持续发展。

一、草原生态保护补助奖励政策概述

1.实行草原生态保护补助奖励政策的总路线。深入贯彻我国绿色发展理念，坚持“生态”与“资源”的可持续发展战略，该项政策以遏止草原退化、恢复草原生态为整体目标，以改善当地农牧户的民生为根本原则，切实做好保护草原生态以及恢复的“三项”基本制度，大力恢复并保护高原草地生态环境，同时推进当地的民生发展。不断调整补助措施，弥补其中出现的不足，进一步巩固草原禁牧区、草畜平衡区的保护和恢复成果，加强草原生态保护补助奖励的监管和绩效考核，科学引导农牧户合理的使用补助奖励的资金，使草原生态保护补助奖励政策能够在高原草地的保护、恢复、畜牧产业的发展以及促进农牧户增收等方面起到更积极的作用。

2.实行草原生态保护补助奖励政策的基本原则。首先，在实行草原生态保护补助奖励政策时，要坚持明确的责任分级、落实到位原则，将该项政策的目标、任务、责任和资金等分管到相关单位；其次，要坚持循序渐进、因地制宜的原则，根据不同地区的实际状况进行相应的政策调整；再次，多措并举，巩固成果。从实际出发，进一步完善政策，继续推进人工饲草料基地建设，逐步转变完全依赖天然草原的生产方式，加强牲畜品种改良，调整和优化畜牧业区域布局，形成半舍饲圈养与自然放牧相结合的生产格局。加大草原鼠虫毒草害综合治理力度，巩固草原生态保护成果。此外，要坚持政策公平、公开和透明原则，建立健全草原生态保护补助奖励政策的信息公开制度，加强人民群众的参与度，提高整个社会的监督，切实做好任务落实，保证补助奖励的公平与公正；最后，坚持“重引导、强效益”原则，积极引导当地的农牧户将补助资金用于畜牧产业设施设备改善上，更新老旧的生产设施设备，提高畜牧产业自我发展的能力。

3.草原生态保护补助奖励政策的内容。全县7个乡（镇），74个行政村，4978户。草原总面积284.97万亩，其中270.38万亩可利用草原已全部承包到户（联户）。其中崔久乡3个行政村、坝乡4个行政村和安绕镇索囊村共8个行政村为纯牧村，有563户，2096人，纯牧户占全县户数的42.1%，合计可利用草原面积142.39万亩，占全县可利用草原面积的52.7%。

2011年已将草畜平衡载畜量指标落实到牧户和草场。全县草畜平衡载畜量为22.72万个绵羊单位，其中人工种草及农副产品载畜量1.72万个绵羊单位，可利用草原载畜量为21万个绵羊单位。各乡（镇）草畜平衡载畜量分别为：拉绥乡2.42万个绵羊单位；洛林乡4.02万个绵羊单位；安绕镇2.48万个绵羊单位；冷达乡0.86万个绵羊单位；加查镇3.07万个绵羊单位；崔久乡4.78万个绵羊单位；坝乡5.09万个绵羊单位。草畜平衡奖励标准2011—2019年为1.5元/年·亩，草畜平衡奖励资金概算405.57万元，2020年提额为2元/年·亩，草畜平衡奖励资金概算540.76万元，草畜平衡奖励直补到户。

二、草原生态保护补助奖励政策对加查县农牧户收入的影响

1.农牧民家庭收入规模及构成。作为一种生态补偿制度，草原生态保护补助奖励是基于当前过度放牧或者气候恶劣实行的高原草地生态的保护与恢复制度，同时还要保证当地牧民的收入不受到影响，对当地的农牧户进行相应补偿。自“十二五”草原生态保护补助奖励实施以来，对加查县不同农牧户的收入情况也造成了不同程度的影响。加查县位于西藏南部的河谷地区，气候适宜、水源充足，是西藏重要的粮食产区，该地区的草地生产力较高，大部分为草畜平衡区，另有两个纯牧区乡镇，属于半农半牧区农牧户，草原生态保护补助奖励主要来源于草畜平衡奖励。自2011年实行该项政策以来，加查县农牧家庭的人均收入呈逐渐增加的趋势。此外，草原生态保护补助奖励也使得家庭收入结构发生了改变，补助奖励也成为家庭收入的重要来源，但草原生态保护补助奖励政策在加查县以草畜平衡奖励为主，对于牲畜饲养数量的限制以及补助奖励的微薄，促使较多的农牧家庭将增收渠道改为农牧产业之外的工资性收入。

2.政策对农牧家庭收入的影响。在政策实施过程中，西藏自治区政府明确规定，在补助奖励增收中要避免贫富差距的增大，防止农牧户的减畜积极性受到影响。从“十二五”“十三五”期间，从农牧家庭收入情况看，草原生态保护补助奖励政策具有促进低收入家庭增收的作用，但加查县仍存在收入分配两极化现象。纯牧户收入基本达到5000元/户，而其余农业乡镇人口较多，草场面积较小，每年享受的草畜平衡奖励资金非常少（大部分都在300元/户以下）。

3.政策对未来农牧产业发展的影响。加查县主要实行草畜平衡的补助奖励机制，相关调查发现，部分农牧户认为，该补助奖励标准相对较低，对减畜造成的经济损失基本没有明显改善。由于短期资金不能弥补减畜造成的损失或者满足转变生产经营方式的需求等，导致有部分农牧户非常容易违背政策，私自增加牲畜的饲养量，出现草场超载多发的情况。

三、关于做好草原生态保护补助奖励工作的建议

1.夯实工作基础，理顺工作程序。乡（镇）要督促村干部、监督员、驻村工作队队员扎实做好牲畜清点核实工作。以村为单位，按牲畜品种、周岁以上畜、当年畜逐户清点，根据清点工作底稿填写由市统一印发的草奖政策登记卡，并在村务公开栏进行汇总公示，接受群众监督，公示期不得少于7天。牲畜清点工作底稿由乡（镇）负责保存，与草奖政策登记卡共同作为监督检查和兑现补助奖励资金的依据。以行政村为单位，整村实现草畜平衡，超载户可以就近租赁少畜户、无畜户的草场共同实现草畜平衡，科学发展畜牧业生产。草场经营权流转工作要规范有序进行，签订的草场租赁合同要在村委会公示，乡（镇）备案，建立可追溯制度，严防弄虚作假。

2.以草原生态保护补助奖励政策推动草原社会发展。草原生态保护补助奖励政策有助于该地区生态环境的保护与恢复，但是仅仅通过一项措施很难达到全面、既定的目标，还需要通过发动社会力量，引导企业资本和社会团体等参与到草原的保护与恢复中。同时还应促进农区农户的产业转型以及再就业进程，定期开展技能培训，根据产业特色为当地的农牧民提供更多的发展契机，将农牧户从草地放牧中解放出来，从根本上对高原草地进行生态治理及保护，使草原生态保护补助奖励政策能取得长久的效益。

四、小结

综上所述，在“十二五”和“十三五”期间，草原生态保护补助奖励政策对加查县的农牧居民收入起到一定的促进作用，并且在一定程度上减小了贫富差距，但在政策制定与实行上仍然存在问题，农业乡镇草场面积较小，每年享受的草畜平衡奖励资金相对较少，容易打消农牧户参与草地保护与恢复工作的主动性和积极性。相关工作部门应根据地域条件和社会经济情况制定更加科学合理的补偿标准，从而能更加充分的发挥政策的保护成效。