吴政春，高 萍

(1.上海农林职业技术学院发展规划处，上海 201699；2.上海农林职业技术学院农业经济管理系，上海 201699)

0 引言

农民合作社是广大农民群众在家庭承包经营基础上自愿联合、民主管理的互助性经济组织，是实现小农户和现代农业发展有机衔接的中坚力量。自《中华人民共和国农民专业合作社法》实施以来，我国农民合作社快速发展[1]。然而，农民合作社在快速发展的同时，“空壳社”“假合作社”“翻牌合作社”“大农吃小农”等问题层出不穷，引起了学界对合作社真假之辩和合作社不规范问题的广泛关注。随着《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》的发布，在全国范围内开展合作社空壳专项清理工作，从而使合作社规范化建设和研究问题提升到了一个新的高度。虽然中国的农民合作社因成员“异质性”的特点不完全符合罗虚代尔原则，受到了各种质疑，但不可否认，改革开放40多年来，中国农民合作社取得了快速发展，在组织带动小农户、激活资源要素、引领乡村产业发展、维护农民权益等方面发挥了重要作用，成为带动农户进入市场的基本主体、发展农村集体经济的新型实体、创新农村社会管理的有效载体[2]。中国农民合作社的发展历程，既是与时俱进不断创新的历程，也是向高质量发展不断迈进的历程。

如何以农民合作社规范提升行动为抓手，推进农民合作社高质量发展，保护国家粮食安全，确保“中国人的饭碗端在自己手里”显得尤为重要。本文阐述了上海农民合作社的现状，并对影响合作社发展的主要问题进行分析，提出了农民合作社高质量发展的若干对策和建议。

1 发展概况

《中华人民共和国农民专业合作社法》实施以来，上海农民合作社快速发展，成为构建新型农业经营体系，推进农业现代化的骨干力量，促进小规模农户与农产品大市场有效对接、提高农业组织化程度、发展现代农业不可替代的重要新型农业经营主体。

1.1 注重规范化建设，合作社数量平稳发展

上海不断规范农民合作社的组织和行为，支持、引导、促进农民合作社高质量发展，实现农民合作社从数量增长发展向质量提升的转变。2017年、2018年具有一定规模的合作社数量分别为2 813和2 865个，呈现出规范引导后的平稳发展态势。由表1可知，上海的农民合作社从行业分布来看，以种植业为主，占70%；其次为渔业合作社，占12%。从服务内容来看，以产加销一体化服务为主，占79%；其次是运销服务，占3%；购买服务、技术、信息服务，各占2%。

表1 2018年上海农民合作社产业结构情况Tab.1 Industrial structure of farmers′ professional cooperatives in Shanghai in 2018

1.2 合作社类型和经营模式多元化

上海农民合作社以农民专业合作社为主，还创新了农机合作社、土地股份合作社、龙头企业领办合作社等多种类型。2019年国家统计局上海调查总队调研显示，上海农民合作社经营模式新型多元，以“合作社独立经营模式”为主，同时创新了“合作社+家庭农场模式”“公司+合作社+农户模式”“龙头企业+家庭农场+合作社模式”“合作社+农户、龙头企业+合作社”等其他经营模式，促进了家庭经营、合作经营、企业经营协同发展和农村一、二、三产业融合发展，如表2所示[3]。

表2 2019年上海农民合作社经营模式Tab.2 Business model of farmers′professional cooperatives in Shanghai in 2019

1.3 合作社农产品销售渠道进一步拓宽

上海市农业农村委通过组织开展地产优质农产品评优推介、展览展销、交易洽谈和直播带货等多种形式，推动农产品产销对接，引导地产农产品生产的规模化、优质化、绿色化和品牌化，提升地产农产品和品牌的知名度和影响力，拓展销售渠道。农民合作社的农产品销售渠道，除了有商户上门收购、交易市场零售、农贸市场批发、门店出售和企事业单位团购等传统渠道外，淘宝、微信、拼多多、盒马鲜生、本来生活网和叮咚买菜等新兴电商平台越来越受到合作社和广大市民消费者的青睐。

1.4 合作社在智慧农业、绿色农业中发挥积极作用

上海农民合作社开展蔬菜“机器换人”基地建设、推广无人机技术应用。推广测土配方施肥、缓释肥、有机肥，在蔬菜上综合应用杀虫灯、性诱剂、色板、食诱剂、防虫网等“四诱一网”技术，开展绿色防控，采取绿色食品认证企业地块上图、“三品一标”证后移动监管APP推广等措施推进绿色农业发展。

截至2019年，全市有效期内绿色食品企业数共654家，产品1 132个，获证产量104.78万t；有机农产品企业9家，产品22个。全市绿色食品认证率达到20%[4]。

1.5 合作示范带动效应显现

截至2018年底，上海农民合作社示范带动效果明显，如表3所示。截至2019年底，全市组建了上海松林食品产业化联合体等6家具有典型意义和规模效应的农业产业化联合体，其示范带动情况如表4所示。

表3 2018年上海农民合作社示范带动情况Tab.3 Demonstration drive of farmers′ professional cooperatives in Shanghai in 2018

表4 2019年上海合作社联合体示范带动情况Tab.4 Demonstration drive of farmers′ professional cooperatives association in Shanghai in 2019

上海示范合作社、合作社联合体在推动农业生产标准化、农产品品牌建设，提升优质农产品的生产能力、抱团销售能力等方面发挥了积极作用[5]。

2 面临的问题和挑战

2.1 土地资源短缺和细碎化

一方面，上海作为一个特大型城市，农业比例只占0.3%，随着城市化建设的推进，经济发展和水土流失加快，上海耕地面积一直呈现锐减趋势，极大地影响现代农业发展。另一方面，上海农民合作社面临农地细碎化的严峻挑战。调研发现，浦东、崇明、奉贤、金山等区农地细碎化现象比较突出，如金山廊下的一家合作社，213.3 hm2(3 200亩)土地分成60个地块，最小的133.4 m2(0.2亩)。耕地细碎化不利于合作社机械化生产，给播种、施肥、排灌水等农事操作带来极大不便，导致耕地和农村劳动力浪费、生产成本提高、农业生产效率下降等诸多负面影响。

2.2 受农产品价格和生产成本双重挤压

合作社生产需要投入大量机械、设施设备、资金、技术、场地和劳力等，蔬菜合作社因需要大量人工分批采收，合作社人工费用平均占到成本的60%，再加上肥料等生产资料价格上涨，造成了农产品生产成本居高不下。同时由于农产品销售价格低，导致比较效益持续走低，农民生产积极性日渐丧失[6]。

2.3 农村基础设施建设落后

上海农村基础设施普遍建设较早，物质技术装备水平低，抗灾减灾能力不强。农田道路狭窄、田块隔断、田间落差大，农田沟、渠、道路修整不完善，排灌设施逐渐老化，农田水利设施难以满足农业发展要求。随着农业产业化经营的深入推进，对农业产前、产后基础设施建设和物质技术装备又提出了新的要求，如除了晒场设施、烘干设备、农产品运输和贮藏设备外，还需要有加工包装车间、冷库、冷藏车、地理信息系统GIS、全球定位系统GPS等农产品冷链物流设备和信息技术，依靠科技和信息实现减少浪费、降低成本，以抵御农产品市场风险。农业的发展离不开基础设施和技术，因此必须解决基础设施不完善和缺乏冷链技术所带来的问题。

2.4 自身可持续发展能力不强

农民合作社普遍存在规模小、经营范围狭窄、人员缺乏、资金缺乏和带动能力不强等问题，严重制约了合作社的发展。如合作社成员年龄偏大、学历偏低、技能偏弱等问题，缺少普通劳动力，更缺少既懂农产品品质控制的专业知识，又懂市场营销及行业判断能力的营销人才。又如合作社大多以土地、房屋、设备等固定资产注册，流动资金严重紧缺。由于农业生产周期长、风险大，导致银行惜贷，农民也因贷款手续烦琐、担保困难等原因而不愿贷款。

2.5 运行管理不规范现象严峻

2.5.1 民主管理缺失

据调研，合作社出资比例超过50%的大股东占43.9%，一半以上合作社实际控制权都是理事长或理事会成员，公司制、家庭制运作迹象明显，重大决策、重大事项没有经成员大会讨论通过后实施，成员投票往往走过场。监事会监督不到位，没有真正参与到合作社管理活动中。有些合作社管理者法律意识不强、财务意识淡薄、对制度不了解、文化偏低、政策水平不高，没有按合作社法规定依法编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案及财务会计报告，个别的还不愿让普通成员查阅财务情况。

2.5.2 财务管理制度执行不规范

据调研，采用委托代理记账的合作社比例较低，虽然执行合作社会计制度的比例达90%以上，但有的合作社平时采用小企业会计制度记账，仅在申报相关材料时重新填写会计报表。有的合作社虽然建立了成员账户，但记录不详细、不真实，不能真实反映农民合作社与成员之间的交易额、出资额、公积金份额和盈余分配情况。合作社盈余分配方面，有的合作社采取按出资比例分红和按交易(作业)量分红相结合的办法，有的只按出资比例分红，没有按交易量返还盈余，大多数合作社的公积金没有量化，更没将公积金份额纳入当年盈余分配，真正能做到两次分配的比例低于30%。

2.5.3 利益联结不紧密

首先，合作社服务功能没有充分体现。据调研，上海农民合作社为成员提供产加销一体化服务的占80.1%，但服务功能并没有充分发挥出来，多数合作社与农民的关系是松散的买断、供应或契约关系。其次，合作社内部没有建立起风险保障机制。合作社不仅要面对自然风险和市场波动风险，还要面对成员因诚信意识及风险共担意识缺乏所带来的风险。

3 发展建议

上海农民合作社要继续坚持由数量增长向质量提升转变，重点培育一批经营规模大、服务能力强、产品质量优、民主管理好和社员得实惠的农民合作社，以产业为纽带，积极发展农民合作社联合社，增强综合竞争力。

3.1 化解农地细碎化问题

国务院印发的《全国农业现代化规划(2016—2020年)》，要求在尊重农民意愿和保护农民权益的前提下，更好地发挥村集体统筹协调作用，引导农户依法自愿有序流转土地经营权，鼓励农户通过互换承包地、联耕联种等多种方式，实现打掉田埂、连片耕种，解决土地细碎化问题，提高机械化水平和生产效率。各地实践也证明，土地流转是解决土地细碎化的主要方式。

一是种植大户或农业企业通过土地流转，获得成片土地的经营权，根据种植要求，打破原有的地界，填平一些不必要的沟坎，将小块土地并成“大块”。

二是依据国土资源部对高标准基本农田建设要求，村镇政府可将土地流转与土地整治结合起来，实现土地集中和整治。即农民合作社或农业企业通过土地流转，实现土地经营权的集中，然后，向当地政府申请土地整理项目，获得政府土地整理项目的资金支持。

3.2 健全土地流转价格增长机制和补偿机制

农产品售价低迷与生产成本的涨幅，使得合作社的获利空间受到挤压，而生产成本中涨幅较大的即为土地流转费用。基于此，建议要切实落实土地承包关系长久不变政策，引导流转行为长期化、规范化，慎重考虑健全土地流转价格正常增长机制，以及建立土地流转价格补偿机制。

一是健全土地流转价格正常增长机制。如流转期限超过5年的新增农村土地流转，按照每2～3年一次的期限调整土地流转价格，调整幅度为调整年土地流转价格与上一次调整时的土地流转价格的差额。逐步建立起既能充分反应土地流转市场价格变化情况，同时又适应农村土地流转供需矛盾的农村土地流转价格正常增长机制，切实维护农民的土地流转收益权。

二是建立土地流转价格补偿机制。鉴于土地流转过程中，普遍存在流转费用涨幅过高的问题，土地流转所引发的生产成本涨幅问题逐渐暴露，建议建立农村土地流转价格补偿机制：由财政、企业、社会各出一定资金，建立农村土地流转价格补偿基金，对流转价格高于市场价格(政府流转建议价格)较高比例(可设置某个特定比例，如40%等)的土地流转，对合作社进行补偿，以降低其生产成本，保障土地流转合同的维系和履行，维护流转双方的合法权益。

3.3 拓宽新的营销渠道

由于上海各区域农产品在上海本地居民中的知名程度较高，因此可以在新型农业形成规模化、标准化优势后，考虑与市区内的社区营销、生鲜配送相结合。

随着人们经济条件的好转，原生态产品的吸引力越来越大，关注程度也越来越高，因此，原生态的特色农产品已经成为“高端消费”的代名词。利用社区营销，寻找具有一定规模的目标客户群体，建立销售会员制，通过合适的方式建立会员制供需关系，每年特定时节进行特色农产品供应，提升特色农产品的附加值。

此外，特色农产品可与社区超市、生鲜配送平台等进行合作，对农产品需求量大的单位进行农产品直供或配送。在特色农产品基地将新鲜农产品直接送进社区、高校，既保障农产品的鲜活程度，确保居民、学生食品安全，又减少流通环节，降低消费者的支出，同时提升了农产品的附加价值。

3.4 创新多类型合作社、发展农民合作联社

按照“积极发展，逐步规范，强化扶持，提升素质”的要求，大力发展多元化、多类型的农民合作社，鼓励发展农民合作社联社[7]。

3.4.1 探索新的合作社类型

2019年中央1号文件明确提出“突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体”，并提出“开展农民合作社规范提升行动，深入推进示范合作社建设”。旨在通过规范提升行动及示范合作社建设，使一批规模大、带动能力强、运作机制规范的合作社带动其他合作社一起成长，建立健全农民合作社发展的政策体系和管理制度，促进农民合作社在规范中再上新台阶。上海已基本完成农村集体产权制度改革试点验收，可以借鉴黑龙江克山县仁发农机合作社的经验，鼓励农民以土地入股，由于没有土地流转费用，合作社的市场竞争力可以有效提高。也可以借鉴贵州省六盘水市的“三变改革”经验，以及山东省淄博市周村的经验，发挥农村社区股份合作社成员同质性、社区封闭性、决策民主性和分配均衡性的优势，探索农村社区股份合作社，鼓励农民将量化后的资源、资产和扶贫资金入股到合作社和龙头企业，享有股份权利，实现农民增收[8]。

3.4.2 发展农民合作社联合社

2020年1号文提出了“培育农业产业化联合体，通过订单农业、入股分红、托管服务等形式，将小农户融入农业产业链”。针对众多农民合作社小弱散、服务能力不强的困境，可以通过组建农业产业化联合体或农民合作社联合社来化解。一是通过联合，为成员提供“三统一”服务，将原来的竞争关系转化为合作关系，即统一采购和提供生产资料，统一生产质量安全标准和技术指导，统一产品和基地质量认证，从而扩大规模，提升整体竞争力。二是通过联合，实现资金扩大，农业向二三产业延伸，将链条上的其他合作社纳入进来，以内化生产和销售成本，增加农产品附加值。三是通过联合，可以注册商标，共同打造农产品品牌，提升应对市场的能力[9]。上海各郊区主打的农业产品不尽相同，如南汇8424西瓜、奉贤黄桃、崇明金瓜、崇明白山羊、松江大米、仓桥水晶梨、亭林雪瓜、三林崩瓜、金山蟠桃和彭镇青扁豆等，在上海乃至全国均有较高的知名度。若能够发挥农民合作联社的优势对每个特定区域内的农产品进行品牌整合，每个区域主打1～2种农产品品牌，则可以实现区域内的特色化、规模化、标准化种植效果。品牌优势树立后，可依托各区域特色农业积极培育新业态，打造休闲农业基地、品牌旅游节等因地制宜的产业。反之，特色化与规模化又能使得区域内培育出新型农业经营主体，实现从种植管理到品牌营销的完整产业链路径，从而显著提升经营主体的附加效益。

3.5 提升农民合作社的规范运作

合作社不规范运作的做法能否得到有效遏制，固然与管理机制是否健全有密切关联，但在农民合作社有法可依的今天，制度的实施是更为关键的一个步骤。在现阶段，主管部门不仅要引导合作社制定规章制度，更要将注意力放在制度的执行上面，强化对政府扶持资金使用和收益分配的监管，以法律为准绳，注重合作社规范与发展并重，而且要防止泛合作社化[10]。

3.5.1 强化约束机制，提高民主管理水平

要求合作社健全民主管理制度，实行民主决策、民主管理、民主监督。民主管理的重点是让成员当家作主，参与决策管理，具体要求：一是让成员参加成员大会，并享有表决权、选举权和被选举权，二是无论成员是否出资、是否理事监事，每个成员“一人一票”，拥有平等的投票权。同时，要求合作社定期财务公开和政务公开，以便接受成员、股东、监事会的监督，成员监督和外部监督相结合，提升合作社的民主管理意识，培养民主管理的能力。

3.5.2 规范财务管理制度，提高财务管理水平

财务管理作为合作社经营管理的重要基础，其核算是否到位、管理是否规范，直接关系到合作社自身建设的规范化，要在“成员账户”运用、财政扶持资金处置、盈余分配、民主管理、社务公开方面补齐短板[11]。

一是要求合作社按照财政部制定的农民专业合作社财务会计制度进行会计核算，并且要规范货币资金审批使用程序、现金管理双人监督制、财务和社务公开，并作为一种制度确立下来，便于成员对合作社的业务活动进行监督。

二是要求合作社明确各组织机构财务管理职责。理事长(理事会)有管理财务职责，监事会有财务监督职责，成员大会对重大财产处置、对外投资、对外担保等重大事项进行决策。

三是要求合作社设立成员账户。合作社要为每位成员设立明细科目，记录成员出资额、公积金变化、成员与合作社交易等情况，以此作为成员参与合作社盈余分配、财产分配的重要依据。

四是要求合作社对成员交易与非成员分别核算。与成员的交易应按交易量向成员返还盈余，与成员交易遵循的是成本原则，与非成员交易则随行就市。

五是要求合作社将每年提取的公积金量化为每个成员的份额。

六是要求合作社必须在盈余分配时先提取一定的风险基金和发展基金，然后再按股金分红和按交易量分红相结合的方式进行二次返利，以增强抵御市场风险的能力。

七是年终委托社会中介机构进行财务审计，出具审计报告。

3.5.3 规范利益联结机制和分配机制，提升凝聚力

政府应引导合作社不断规范利益联结机制，改变单纯以分散农户参与的方式，重点吸收种养大户、贩销大户、加工企业、运输专业户和个体企业主等经营主体为组织成员，实现成员从短期松散型向以资金、技术、土地、金融、品牌等其他参股合作形式的长期紧密型转变。同时引导合作社完善利益分配机制。在合作社经营中，以保护价收购、按股金分红、按交易量分配等契约方式，注重自身资本积累、促进发展壮大，实现农民的二次返利，使农民从一体化经营体制中获得更大的利益，从而提升合作社的凝聚力。

农民合作社的规范化建设是一个系统工程，农业农村委是主要的主管部门，但同时也需要林业、工商、财政、税务、供销、科技和质监等部门的密切配合。因此，在各相关部门之间应建立常规的信息沟通机制、意见协调机制与合作管理机制。

4 结束语

修订后的《中华人民共和国农民专业合作社法》实施后，上海不断规范农民合作社的组织和行为，支持、引导、促进农民合作社高质量发展，实现农民合作社从数量增长发展向质量提升的转变。但同时也还面临土地资源短缺和细碎化、农产品价格受“天花板”和“地板”双重挤压、农村基础设施建设落后、合作社自身可持续发展能力不强及运行管理不规范现象依然严峻等问题。

基于上海工业化、城市化、信息化和国际化的市场需求，需要改变意识和理念，围绕农业供给侧结构性改革，从主要追求产量增长和拼资源、拼消耗的粗放经营，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，构建满足需求侧要求，体现国际大都市特色的新型农业产业体系。