吕安丽

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

改善乡村人居环境是实现生态宜居、建设美丽乡村的现实需要，是新时代生态文明建设的一项关键举措。与世界发达国家现代化进程相似，当前中国乡村在经济加速发展、基础设施不断完善、扶贫攻坚事业取得举世瞩目成就的同时，许多乡村的村容村貌、生态环境和人文环境却有待提升［1］。为了改善乡村人居环境，补齐短板，中央先后出台了相关的政策文件。2019年《关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》明确指出，乡村人居环境整治工作的重点为村容村貌提升、垃圾污水治理和“厕所革命”，2020年一号文件再次突出要分类推进“厕所革命”。继2018年的“三年行动方案”之后，2021年度发布的中央一号文件中提出“实施农村人居环境整治提升五年行动”，仍然强调要统筹农村改厕和污水处理工作，分类有序地推进农村“厕所革命”。

中国的“厕所革命”由来已久，最早可以追溯到民国时期的“运动式”治理形态［2］，但时代的局限导致治理效果甚微。新中国成立以来，党和政府开展了各项针对农村环境的改造运动，但仍未彻底摆脱“运动式”治理。直到20世纪90年代初，国内外众多新闻媒体批评了中国的厕所问题，相关报道数以万计，由此加快了中国“厕所革命”的进程。截至2016年，数据显示中国农村卫生厕所普及率达到80.3%，较1993年上升了72.9个百分点［3］。尽管卫生厕所普及率上升，但生活质量真正得到改善的农民远远达不到这么高的比例。“优秀示范村农民自建厕所不敢用”“大费周章建成的厕所成了摆设”诸如此类的词条至今依旧成为热点新闻，新闻暴露的现实问题突显出基层政府治理的不足。为了优化农村厕所改造的模式，改善乡村环境，需要对农厕改造及基层政府环境治理工作进行绩效评价。平衡计分卡的理念与治理理念相契合，能够全面地、动态地反映治理工作中的问题并进行分析和管理。因此，本研究试图将平衡计分卡（Balanced score card，BSC）应用于农村改厕的绩效评估，构建农村改厕运动的绩效评价体系，以期对农村环境治理工作效果进行有效评估，推进农村人居环境的长效改善。

1 中国农村“厕所革命”的现存困境

1.1 地区厕改水平参差不齐

“厕所革命”的开展大大提升了农村卫生厕所的普及率，卫生状况得到明显改善。但中国不同地区之间的厕改进程却存在很大差距，地理位置造成气候、地形等自然条件存在的巨大差异造成了改厕行动技术上的困难，文化、经济等发展不均衡一定程度上意味着村民思想观念先进程度的差距，村民固有的观念和健康意识的缺乏使得改厕得不到群众的积极响应和配合。尤其是在偏远的经济欠发达地区、少数民族地区等，改厕进程明显慢于全国平均水平。例如，截至2014年底，江苏省无害化厕所普及率达到85.33%，而陕西省农村卫生厕所普及率仅有51.48%［4］。即使是在先进示范区江苏省内，苏北地区相对苏南、苏中地区也稍显落后［5］。

1.2 部分厕改质量差强人意

乡村“厕所革命”是中央高度重视的人居环境整治任务之一，各地基层政府以不同的方式开展厕所改造工作，也涌现出一批先进的示范村。但在网络热搜话题“优秀示范村农民自建厕所不敢用”中众多群众表达了对厕所改造工程的不满，例如“厕所改革不能搞一刀切，要因地制宜”“许多地方一到冬天冲水厕所就全冻住了，根本无法使用”“厕所改革不能搞面子工程”等，这些观点展现出已经完成厕所改造的案例中存在改厕方案不规范、施工标准不高、技术模式选择不科学以及管护机制不健全等问题［6］，导致村民无法正常使用或使用意愿不高，整体满意度不高。

1.3 厕改工程缺乏后期管护机制

目前的改厕工程呈现出“重建设、轻管理”的现象，户厕管理的长效养护机制尚未建立。一般情况下，各地政府将承揽的改厕工作交由相关部门执行，但缺少特定责任部门对村民实际使用情况的跟踪反馈与管理，即使出现问题也无法及时维护和修补，容易造成新建厕所的废弃。此外，厕所改建是一个系统性的工程，厕所污水的无害化处理和资源化利用也仍然是“厕所革命”的薄弱环节，大部分村庄没有建成合理的污水管网及处理系统，反倒造成了污水排放不当和环境污染，这背离了“厕所革命”要改善乡村人居环境和村民健康状况的初衷。

2 农村“厕所革命”绩效评价的价值分析

“厕所革命”已经进行数年，改造方案优化和技术创新在不断进行，但乡村卫生厕所使用情况仍然远远落后于城市。绩效评价作为一种有效监管农村“厕所革命”的管理工具，通过构建科学合理的绩效评价体系，可以对基层厕所改造的工程进行有效监管，从而规范农村卫生厕所治理项目，伴随着产生健康效益以及随之而来的经济、社会效益，进一步实现美丽乡村的建设和乡村振兴战略。

2.1 健康效益

长久来看，农村的传染病有80%是由厕所污染和饮水不卫生引起的。农厕的改造强化了村民的卫生意识，促进村民改变不良生活习惯和生产方式，降低了村民使用传统厕所导致的主要疾病的患病率。农厕改造以来，中国农村居民消化系统疾病死亡率和泌尿生殖系统疾病标准化死亡率（1/10万）分别自2010年的18.42和7.73下降到2017年的14.41和7.56［7］。“厕所革命”离不开厕所改造工程这一系统的基础设施建设，而基础设施的建设目标达成必然要依托科学的绩效评价体系实施管控。

2.2 经济效益

一方面，卫生厕所的普及带来村民健康状况改善，这有利于减少相关医疗费用的支出，避免因病致贫和因病返贫。另一方面，农厕改造对于厕所污染物的集中处理能够降低处理的成本和提高相关二次能源的产量，使二次能源更多地用于农村居民的生产生活，降低了村民的生活成本。进行科学的绩效评估，助力“厕所革命”顺利开展，农厕改造产生的经济效益也会得到更多村民的认可和鼓励，从而形成良性循环。

2.3 社会效益

中国长期以来面临着城乡之间发展不平衡不充分的问题，这一问题的重点在于农村，而城乡之间的差距明显且最突出的表现之一就在于厕所环境的差别，“厕所革命”在改善农村居民的生活品质、提高农村居民幸福指数方面的作用是不可忽视的。厕所文明一定程度上象征着公民素养高低，厕所的先进程度不仅事关国家文明程度，也体现出国民文明修养。因此，“厕所革命”带来健康和经济效益的同时，也在潜移默化中提升了广大村民的精神文明素养，推动了文明和谐的乡村社会建设。

3 将BSC纳入农村“厕所革命”绩效评价的可行性分析

3.1 平衡计分卡及其内在机理

平衡计分卡源于20世纪90年代，是美国的管理咨询师诺顿与哈佛大学的卡普兰教授提出的一整套用于评估企业经营业绩的财务与非财务指标体系。平衡计分卡的重点即“平衡”，是以战略为导向使各方力量和利益得到充分协调的有效平衡［8］，强调的是一种全面的评价体系，它从不同的视角将组织的战略以及战略每一步中成员各自的使命传达给组织内部各层次的人员，最终助力组织达成战略目标，其中不同视角包括财务指标、客户指标、内部运营指标和学习增长4个方面。

3.2 平衡计分卡应用于政府部门绩效评价的优势

卡普兰和诺顿认为，除了营利性组织外，平衡计分卡同样适用于非营利组织，尤其是政府机关。平衡计分卡内在属性决定了其在政府部门绩效评价中的适用性。首先，平衡计分卡以发展为核心，通过制度设计将组织成员的行为评估指标与战略目标结合起来，有利于实现政府长远的战略规划［9］；其次，平衡计分卡以平衡理念为主导，强调财务状况不能直接决定并反映出组织绩效的表现，而应更加注重组织自身的可持续发展能力和潜在价值创造能力［10］，这与政府公共服务不以营利性为目的的特点相契合［11］；最后，平衡计分卡综合了定量和定性2种评估方法，在技术层面上凸显了其在政府部门绩效评估的优势。综上，平衡计分卡能够展示组织战略的要义并将其转化为绩效指标，这有助于政府部门在考察财政预算收支之外，借助绩效动因的设计和引导，实现组织目标和愿景。

3.3 平衡计分卡对农村“厕所革命”绩效评价的适用性

“厕所革命”正如火如荼地开展，地方基层政府绩效评价体系的科学性直接反映了厕所改造治理效能的高低。通过对中国目前农村厕所改造工作的研究，发现可以将“厕所革命”的日常工作解构并融入平衡计分卡的4个维度中，两者具有很强的契合性。

3.3.1 客户指标强调村民认同参与 平衡计分卡中客户指标主要是以更好地满足客户需求为宗旨进行评价指标设计［12］。在中国农村，卫生科学相关的基本知识仍然没有得到广泛的普及，依旧有众多村民信奉“不干不净，吃了没病”“眼不见为净”之类的生活理念，村民是“厕所革命”的目标受益主体即顾客，但在一定程度上群众健康意识不强或改厕工程不符合村民实际需求也成为了“厕所革命”的阻碍。毫无疑问村民是“厕所革命”的主要参与者与践行者，因此，在这一维度上，可以将村民对厕所改造相关知识的知情度、参与度、认可度、满意度等指标纳入绩效评价体系。一方面，这有助于村民对地方政府部门的行为进行监督，使政府工作人员聚焦村民现实诉求；另一方面，也畅通村民表达自身诉求的渠道，提高村民的归属感与参与热情，促进“厕所革命”更好更快地推进。

3.3.2 财务指标衡量工程资金成本 财务指标是评价“厕所革命”效果的重要模块，其他3个维度的合理运作，最终保证财务维度的达成［13］。近些年来中央高度重视农村人居环境整治，“厕所革命”是其中一项重要任务，中央以项目为载体向基层乡村拨付大量资金用于此类工程，项目资金的高效使用是国家资源下乡实践成果的重要保证。平衡计分卡可以将基层政府的厕所改造工程与资金使用情况同时纳入财务指标进行考核，二者的结合最大化地体现了基层政府厕所改造工程的效能。财务指标的设计以定量分析为主，如通过配套污水管网铺设完整率、基础设施配备数量、文明厕所普及率、厕所正常使用率等数据量化改造成果，用硬性指标规制地方政府的工程实施行为，增强绩效评估体系的客观性。

3.3.3 内部运营指标厘清治理权责主体 内部运营指标关注的是为实现财务和客户2个维度的目标，组织需要进行流程的改造和创新，组织内部战略规划和内部管理的科学合理是“厕所革命”按其初衷完成的重要支撑。在此维度中，平衡计分卡的考核注重厕改工程的组织内部管理规范。政府部门需要建立相应的法律、法规和政策制度为保障，明晰“厕所革命”中涉及到的相关部门机构职能岗位职责分工，保证各职能不重叠、不缺位和越位，能够运转协调。可在绩效评估指标中添加如法规完善程度、政府行政效率、项目立项程序的规范性、执行的合规性等定量和定性的指标，适时地根据绩效评价结果调整组织活动。

3.3.4 学习与成长指标确保公共服务能力提升 全面推进乡村振兴的一项重要支线任务是扎实搞好乡村环境治理，这是一场长期攻坚战，需要维护已取得的成果且持续提升环境治理的能力。目前农村厕所改造中无害化技术水平较为落后、清洁化程度低等问题仍然制约着此项工作的推进，大多地区没有结合实际进行改厕方式创新也是一大阻碍因素。因此，为了稳步推进“厕所革命”和农村环境治理工作的可持续发展性，有必要将技术人才所占比例、技术人员培训考核周期、信息反馈速度、与外部交流学习频率等条目纳入评价体系中的学习与成长维度进行考核。

基于以上几点，初步构建出平衡计分卡应用于农村“厕所革命”绩效评价的框架结构（图1）。

图1 基于平衡计分卡的农村“厕所革命”绩效评价框架

4 农村“厕所革命”绩效评价体系的构建

4.1 指标体系构建原则

基于平衡计分卡，以各地方政府相关部门为评估对象建立农村“厕所革命”的绩效评价体系，“厕所革命”项目事关众多利益主体，涉及自然环境、技术、人文等多种因素，历时已久仍没有取得全面成功。因此，绩效评估体系的建立需要充分考虑各指标间的逻辑性，遵循以下几个关键点。

4.1.1 充分运用战略思维 战略性和平衡性是平衡积分卡的最大特点。一方面，在构建绩效评体系时要将组织战略置于首位，具体来说，指标的设计需要结合乡村振兴战略的大背景，有利于政府工作人员了解“厕所革命”与乡村振兴战略的总体布局之间的联系，意识到自身肩负的责任。另一方面，平衡计分卡的财务、客户、内部运营、学习与成长4个维度存在着因果驱动关系，因此，各绩效指标需要既相互独立但又彼此影响，形成系统全面的绩效评价体系［14］。

4.1.2 遵循客观科学原则 科学客观的原则要求绩效评价体系中要融入一定比例的定量化指标。不同于以经济利益为首要因素的营利性企业，政府等公共部门绩效评估的一大困境即许多指标无法直接量化地表达。但是，可以通过使用李克特量表等问卷设计和统计分析的工具进行科学量化，从而合理分配定量指标和定性指标的比例，构建合理的绩效评价体系。

4.1.3 增强实际可操作性 绩效评价体系设计只有投入实践才能实现价值，因此应当注重理论和实际的结合。由于广大农村地区经济、文化、自然条件的不同，“厕所革命”需要因地制宜，相应的绩效评价体系也需要结合当地实际情况进行灵活的调整。另外，它并不单单是一套完整的评价指标，还需要考虑到具体运用中即将要面对的问题及解决策略，应提前制定出实施评价体系的原则、规范、步骤等内容。

4.2 体系构建

根据上述几项关键点，本研究试图结合中国农村“厕所革命”现状，基于平衡计分卡的4大维度构建地方政府的绩效评价体系，如表1所示。

表1 基于平衡计分卡的农村“厕所革命”绩效评价体系

地方基层政府负责根据绩效考评体系设计并完成问卷调查及数据收集分析工作，这一绩效考评采取百分制，对各指标进行透析并通过加权平均数进行打分，其中各指标所占权重由基层政府责任部门结合当地厕所改造工程的实际情况分别赋值，最终得出可量化的数据。为更直观地展现基层政府“厕所革命”的绩效评价结果，将考核结果分为5个等级，分别是优秀（90≤x≤100分）、良好（80≤x＜90分）、中等（70≤x＜80分）、合格（60≤x＜70）以及不合格（＜60分）。

5 小结

近年来的中央一号文件多次强调要扎实搞好农村人居环境整治，并明确将“厕所革命”列入其中，这是建设美丽乡村、改善农村居民生活水平的一项重要实践。本研究基于平衡计分卡构建农村“厕所革命”绩效评价体系，意在增强绩效评估结果的客观性和科学性，通过绩效评价发现潜藏的问题，以期推动“厕所革命”的开展进程，突破目前厕所改造工程在基层出现的一些困境，为建设美丽新乡村、实现乡村振兴做好基础建设。