张 政，裴 伟，何可人，胡业翠

（中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083）

在快速城镇化的背景下，土地资源被人类过度攫取，不合理的利用方式与空间资源的分配不均，已对人与自然的和谐共处造成了巨大的破坏，土地利用冲突矛盾愈发凸显。近年来，国内外学者对一系列土地利用冲突开展了很多研究，也取得了很多成果。因此，本研究通过整理不同学者对土地利用冲突的研究成果并联系实际，分析现存土地利用冲突中仍存在的问题与不足，为未来土地利用冲突提供研究方向，为土地可持续利用提供科学依据与理论指导。

1 研究文献发展状态分析

通过对Web of Science数据库的检索，收集了1999—2019年土地利用冲突的相关文献3 007篇。对相关文献进行计量分析，得到研究文献年度分布量（图1）。由图1可以看出，土地利用冲突相关研究逐年上升，说明土地利用冲突领域越来越受到学界关注，可以预计未来土地利用冲突方向的相关研究文献还将进一步增长，表明对土地利用冲突的研究仍处于发展阶段。

图1 1999—2019年关于土地利用冲突研究的发文量

2 土地利用冲突的概念

土地利用冲突是世界范围内的一种典型的社会冲突，国内外学者没有对这个名词进行确定的解释。从国外研究来看，一般使用land use conflict、land use struggle或land use dispute来表示土地利用冲突［1］。Reuveny等［2］认为当资源的需求超过供给时，就会产生冲突。土地在很多地区作为一种稀缺资源，由于需求超过供给而产生的土地利用冲突成为获取资源的一种方式。Duke［3］对土地利用冲突的危害、过程和转变进行了分析，认为土地利用冲突产生于不同权利人对土地的社会作用和用途的看法相冲突，并且往往是私有财产所有者和政府之间的斗争。Bircol等［4］认为土地利用冲突是土地资源在人类利用过程中不同土地利用方式与生态系统破坏、生物多样性锐减等生态问题之间的矛盾。从国内研究来看，于伯华等［5］认为土地利用冲突是各利益相关者对土地利用方式、数量等方面的不一致，以及各种土地利用方式对生态环境的破坏。邹利林等［6］认为在土地资源利用过程中，利益相关者围绕土地利用方式与结构所产生的人地矛盾导致土地利用冲突的产生。马学广等［7］认为城市土地利用冲突产生于土地所有者、土地使用者和土地管理者三方之间，是基于城市土地的用途调整、收益分配、产权处置、开发管理等各方面的不协调。周德等［8］认为土地利用冲突是不同土地利用主体在利用土地资源、土地资产与土地空间时产生的矛盾与对立，并对社会、经济和环境产生了一定的破坏。

3 土地利用冲突的本质、特征与表现形式

不同地区和不同发展阶段下的经济发展与制度规范有所差异，导致世界各国土地利用冲突产生的原因、特征与表现形式也有所不同。通过对国内外文献的梳理与总结，本研究按照国家发展状态分为两大类：发达国家与发展中国家，分别进行阐述，在此基础上对土地利用冲突的特征与暴发原因等方面予以探讨。

3.1 发达国家的土地利用冲突

发达国家的现代化进程开始较早，土地利用冲突的本质与根源在工业化与城市化进程早期与成熟稳定时期这两个阶段有明显的差异。发达国家在早期推进国家市场化过程中对传统的土地制度进行了市场化改革，对传统的土地产权进行了私有化改造。此时，土地利用冲突的本质是革命改造导致社会制度体系重建过程中的权利重组，主要表现为新兴资本主义对小农阶级群体，如农民、农场主等的剥削，由此引发了后者的反抗和抵制［9］，典型事件有英国的圈地运动、英国第一次工业革命，此后各阶级之间长期为争夺土地产生冲突［10］，以及德国工业革命早期“对农民群众和无产阶级连续地、有计划地施加暴力和剥削”［11］，美国则表现在对土著群体和其他地方利益相关者的土地剥削和西进运动中的社会运动［12］。

随着社会进程的发展，发达国家的现代化程度较高，土地产权高度市场化，土地利用冲突的激烈程度较工业化进程早期降低，但是仍然存在2种常见的土地利用冲突类型：第一种，土地开发权分配的利益冲突，在政府严格的土地管理下，土地拥有者不能够自由地改变土地用途，造成了不同主体间的利益冲突。这种土地利用冲突本质是增值收益分配冲突，主要表现在公共用地开发时政府与公众之间。第二种，在公共设施建设过程中，为了维护和实现公共利益需要征用私有者的土地，出现公共利益对个体利益的损害，导致公民个体或社会团体的反抗［13］。发达国家已经着手建立更加完善的土地资源管理制度以缓解此两类土地利用冲突，比如合理补偿、价值捕获等。

3.2 发展中国家的土地利用冲突

世界上发展中国家分布区域较广，不同地区、不同社会环境下土地利用冲突的表现形式有所差异，但是都和相关土地制度的不合理与不健全有密切联系。拉丁美洲虽然在殖民过程中留下了产权高度集中的土地制度，但是不公平的土地分配制度与不对称的土地信息市场导致外来者难以通过正规合法的途径获得土地，加剧了少地或无地人民与拥有土地居民的冲突，导致了严重的社会运动，诱发了与土地有关的其他衍生冲突［14］。比如玻利维亚的社会活动、本地人与外来者的土地争执等［15，16］。亚洲地区虽然经历了殖民统治阶段，但是没有产生高度集中的土地产权，这些国家的土地利用冲突主要来源于城市化过程中土地资源的合理分配以及土地流转中利益的分配，同时土地产权的权属争议也是重要因素。比如在一些国家的沿海地区，中央政府和地方政府都卷入了不法土地占有者的驱离活动中，外来占有者和土地拥有者间不断对抗，政府却找不到一种有效的处理方式［17］。由于国家的治理体系缺乏调控能力，非洲国家的生产力水平远低于世界平均水平，土地利用冲突问题十分尖锐，造成了广泛的影响。非洲地区在殖民统治的历史背景下，也形成了高度集中的土地产权，但是可利用的土地资源匮乏，农民缺少土地生产、工商业缺少土地发展经济，土地分配不公导致了大面积的饥饿与贫困，成为社会动荡、农民革命、种族冲突、战争和国家动乱的重要根源［18］。资源短缺造成不同利益相关者对土地资源展开争夺，结果只能是更加严重的社会冲突和土地危机［19］，循环往复，国家只能更加贫穷落后。

发展中国家现代化进程还在上升阶段，没有发达国家成熟，土地利用冲突研究还在起步阶段，国家各方面管理制度还不够完善，而土地是一个国家的发展之本，土地管理制度的不完善直接导致人与地的冲突转化为人与人之间的矛盾，造成土地权益和财富迅速向精英阶级集中，破坏了原有的土地资源利用系统，贫富差距增大，粮食安全问题更加严重，激化社会冲突，阻碍了国家的前进发展［20］。

根据以上对发达国家与发展中国家的具体分析可以发现，由于国家的经济发展水平和土地权属历史等因素的影响，不同国家的土地利用冲突特征由于人文与地理因素的影响存在明显的差异，但是其本质与根源却有很大的相似性，即各土地利益相关者出于不同的利益倾向，面对有限的土地资源时所产生的对土地利用数量和结构等方面的矛盾。然而土地不仅具有使用价值，还具有劳动价值［21］，土地制度的变迁为经济发展提供了新的契机，同时也为学术界对经济运行进行理论归纳与探索提供了基础素材［22］，关系到很多国民的切身权益。因此，在当今的土地改革浪潮中，如何合理协调既得土地利益者与争夺土地利益者之间的矛盾已经成为各国土地制度改革的难题。

4 土地利用冲突的消融与展望

4.1 土地利用冲突的整体分析框架

土地利用冲突的实质是不同利益相关者在土地利用过程中为维护自身利益的表现［23］，只有深入研究土地利用的冲突机理与演化过程才能提出切实可行的调控方案。

杨永芳等［24］利用利益相关者理论基于不同需求和产权制度对利益相关者之间的冲突关系进行分析，构建了如图2所示的土地利用冲突与和解的研究框架，并提出了以下诊断方法：①运用参与式调查方法确定土地利用冲突的类型（PRA）；②基于压力-状态-响应模型方法的土地利用冲突强度评价。

图2 土地利用冲突与和解框架

当前土地利用冲突理论基础主要以社会经济学中的“人-地”关系理论、“博弈论”“行为地理学理论”及“社会冲突理论”为主［25-28］，但周德等［8］认为土地利用冲突研究是一项复杂的系统工程，更需要从土地利用系统分析的角度开展分析，综合运用“控制论”“复杂系统理论”及“景观生态学理论”等相关基础理论设计了新的土地利用总体框架。

4.2 土地利用冲突的技术消融

4.2.1 土地利用冲突的管理研究 从土地利用冲突管理来看，多数研究建议制定合理的风险管控政策和土地利用规划来缓解土地利用冲突。从国外来看，Ianoş等［29］研究发现，缺乏严格的城市规划政策和立法会加剧城市空间竞争，但通过民众参与、界定土地利益相关者并制定有效的土地利用规划能缓解土地利用冲突；Martin等［30］运用基于博弈论的政策设计，在埃塞俄比亚进行有选择性的土地边界确定和确权登记，帮助解决土地利用冲突以及减少解决冲突的成本；Shan等［31］认为，在明确城乡土地利用冲突类型的基础上，政府应该制定相应的系统风险管理策略，并与公众进行磋商，有助于解决土地利用冲突。Hui等［32］基于博弈论的纳什均衡，为土地利用冲突管理提出了建立农民组织、建立对话和决策程序、改进诉讼制度等建议。从国内研究来看，多目标规划方法是运用较多的解决土地利用冲突的定量方法［33-35］。

综上所述，土地利用冲突管理研究目前集中于从政策、规划和民众参与等角度来提出缓解土地利用冲突的途径。

4.2.2 土地利用冲突评价体系研究 土地利用冲突评价主要包括土地利用冲突评价指标体系的构建、冲突强度的测度和冲突造成的结果评估［24，36，37］。土地利用冲突的定性评价方法主要有快速社区评估法RRA和参与式调查法PRA。2种方法都是在进行土地利用冲突评价前，通过实地调查和访谈来确定区域土地利用冲突的类型，并建立相应的评价指标体系。甄霖等［38］基于RRA和PRA对村落尺度土地利用的变化及其驱动因素进行研究，识别并分析了土地资源利用和管理中存在的冲突。土地利用冲突的定量评价方法主要有压力-状态-响应PSR模型及其扩展模型PSIR、DSR、PASIR、DPSIR。杨永芳等［39］基于PSR分析了不同农区土地利用冲突的形式，评估土地利用冲突的强度，为提高区域土地资源的配置效率提供建议。秦坤［40］采用PSR模型与景观生态风险评价模型相结合的测度方法，构建了基于生态安全的土地利用空间冲突强度测度模型。此外，由Carr等［41］提出的LUCIS模型通过评价同一地块不同用途的适宜性差异冲突，来表征土地的潜在冲突。代亚强等［42］基于LUCIS识别潜在土地利用冲突区域，并提出差别化管理建议。李俏等［43］采用改进的LUCIS冲突识别模型，构建基于建设、农业和生态用地倾向的潜在土地利用冲突评价指标体系，提出土地利用冲突的权衡策略。

综上所述，关于土地利用冲突评价与管理前期以定性分析为主，定量评价研究近年来逐渐增多，评价模型也趋于丰富。

5 研究展望

通过对国内外研究成果的分析可知，土地利用冲突已经成为各国学者讨论研究的热门话题，但是有关研究仍处于起步状态，相关定义、基本概念与分类较模糊，未形成统一观念，最终总结出以下几个方面的研究应成为未来的主要研究方向。

1）土地利用冲突理论框架结构需强化。理论是研究的基础，是解决问题的依据。当下土地利用冲突理论的完善与框架的构建不足以支撑接下来的深入研究。学者们大都利用经济、政治等学科理论构建土地利用冲突框架［44，45］，寻找解决土地利用冲突的办法，没有形成土地利用冲突特有的理论观点，同时构建框架的切入点也较为单一，大都是从土地利用冲突产生方式、利益纠纷等［46］着手分析，可以尝试借鉴其他学科理论，结合多种角度构建更加合理可行的土地利用冲突框架，比如对土地利用冲突的系统分析、引用三生空间理论协调土地利用冲突等。

2）土地管理改革需完善。土地是不可再生资源，同时也能够给人们带来经济收益［47］。所以国家或地方政府的制度规定对土地市场的稳定与规范起很大作用，如何更好地管理土地资源也成为了相关政府部门需要考虑的头等大事。在这方面，欧美等地较早开始对土地管理进行改革，他们的相关法律法规相较于亚洲、非洲等地更为完善［48］。发展中国家可以结合本国特有国情，借鉴发达国家一些先进思想进行特色土地管理部门与政策的改革，少走改革弯路，将改革落实到实处。

3）土地利用冲突调控方法需创新。传统土地利用冲突格局研究大都是侧重于行政区域尺度上的幅度与力度，没有突破单个行政单元的界限，忽略了土地格局中重要的空间三维观。近年来的研究多是利用3S技术平台，从多规融合、土地利用冲突评价体系构建等二维研究手段进行土地利用冲突协调，同时评价过程中研究者的主观性较强，评价结果难以客观化与定量化。未来可着重加入空间中的三维思想，找寻目标在空间上存在的冲突规律，构建冲突协调机制等。

4）土地利用冲突的理论与实践结合需加强。任何理论与猜想只有经过实践才能得到验证，才能检验理论知识的正确性，这是所有研究的必经之路。所以对土地利用冲突中较为成熟完整的理论猜想进行深入的实践求证是关键且必要的一步，当下研究成果中对这方面的研究较为缺乏，未来需侧重此方向的探索。同时，利用实践验证理论的方式也有很多，现有的研究大多通过对某个地区构建模型进行拟合验证［49］，验证途径较为单一，未来可以思考其他可能的方式对理论猜想进行验证，比如对某个地区进行试点研究、问卷取样等。